Los reglamentos singulares en el derecho administrativo actual

Autor:Julio Conte-Grand
Páginas:449-488
 
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Sumario: I. INTRODUCCIÓN. – II. ACTO ADMI NIS-
TRATIVO Y REGLAMENTO. NOCIONES PRELIMIN ARES. –
III. DUALIDAD AC TO-REGLAME NTO. CLASIFIC ACIÓN
CUATRIPARTITA. – IV. IMPORTANCIA PRÁCTICA DE LA
CLASIFICACIÓN ESCOGIDA. POSICIÓN DE LA LNPA. –
V. REGLAMEN TOS SINGULAR ES. PRIMER A CERCA-
MIENTO A SU DEFINICIÓN.A. LA CUESTI ÓN EN URU-
GUAY. B. LA CUESTIÓ N EN ESPAÑA. C. LA CUEST IÓN
EN LA ARGENTINA. VI. CLA SES DE REGLAMENTOS
SINGULARES. A. AD INTRA. i. Autónomos u organi-
zativos. ii. Relación de jerarquía. i ii. Diferen-
cia con las circulares. B. AD EXTRA . – VII. SU RÉ-
GIMEN JURÍDICO. A. NECESI DAD DE DOTARLOS DE UN
RÉGIMEN JURÍDICO PROPIO. B. LEY NACIONAL DE PRO-
CEDIMIENTO S ADMINISTRA TIVOS. C. SIMILITU D CON
LOS ACTOS GENERALES NO NORMATIVOS. D. EL PRIN-
CIPIO DE LA INDEROGABILIDAD SINGULAR DE L REGLA-
MENTO. E. EXTINCIÓN DEL REGLAMENTO SINGULAR. F.
FORMAS DE PUBLICIDAD. G. IMPUGNACIÓN. i. Régi-
men aplicable en la LNPA y RNPA. ii. Medios
de impugnación. iii. Legitimación: el destina-
tario y l os terceros. – VIII. E JEMPLOS DE REGLA-
MENTOS SINGU LARES. A. ENTES R EGULADORES . B.
BANCO CENTRAL. C. ADMINISTRACIÓN FEDER AL DE
INGRESOS PÚBLICO S.i. Di sposición 446/09. ii.
Resolución general 18 /97. D. ELCÓDIGO ADUA-
NERO. – IX. CONCLUSIÓ N. – X. REFLEXIÓN FINA L. –
XI. BIBLIOGRAFÍA.
I
Introducción
El presente trabajo tiene por objeto el análisis
jurídico de los reglamentos singulares en el de-
recho administrativo argentino, especialmente en
el marco de la Ley Nacional de Procedim ientos
Administrativos 19.549 (LNPA) y el Reglamento
Nacional de Proce dimientos Administ rativos
(RNPA)(1).
Su desarrollo implicará la aparición de dilemas,
que se intentará identificar a efectos de otorgar so-
luciones acordes con nuestro sistema jurídico-ins-
titucional. Así, la existencia de lo s reglamentos
singulares planteará un elenco variado de proble-
mas, entre los que cabe destacar: i. la descripción
de sus notas tipificantes; ii. su reconocimiento con
categoría normativa; iii. su autonomía con res-
pecto al acto administrativo; iv. el alcance de su
ámbito de actuación; v. la falta de regulación es-
pecífica dentro de la LNPA y el RNPA; vi. la ne-
cesidad de otorgarles un régimen jurídico en el
marco de la regulación vigente; vii. las dificulta-
des que presenta el régimen de vigor para darles
cabida. Todo, en el convencimiento de que el es-
tudio de la esencia jurídica de los reglamentos sin-
gulares no encierra un interés meramente dogmá-
tico, sino que excede el valor erudito, admitiendo
la imputación de efectos jurídicos diversos.
Así, nos permitimos adelantar nuestra opinión,
en el sentido de que esta especie de reglamento
conforma una categoría autónoma dentro de la
clasificación de los actos administrativos. Si bien
no se nos escapa que las nuevas tendencias jurí-
dico-colectivas han acaparado la atención dentro
del ámbito administrativo, nos propo nemos rea-
lizar un estudio crítico de los reglamentos singu-
lares como categoría jurídica autónoma en la cla-
sifi cación de los actos administrativos, a efectos
de estud iar su inserción en el ca mpo ius-admi-
nistrativo actual, y sugerir alternativas que, a
nuestro juicio, podrían constituir un nuevo aporte
Los reglamentos singulares en el derecho
administrativo actual
por LAURA OVIEDO
(1) B.O. 27-4-72 y decreto 1759/72, B.O. 27-4-72 t.o. 2-
9-91, respectivamente.
