Los reglamentos singulares en el derecho administrativo actual

• Autor: Julio Conte-Grand
• Páginas: 449-488

Sumario: I. INTRODUCCIÓN. – II. ACTO ADMI NIS-

TRATIVO Y REGLAMENTO. NOCIONES PRELIMIN ARES. –

III. DUALIDAD AC TO-REGLAME NTO. CLASIFIC ACIÓN

CUATRIPARTITA. – IV. IMPORTANCIA PRÁCTICA DE LA

CLASIFICACIÓN ESCOGIDA. POSICIÓN DE LA LNPA. –

V. REGLAMEN TOS SINGULAR ES. PRIMER A CERCA-

MIENTO A SU DEFINICIÓN.A. LA CUESTI ÓN EN URU-

GUAY. B. LA CUESTIÓ N EN ESPAÑA. C. LA CUEST IÓN

EN LA ARGENTINA.– VI. CLA SES DE REGLAMENTOS

SINGULARES. A. AD INTRA. i. Autónomos u organi-

zativos. ii. Relación de jerarquía. i ii. Diferen-

cia con las circulares. B. AD EXTRA . – VII. SU RÉ-

GIMEN JURÍDICO. A. NECESI DAD DE DOTARLOS DE UN

RÉGIMEN JURÍDICO PROPIO. B. LEY NACIONAL DE PRO-

CEDIMIENTO S ADMINISTRA TIVOS. C. SIMILITU D CON

LOS ACTOS GENERALES NO NORMATIVOS. D. EL PRIN-

CIPIO DE LA INDEROGABILIDAD SINGULAR DE L REGLA-

MENTO. E. EXTINCIÓN DEL REGLAMENTO SINGULAR. F.

FORMAS DE PUBLICIDAD. G. IMPUGNACIÓN. i. Régi-

men aplicable en la LNPA y RNPA. ii. Medios

de impugnación. iii. Legitimación: el destina-

tario y l os terceros. – VIII. E JEMPLOS DE REGLA-

MENTOS SINGU LARES. A. ENTES R EGULADORES . B.

BANCO CENTRAL. C. ADMINISTRACIÓN FEDER AL DE

INGRESOS PÚBLICO S.i. Di sposición 446/09. ii.

Resolución general 18 /97. D. ELCÓDIGO ADUA-

NERO. – IX. CONCLUSIÓ N. – X. REFLEXIÓN FINA L. –

XI. BIBLIOGRAFÍA.

I

Introducción

El presente trabajo tiene por objeto el análisis

jurídico de los reglamentos singulares en el de-

recho administrativo argentino, especialmente en

el marco de la Ley Nacional de Procedim ientos

Administrativos 19.549 (LNPA) y el Reglamento

Nacional de Proce dimientos Administ rativos

(RNPA)(1).

Su desarrollo implicará la aparición de dilemas,

que se intentará identificar a efectos de otorgar so-

luciones acordes con nuestro sistema jurídico-ins-

titucional. Así, la existencia de lo s reglamentos

singulares planteará un elenco variado de proble-

mas, entre los que cabe destacar: i. la descripción

de sus notas tipificantes; ii. su reconocimiento con

categoría normativa; iii. su autonomía con res-

pecto al acto administrativo; iv. el alcance de su

ámbito de actuación; v. la falta de regulación es-

pecífica dentro de la LNPA y el RNPA; vi. la ne-

cesidad de otorgarles un régimen jurídico en el

marco de la regulación vigente; vii. las dificulta-

des que presenta el régimen de vigor para darles

cabida. Todo, en el convencimiento de que el es-

tudio de la esencia jurídica de los reglamentos sin-

gulares no encierra un interés meramente dogmá-

tico, sino que excede el valor erudito, admitiendo

la imputación de efectos jurídicos diversos.

Así, nos permitimos adelantar nuestra opinión,

en el sentido de que esta especie de reglamento

conforma una categoría autónoma dentro de la

clasificación de los actos administrativos. Si bien

no se nos escapa que las nuevas tendencias jurí-

dico-colectivas han acaparado la atención dentro

del ámbito administrativo, nos propo nemos rea-

lizar un estudio crítico de los reglamentos singu-

lares como categoría jurídica autónoma en la cla-

sifi cación de los actos administrativos, a efectos

de estud iar su inserción en el ca mpo ius-admi-

nistrativo actual, y sugerir alternativas que, a

nuestro juicio, podrían constituir un nuevo aporte

Los reglamentos singulares en el derecho

administrativo actual

por LAURA OVIEDO

(1) B.O. 27-4-72 y decreto 1759/72, B.O. 27-4-72 t.o. 2-

9-91, respectivamente.

