Obra pública y otros contratos

• Autor: Eduardo Ávalos, Alfonso Buteler, Leonardo Massimino
• Páginas: 273-318

CAPÍTULO IX

OBRA PÚBLICA Y OTROS CONTRATOS

I. OBRA PÚBLICA

1. Concepto

La expresión “obra pública” suele utilizarse en sentidos diferentes razón por la

cual debemos realizar algunas precisiones. En lo que respecta a la terminología, los

autores franceses emplean expresiones tales como “trabajos públicos” y “obra pú-

blica”, considerando que la primera tiene un sentido amplio y comprende tres con-

diciones tradicionales: el objeto inmobiliario del trabajo; su fin de utilidad general y

su realización por cuenta de la persona pública1.

En nuestra doctrina se ha señalado que toda obra pública es siempre el resultado

de un trabajo público; que tales trabajos deban ser efectuados por cuenta de una

persona pública estatal y, además, que estén efectivamente encaminados o dirigi-

dos al logro o la satisfacción en forma directa e inmediata, de un interés público2.

También se ha señalado que las obras públicas son aquéllas realizadas por el Estado

directamente o por contratistas, siendo indiferente su afectación al uso público —

dominio público— o incorporación al dominio privado del Estado.

La obra pública puede ser financiada con fondos del tesoro público o con fondos

privados, puesto que, según este criterio, no es el origen de los fondos el que le da

1 LAUBADERE, André de, Traité de droit administratiff, t. II, 7ª ed., Libreirie Générale de Droit

Jurisprudence, 1980, N° 21.

2 Siguiendo a COMADIRA utilizamos como equivalentes los términos “bien común” e “interés público”,

habida cuenta de que el interés público al cual generalmente se refiere la doctrina no puede ser sino el

“bienestar general” mencionado en el Preámbulo de la Constitución, y éste a su vez, deber ser enten-

dido, según ha enseñado la Corte Suprema, como el “bien común” de la filosofía clásica (Fallos, 179:113)

(cfr. COMADIRA, Julio R., Derecho Administrativo, Lexis Nexis Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2004,

p. 124).

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ese carácter, sino la existencia de otras condiciones que contribuyen a conformarla.

Sin perjuicio de ello, la ley 13.064 de obras públicas dispone en su artículo 1° que

obra pública nacional es toda construcción, trabajo o servicio de industrias que se

ejecute con fondos del Tesoro de la Nación, a excepción de los efectuados con sub-

sidios, que se regirán por ley especial, y las construcciones militares, que se regirán

por la ley 12.737 y su reglamentación y supletoriamente por sus disposiciones.

En virtud de lo expuesto podemos decir que “obra pública” es “todo bien, inmueble

o mueble, u objeto inmaterial, que es el resultado de un trabajo público, realizado

por cuenta de una persona pública estatal, con el propósito de obtener, en forma di-

recta e inmediata, el logro o la satisfacción de un interés público”.

2. Los sistemas de contratación y ejecución de las obras públicas. Remisión

La doctrina distingue entre los sistemas de ejecución y los sistemas de contrata-

ción de las obras públicas3. En cuanto a los sistemas de ejecución, las obras públicas

pueden ser llevadas a cabo mediante dos maneras distintas, la primera es aquella

modalidad en la que los trabajos de los que resulta la obra pública son efectuados

por la propia Administración; y la segunda es aquélla en la que la Administración actúa

indirectamente recurriendo a colaboración de terceros, que son quienes se hacen

cargo del cumplimiento de los trabajos que darán lugar a la obra pública. Esa cola-

boración se obtiene por vía contractual, apareciendo así los contratos de obra públi-

ca y de concesión de obra pública, cuya diferencia radica esencialmente en que,

mientras que en el contrato de obra pública el pago de ésta es efectuado directamen-

te por el Estado, en la concesión de obra pública la obra es pagada por los usuarios,

mediante distintos sistemas, como el peaje o la contribución de mejoras.

Por su parte, los sistemas de contratación son comunes a cualquiera de los pro-

cedimientos que permiten la selección del contratista. Estos sistemas se agrupan en

los que tienen precio predeterminado en forma global (ajuste alzado), unidad de

medida y de coste y de costas, como veremos a continuación.

a) Contratación por ajuste alzado

Este sistema se caracteriza porque se trata de una obra única, determinada en su

totalidad y el cocontratante particular se obliga a realizarla por un precio, también

único y global, que es inmutable, inmodificable.

Admite dos variantes: el ajuste alzado absoluto y el ajuste alzado relativo. El

absoluto representa la condición inevitable de que el precio es pactado antes de la

3 Cfr. BEZZI, Osvaldo M., El contrato de obra pública, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1981, p.11.

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realización de la obra y por un monto global, siendo, repetimos, invariable. El alza-

do relativo, por su parte, sería el caso en que habiéndose estipulado el precio global,

el mismo sufra variaciones en aumento o rebaja proporcional según si los trabajos

realmente ejecutados superan o no una cantidad evaluada en un presupuesto

estimativo, en el cual se indica además la cantidad de trabajos, sus condiciones y

modalidades, el valor estimado y detallado de los mismos.

b) Contratación por precios unitarios

Este sistema de unidad de medida se caracteriza esencialmente porque el precio

a pagarse al contratista se establece sobre la base del precio unitario asignado en el

contrato a cada parte, unidad, ítem o pieza de la obra que se está ejecutando.

En estos contratos se realiza un cómputo métrico de la obra que se va a efectuar,

calculando por ejemplo para la construcción de un edificio la medida de mamposte-

ría, revoque, hierro, etc., aplicándose precios unitarios para cada uno de los ítems

que integran la obra.

Cuando se cotiza el precio, por este sistema se entiende que el proponente se

compromete a ejecutar, por los precios unitarios indicados, cada ítem de la obra

consignado a la vez los importes parciales de éstos y el total de su propuesta. Se de-

terminan los trabajos: movimiento de tierra, excavaciones, mampostería, estructu-

ras de maderas, etc.; la unidad: m3; m2 o m/lineal, global, por boca; la cantidad, pre-

cio unitario y precio total para cada trabajo, cuya suma será el total cotizado.

c) Contratación por coste y costas

Este sistema es aquel en el que la Administración debe pagar el valor de los ma-

teriales y de la mano de obra utilizados e incorporados a la obra, pagando, además,

un porcentaje determinado sobre dichos valores, que corresponde al beneficio a que

tiene derecho el cocontratante particular por su labor.

En este caso el empresario se compromete a realizar la obra, adquiriendo los

materiales y poniendo la mano de obra para ello, con el posterior reintegro de tales

gastos por parte de la Administración, reembolsos que pueden ser parciales, a medi-

da que se va desarrollando la obra, con la adición de un porcentaje determinado so-

bre el valor de todos los trabajos ejecutados.

Este sistema requiere una correcta cuenta de los gastos y una precisa determina-

ción del momento de los pagos y de la verificación de los costos actualizados.