LAURA OVIEDO450
al procedimiento administrativo, a efectos de lo-
grar la satisfacción plena de un derecho humano
fun damental como es el de la tutela administra-
tiva efecti va(2), basal en un Estado Constitucio-
nal de Derecho(3).
II
Acto administrativo y reglamento.
Nociones preliminares
Previamente a adentrarnos en la temática que
nos convoca, creemos necesario esbozar una pri-
mera definición de lo que la doctrina clásica ha
denominado “acto administrativo”, para abordar
luego la cuestión de los reglamentos y, más espe-
cíficamente, de los reglamentos singulares.
A tal efecto, es dable destacar que, s i bien,
como en toda clasificación, hay un alto contenido
teórico, la cuestión no se agota allí. Es innegable,
pues, la relevancia práctica de detectar las notas
distintivas de ambos conceptos, atento al diferente
régimen jurídico que gobierna la vid a de cada
uno(4).
En tal sentido, cabe puntualizar la existencia de
posturas diversas en torno a ambas definiciones.
En primer lugar, nos encontraremos con la opi-
nión de aquellos que adoptan una conceptualiza-
ción amplia de acto administrativo, inclusiva tan -
to de los actos unilaterales, particulares o genera-
les, como de los bilaterales y los plurilaterales.
A su vez, están aquellos autores que restringen
tal noción exclusivamente a los actos unilaterales
particulares, excluyendo de su seno tanto a los
unilaterales generales como a los bilaterales o
plurilaterales. También, aquellos que comprenden
a los unilaterales particulares y los bilaterales o
plurilaterales, desplazando a los unilaterales ge-
nerales(5).
Siguiendo las enseñanzas de JULIO R. COMA-
DIRA, definimos al acto administrativo como “una
declaración emi tida por un órgano estatal, o ente
público no estatal, en ejercicio de función admi-
nistrativa, bajo un régimen exorbitante, produc-
tora de efectos jurídicos directos e individua les
respecto de terceros”(6).
Con rela ción a la definición del reglamento,
son numerosas las posiciones teóricas en torno a
los elementos definidores del mismo, lo que hace
más dificultosa su descripción. A modo de sínte-
sis, detallaremos a continuación aquellas postu-
ras teó ricas más si gnificativas, tanto por su re-
cepción legislativa como por su proyección a di-
versos ordenamientos jurídicos.
Así, nos encontramos, en primer lugar, con la
tesis clásica, de carácter dominante, que define al
reglamento por su generalidad en sentido subje-
tivo, es decir, por la impersonalidad y abstracción
de sus destinatarios, diferenciándose así del acto
administrativo cuyos receptores se hallan inequí-
vocamente determinados o son identif icables a
través de un asequible procedimiento de concre-
ción(7).
(2) Arts. XVIII y XXIV de la Declaración Americana de
los Derechos y Deberes del Hombre; 8º y 10 de la Declara-
ción Univer sal de Derecho s Humanos; 8º y 25 de la Con-
vención Americana sobre Derechos Humanos; 2º, inc. 3º, aps.
a) y b), y 14, inc. 1º, del Pacto Internacional de Derechos Ci-
viles y Políticos). Ver CS, “Astorga Bracht” (2004), Fallos
327:4185, donde el Máximo Tribunal nacional define la tu-
tela administrativa efectiva como “la posibilidad de ocurrir
ante los tribunales de justicia a lo que cabe agregar, ante las
autoridades administrativas competen tes y obtener de ellos
sentencia o decisión útil relativa a los derechos de los parti-
culares o litigantes (Fallos: 310:276 y 937; 311:208) y que
requiere, por sobre todas las cosas, que no se prive a nadie ar-
bitrariamente de la adecuada y oportuna tutela de los dere-
chos que pudieren eventualmente asistirle sino por medio de
un proceso o procedimiento conducido en legal forma y que
concluya con el dictado de una sentencia o decisión fundada
(Fallos: 310:1819)” (consid. 7º).