LAURA OVIEDO450

al procedimiento administrativo, a efectos de lo-

grar la satisfacción plena de un derecho humano

fun damental como es el de la tutela administra-

tiva efecti va(2), basal en un Estado Constitucio-

nal de Derecho(3).

II

Acto administrativo y reglamento.

Nociones preliminares

Previamente a adentrarnos en la temática que

nos convoca, creemos necesario esbozar una pri-

mera definición de lo que la doctrina clásica ha

denominado “acto administrativo”, para abordar

luego la cuestión de los reglamentos y, más espe-

cíficamente, de los reglamentos singulares.

A tal efecto, es dable destacar que, s i bien,

como en toda clasificación, hay un alto contenido

teórico, la cuestión no se agota allí. Es innegable,

pues, la relevancia práctica de detectar las notas

distintivas de ambos conceptos, atento al diferente

régimen jurídico que gobierna la vid a de cada

uno(4).

En tal sentido, cabe puntualizar la existencia de

posturas diversas en torno a ambas definiciones.

En primer lugar, nos encontraremos con la opi-

nión de aquellos que adoptan una conceptualiza-

ción amplia de acto administrativo, inclusiva tan -

to de los actos unilaterales, particulares o genera-

les, como de los bilaterales y los plurilaterales.

A su vez, están aquellos autores que restringen

tal noción exclusivamente a los actos unilaterales

particulares, excluyendo de su seno tanto a los

unilaterales generales como a los bilaterales o

plurilaterales. También, aquellos que comprenden

a los unilaterales particulares y los bilaterales o

plurilaterales, desplazando a los unilaterales ge-

nerales(5).

Siguiendo las enseñanzas de JULIO R. COMA-

DIRA, definimos al acto administrativo como “una

declaración emi tida por un órgano estatal, o ente

público no estatal, en ejercicio de función admi-

nistrativa, bajo un régimen exorbitante, produc-

tora de efectos jurídicos directos e individua les

respecto de terceros”(6).

Con rela ción a la definición del reglamento,

son numerosas las posiciones teóricas en torno a

los elementos definidores del mismo, lo que hace

más dificultosa su descripción. A modo de sínte-

sis, detallaremos a continuación aquellas postu-

ras teó ricas más si gnificativas, tanto por su re-

cepción legislativa como por su proyección a di-

versos ordenamientos jurídicos.

Así, nos encontramos, en primer lugar, con la

tesis clásica, de carácter dominante, que define al

reglamento por su generalidad en sentido subje-

tivo, es decir, por la impersonalidad y abstracción

de sus destinatarios, diferenciándose así del acto

administrativo cuyos receptores se hallan inequí-

vocamente determinados o son identif icables a

través de un asequible procedimiento de concre-

ción(7).

(2) Arts. XVIII y XXIV de la Declaración Americana de

los Derechos y Deberes del Hombre; 8º y 10 de la Declara-

ción Univer sal de Derecho s Humanos; 8º y 25 de la Con-

vención Americana sobre Derechos Humanos; 2º, inc. 3º, aps.

a) y b), y 14, inc. 1º, del Pacto Internacional de Derechos Ci-

viles y Políticos). Ver CS, “Astorga Bracht” (2004), Fallos

327:4185, donde el Máximo Tribunal nacional define la tu-

tela administrativa efectiva como “la posibilidad de ocurrir

ante los tribunales de justicia a lo que cabe agregar, ante las

autoridades administrativas competen tes y obtener de ellos

sentencia o decisión útil relativa a los derechos de los parti-

culares o litigantes (Fallos: 310:276 y 937; 311:208) y que

requiere, por sobre todas las cosas, que no se prive a nadie ar-

bitrariamente de la adecuada y oportuna tutela de los dere-

chos que pudieren eventualmente asistirle sino por medio de

un proceso o procedimiento conducido en legal forma y que

concluya con el dictado de una sentencia o decisión fundada

(Fallos: 310:1819)” (consid. 7º).