(3) Sobre el alcance del Estado Constitucional de Dere-
cho, ver CS, “A. L. L. I. T. c. IGJ”, 22-11-06, LL, 2006-F-
783, consid. 15, juez Fayt, por su voto. V. SAMMARTINO, PA-
TRICIO M. E., La causa y el objeto del acto administrativo en
el Estado Constitucional, en Cuestiones de acto administra-
tivo, reglamento y otras fuentes del Derecho Administrativo,
Jornadas organizadas por la Universidad Austral, Facultad de
Derecho, Buenos Aires, RAP, 2009, pág. 59 y sigs.
(4) Ver CASSAGNE, JUAN C., Acto y reglamento en la Ley
Nacional de Procedimientos Administrativos, en Cuestiones de
acto administrativo, reglamento y otras fuentes del Derecho
Administrativo, Jornadas organizadas por la Universidad Aus-
tral, Facultad de Derecho, Buenos Aires, RAP, 2006, 1/7, pág.
4 y sigs., en http://www.revistarap.com.ar/pdf.php?arch=mo d-
ulos%2Fuploads%2F1606-cassagne.pdf (disponible el 3-4-10).
(5) COMADIRA, JULIO R., El acto administrativo. En la Ley
Nacional de Procedimientos Administrativos, 1ª ed., 2002,
reimpr., 2006, La Ley, Bue nos Aires, 2006, pág. 17 y sus
citas.
(6) Ibídem, pág. 5.
(7) CASSAGNE define al reglamento como el acto unilate-
ral que emite un órgano de la Administración pública, crea-
dor de normas jurídicas generales y obligatorias, que regula,
por tanto , situaciones objetivas e impersonales. Ver, CAS-
SAGNE, JUAN C., Derecho adm inistrativo, 6ª ed., Buenos
Aires, Abeledo-Perrot, 1998, t. I, pág. 136 y sigs.
Al respecto, CARLOS M. GRECCO señala: “A partir de la
distinción entre ley formal y ley material es usual definir el
LOS REGLAMENTOS SINGULARES EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO... (t. 2011) 451
En segundo lugar, hallamos aquellos que lo de-
finen por la generalidad con la que se proyecta en
sentido objetivo, es decir, no por el círculo de des-
tinatarios a los que se dirige, sino por el carácter
abstracto del supuesto de hecho o acción que el
mandato contempla, el cual no se extingue tras su
realización.
Una tercera postura, similar a la anterior, es-
triba en la distinción del Reglamento en el carác-
ter normativo del mismo, es decir, en la capaci-
dad potencial del reglamento para crear nuevo de-
recho objetivo y, así, incorporarse como fuente de
juridicidad con vocación de permanencia en el or-
denamiento jurídico(8).
Otro criterio, de menor adhesión, ha sido el te-
leológico, según el cual, mientras los actos admi-
nistrativos procuran un interés concreto y puntual
que constituye su motivo, el reglamento busca la
regulación abstracta de relaciones jurídicas con el
objeto de constituir el ordenamiento jurídico(9).
Mención aparte merece la posición sostenida
por RODOLFO BARRA, quie n, si b ien concuerda
con la opinión mayoritaria de la doctrina nacio-
nal al definir al reglamento como una norma ge-
neral y abstracta con efectos jurídicos directos
sobre los administrados, asigna también al acto
administrativ o de alcance concreto y particular
cualidad norma tiva, en cuanto incide autoritati-
vamente –y no por consenso, como en el caso de
los actos jurídicos privados– sobre el ámbito de
los derechos de los particulares, con presunción
de legitimidad y fuerza ejecutoria. Lo esencial es,
entonces, la expresión de voluntad estatal que, por
ser tal –sostiene el mencionado autor– se norma-
tiviza y forma parte del ordenamiento jurídico es-
tatal(10).
De todo lo expuesto es posible advertir que la
adopción de una u otra postura no está exenta de
importancia práctica, puesto que su elección será
definitoria para la aceptación o no, en nuestro sis-
tema jurídico, de los llamados reglamentos sin-
gulares, que más adelante definiremos con preci-
sión. Lo cierto es que, tal como puede observarse,
en la doctrina clásica los autores han e fectuado
diversas distinciones, sin que pueda hablarse de
un criterio unívoc o para la definició n de estos
conceptos(11).
reglamento como ley en sentido material. El reglamento
sería, en tal perspectiva, la regla general y abstracta dictada
por la Adm inistración” (la curs iva no obra e n el original).