(3) Sobre el alcance del Estado Constitucional de Dere-

cho, ver CS, “A. L. L. I. T. c. IGJ”, 22-11-06, LL, 2006-F-

783, consid. 15, juez Fayt, por su voto. V. SAMMARTINO, PA-

TRICIO M. E., La causa y el objeto del acto administrativo en

el Estado Constitucional, en Cuestiones de acto administra-

tivo, reglamento y otras fuentes del Derecho Administrativo,

Jornadas organizadas por la Universidad Austral, Facultad de

Derecho, Buenos Aires, RAP, 2009, pág. 59 y sigs.

(4) Ver CASSAGNE, JUAN C., Acto y reglamento en la Ley

Nacional de Procedimientos Administrativos, en Cuestiones de

acto administrativo, reglamento y otras fuentes del Derecho

Administrativo, Jornadas organizadas por la Universidad Aus-

tral, Facultad de Derecho, Buenos Aires, RAP, 2006, 1/7, pág.

4 y sigs., en http://www.revistarap.com.ar/pdf.php?arch=mo d-

ulos%2Fuploads%2F1606-cassagne.pdf (disponible el 3-4-10).

(5) COMADIRA, JULIO R., El acto administrativo. En la Ley

Nacional de Procedimientos Administrativos, 1ª ed., 2002, 3ª

reimpr., 2006, La Ley, Bue nos Aires, 2006, pág. 17 y sus

citas.

(6) Ibídem, pág. 5.

(7) CASSAGNE define al reglamento como el acto unilate-

ral que emite un órgano de la Administración pública, crea-

dor de normas jurídicas generales y obligatorias, que regula,

por tanto , situaciones objetivas e impersonales. Ver, CAS-

SAGNE, JUAN C., Derecho adm inistrativo, 6ª ed., Buenos

Aires, Abeledo-Perrot, 1998, t. I, pág. 136 y sigs.

Al respecto, CARLOS M. GRECCO señala: “A partir de la

distinción entre ley formal y ley material es usual definir el

LOS REGLAMENTOS SINGULARES EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO... (t. 2011) 451

En segundo lugar, hallamos aquellos que lo de-

finen por la generalidad con la que se proyecta en

sentido objetivo, es decir, no por el círculo de des-

tinatarios a los que se dirige, sino por el carácter

abstracto del supuesto de hecho o acción que el

mandato contempla, el cual no se extingue tras su

realización.

Una tercera postura, similar a la anterior, es-

triba en la distinción del Reglamento en el carác-

ter normativo del mismo, es decir, en la capaci-

dad potencial del reglamento para crear nuevo de-

recho objetivo y, así, incorporarse como fuente de

juridicidad con vocación de permanencia en el or-

denamiento jurídico(8).

Otro criterio, de menor adhesión, ha sido el te-

leológico, según el cual, mientras los actos admi-

nistrativos procuran un interés concreto y puntual

que constituye su motivo, el reglamento busca la

regulación abstracta de relaciones jurídicas con el

objeto de constituir el ordenamiento jurídico(9).

Mención aparte merece la posición sostenida

por RODOLFO BARRA, quie n, si b ien concuerda

con la opinión mayoritaria de la doctrina nacio-

nal al definir al reglamento como una norma ge-

neral y abstracta con efectos jurídicos directos

sobre los administrados, asigna también al acto

administrativ o de alcance concreto y particular

cualidad norma tiva, en cuanto incide autoritati-

vamente –y no por consenso, como en el caso de

los actos jurídicos privados– sobre el ámbito de

los derechos de los particulares, con presunción

de legitimidad y fuerza ejecutoria. Lo esencial es,

entonces, la expresión de voluntad estatal que, por

ser tal –sostiene el mencionado autor– se norma-

tiviza y forma parte del ordenamiento jurídico es-

tatal(10).

De todo lo expuesto es posible advertir que la

adopción de una u otra postura no está exenta de

importancia práctica, puesto que su elección será

definitoria para la aceptación o no, en nuestro sis-

tema jurídico, de los llamados reglamentos sin-

gulares, que más adelante definiremos con preci-

sión. Lo cierto es que, tal como puede observarse,

en la doctrina clásica los autores han e fectuado

diversas distinciones, sin que pueda hablarse de

un criterio unívoc o para la definició n de estos

conceptos(11).

reglamento como ley en sentido material. El reglamento

sería, en tal perspectiva, la regla general y abstracta dictada

por la Adm inistración” (la curs iva no obra e n el original).

Ver, GRECCO, CARLOS M., Impugnación de disposiciones re-

glamentarias, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1988, pág. 177,

nota 47.

(8) “A mi modo de ver, la innovación, ese algo nuevo que

se introduce, ese ‘empobrecer o enriquecer’ el ordenamiento

jurídico consiste bien en una creación radical (por ej. el re-

sultado del ejercicio de la potestad organizatoria) o bien una

derogación de normas anteriores. La finalidad objetiva de la

norma de integrarse en el ordenamiento jurídico se explica

por su fuerza de innovar”. MEILAN GIL, La distinción entre

norma y acto administrativo, Madrid, 196 7, pág. 38 (ver

GRECCO, CAR LOS, Impu gnación..., pág. 178, nota 48). Ver

COMADIRA, JULIO, El acto administrativo..., cit., pág. 17;

GRECCO, CARLOS M., Impugnación de reglamentos, en Pro-

cedimientos Administrativos, Jornadas organizadas por la

Universidad A ustral, Facultad de Dere cho, Buenos A ires,

Editorial Ciencias de la Administración, 1998, pág. 71; GA-

LLEGOS FEDRIANI, PABLO O., Alcance y límites de los efectos

de la nulidad de los Reglamentos Administrativos, en Cues-

tiones de acto..., cit., 2009, págs. 267/270.

(9) Ver SANTAMARÍA PASTOR, JUAN A., Fundamentos de

derecho administrativo, Madrid, Centro de Estudios Ramón

Areces, 1991, t. I, págs. 721-723.

(10) Ver BARRA, RODOLFOC., Legislación de fuente pre-

sidencial y reglamento administrativo, en Cuestiones de

acto..., cit., 2009, pág. 281 y sigs., y Tratado de derecho ad-

ministrativo, Buenos Aires, Ába co de Rodolfo Depalma,

2002, t. I, págs. 618/619, donde sostiene: “Las Administra-

ciones Púb licas emiten igualmente y con gran fre cuencia,

normas particulares y concretas, es decir destinadas a regir

circunstancias específicas, para una persona o grupo de per-

sonas que son adjudicatarios directos e inmediatos de la de-

cisión administrativa. Estas normas también, naturalmente,

son producto del ejercicio de la función administrativa, pero

no expresa n actividad l egislativa, sino actividad mate rial-

mente administrativa (...) Pero por sus efectos jurídicos,

según lo veremos más adelante, estas decisiones son norma-

tivas, en la medida que modifican tanto el ordenamiento ju-

rídico en sí mismo como la situación de los sujetos compro-

metidos –la Administración decisora, el administrado desti-

natario de la decisión– respec to del mismo ordenamien to

jurídico...” (la cursiva no obra en el original).

(11) RAFAEL BIELSA contempla a los reglamentos como

actos administrativos y define al “decreto” como todo acto

administrativo de autoridad ejecutiva dictado ya s ea en ca-

rácter de ejecut or de la ley, ya ejerciendo la potestad autó-

noma o por delegación (ver BIELSA, RAFAEL, Derecho admi-

nistrativo, 5ª ed., Buenos Aires, Depalma, 1955, t. I, pág. 306

y sigs.); BENJAMÍN VILLEGAS BASAVILVASO se refiere al re-

glamento como f uente jurídico administrativa y como acto

administrativo, y lo define como una manifestación escrita y

unilateral de voluntad del poder ejecutivo, que crea status ge-

nerales, impersonales y objetivos y que contiene necesaria-

mente normas jurídicas (ver VILLEGAS BASAVILVASO, BENJA-

MÍN,Derecho administrativo, Buenos Aires, TEA, 1949, t. I,

págs. 265/267); HÉCTOR ESCOLA también lo identifica como

un acto administrativo de alcance general (ver ESCOLA, HÉC-

TOR, Tratado general de procedimiento administrativo, con la

explicación de las leyes 19.5 49, 21.686 y decretos regla-

mentarios 1759/72, 3700/77, 2ª ed., Buenos Aires, Depalma,