Ver, GRECCO, CARLOS M., Impugnación de disposiciones re-
glamentarias, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1988, pág. 177,
nota 47.
(8) “A mi modo de ver, la innovación, ese algo nuevo que
se introduce, ese ‘empobrecer o enriquecer’ el ordenamiento
jurídico consiste bien en una creación radical (por ej. el re-
sultado del ejercicio de la potestad organizatoria) o bien una
derogación de normas anteriores. La finalidad objetiva de la
norma de integrarse en el ordenamiento jurídico se explica
por su fuerza de innovar”. MEILAN GIL, La distinción entre
norma y acto administrativo, Madrid, 196 7, pág. 38 (ver
GRECCO, CAR LOS, Impu gnación..., pág. 178, nota 48). Ver
COMADIRA, JULIO, El acto administrativo..., cit., pág. 17;
GRECCO, CARLOS M., Impugnación de reglamentos, en Pro-
cedimientos Administrativos, Jornadas organizadas por la
Universidad A ustral, Facultad de Dere cho, Buenos A ires,
Editorial Ciencias de la Administración, 1998, pág. 71; GA-
LLEGOS FEDRIANI, PABLO O., Alcance y límites de los efectos
de la nulidad de los Reglamentos Administrativos, en Cues-
tiones de acto..., cit., 2009, págs. 267/270.
(9) Ver SANTAMARÍA PASTOR, JUAN A., Fundamentos de
derecho administrativo, Madrid, Centro de Estudios Ramón
Areces, 1991, t. I, págs. 721-723.
(10) Ver BARRA, RODOLFOC., Legislación de fuente pre-
sidencial y reglamento administrativo, en Cuestiones de
acto..., cit., 2009, pág. 281 y sigs., y Tratado de derecho ad-
ministrativo, Buenos Aires, Ába co de Rodolfo Depalma,
2002, t. I, págs. 618/619, donde sostiene: “Las Administra-
ciones Púb licas emiten igualmente y con gran fre cuencia,
normas particulares y concretas, es decir destinadas a regir
circunstancias específicas, para una persona o grupo de per-
sonas que son adjudicatarios directos e inmediatos de la de-
cisión administrativa. Estas normas también, naturalmente,
son producto del ejercicio de la función administrativa, pero
no expresa n actividad l egislativa, sino actividad mate rial-
mente administrativa (...) Pero por sus efectos jurídicos,
según lo veremos más adelante, estas decisiones son norma-
tivas, en la medida que modifican tanto el ordenamiento ju-
rídico en sí mismo como la situación de los sujetos compro-
metidos –la Administración decisora, el administrado desti-
natario de la decisión– respec to del mismo ordenamien to
jurídico...” (la cursiva no obra en el original).
(11) RAFAEL BIELSA contempla a los reglamentos como
actos administrativos y define al “decreto” como todo acto
administrativo de autoridad ejecutiva dictado ya s ea en ca-
rácter de ejecut or de la ley, ya ejerciendo la potestad autó-
noma o por delegación (ver BIELSA, RAFAEL, Derecho admi-
nistrativo, 5ª ed., Buenos Aires, Depalma, 1955, t. I, pág. 306
y sigs.); BENJAMÍN VILLEGAS BASAVILVASO se refiere al re-
glamento como f uente jurídico administrativa y como acto
administrativo, y lo define como una manifestación escrita y
unilateral de voluntad del poder ejecutivo, que crea status ge-
nerales, impersonales y objetivos y que contiene necesaria-
mente normas jurídicas (ver VILLEGAS BASAVILVASO, BENJA-
MÍN,Derecho administrativo, Buenos Aires, TEA, 1949, t. I,
págs. 265/267); HÉCTOR ESCOLA también lo identifica como
un acto administrativo de alcance general (ver ESCOLA, HÉC-
TOR, Tratado general de procedimiento administrativo, con la
explicación de las leyes 19.5 49, 21.686 y decretos regla-
mentarios 1759/72, 3700/77, 2ª ed., Buenos Aires, Depalma,

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