Obra pública y otros contratos
Autor | Eduardo Ávalos, Alfonso Buteler, Leonardo Massimino |
Páginas | 273-318 |
CAPÍTULO IX
OBRA PÚBLICA Y OTROS CONTRATOS
I. OBRA PÚBLICA
1. Concepto
La expresión “obra pública” suele utilizarse en sentidos diferentes razón por la
cual debemos realizar algunas precisiones. En lo que respecta a la terminología, los
autores franceses emplean expresiones tales como “trabajos públicos” y “obra pú-
blica”, considerando que la primera tiene un sentido amplio y comprende tres con-
diciones tradicionales: el objeto inmobiliario del trabajo; su fin de utilidad general y
su realización por cuenta de la persona pública1.
En nuestra doctrina se ha señalado que toda obra pública es siempre el resultado
de un trabajo público; que tales trabajos deban ser efectuados por cuenta de una
persona pública estatal y, además, que estén efectivamente encaminados o dirigi-
dos al logro o la satisfacción en forma directa e inmediata, de un interés público2.
También se ha señalado que las obras públicas son aquéllas realizadas por el Estado
directamente o por contratistas, siendo indiferente su afectación al uso público —
dominio público— o incorporación al dominio privado del Estado.
La obra pública puede ser financiada con fondos del tesoro público o con fondos
privados, puesto que, según este criterio, no es el origen de los fondos el que le da
1 LAUBADERE, André de, Traité de droit administratiff, t. II, 7ª ed., Libreirie Générale de Droit
Jurisprudence, 1980, N° 21.
2 Siguiendo a COMADIRA utilizamos como equivalentes los términos “bien común” e “interés público”,
habida cuenta de que el interés público al cual generalmente se refiere la doctrina no puede ser sino el
“bienestar general” mencionado en el Preámbulo de la Constitución, y éste a su vez, deber ser enten-
dido, según ha enseñado la Corte Suprema, como el “bien común” de la filosofía clásica (Fallos, 179:113)
(cfr. COMADIRA, Julio R., Derecho Administrativo, Lexis Nexis Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2004,
p. 124).
274 EDUARDO ÁVALOS - ALFONSO BUTELER - LEONARDO MASSIMINO
ese carácter, sino la existencia de otras condiciones que contribuyen a conformarla.
Sin perjuicio de ello, la ley 13.064 de obras públicas dispone en su artículo 1° que
obra pública nacional es toda construcción, trabajo o servicio de industrias que se
ejecute con fondos del Tesoro de la Nación, a excepción de los efectuados con sub-
sidios, que se regirán por ley especial, y las construcciones militares, que se regirán
por la ley 12.737 y su reglamentación y supletoriamente por sus disposiciones.
En virtud de lo expuesto podemos decir que “obra pública” es “todo bien, inmueble
o mueble, u objeto inmaterial, que es el resultado de un trabajo público, realizado
por cuenta de una persona pública estatal, con el propósito de obtener, en forma di-
recta e inmediata, el logro o la satisfacción de un interés público”.
2. Los sistemas de contratación y ejecución de las obras públicas. Remisión
La doctrina distingue entre los sistemas de ejecución y los sistemas de contrata-
ción de las obras públicas3. En cuanto a los sistemas de ejecución, las obras públicas
pueden ser llevadas a cabo mediante dos maneras distintas, la primera es aquella
modalidad en la que los trabajos de los que resulta la obra pública son efectuados
por la propia Administración; y la segunda es aquélla en la que la Administración actúa
indirectamente recurriendo a colaboración de terceros, que son quienes se hacen
cargo del cumplimiento de los trabajos que darán lugar a la obra pública. Esa cola-
boración se obtiene por vía contractual, apareciendo así los contratos de obra públi-
ca y de concesión de obra pública, cuya diferencia radica esencialmente en que,
mientras que en el contrato de obra pública el pago de ésta es efectuado directamen-
te por el Estado, en la concesión de obra pública la obra es pagada por los usuarios,
mediante distintos sistemas, como el peaje o la contribución de mejoras.
Por su parte, los sistemas de contratación son comunes a cualquiera de los pro-
cedimientos que permiten la selección del contratista. Estos sistemas se agrupan en
los que tienen precio predeterminado en forma global (ajuste alzado), unidad de
medida y de coste y de costas, como veremos a continuación.
a) Contratación por ajuste alzado
Este sistema se caracteriza porque se trata de una obra única, determinada en su
totalidad y el cocontratante particular se obliga a realizarla por un precio, también
único y global, que es inmutable, inmodificable.
Admite dos variantes: el ajuste alzado absoluto y el ajuste alzado relativo. El
absoluto representa la condición inevitable de que el precio es pactado antes de la
3 Cfr. BEZZI, Osvaldo M., El contrato de obra pública, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1981, p.11.
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realización de la obra y por un monto global, siendo, repetimos, invariable. El alza-
do relativo, por su parte, sería el caso en que habiéndose estipulado el precio global,
el mismo sufra variaciones en aumento o rebaja proporcional según si los trabajos
realmente ejecutados superan o no una cantidad evaluada en un presupuesto
estimativo, en el cual se indica además la cantidad de trabajos, sus condiciones y
modalidades, el valor estimado y detallado de los mismos.
b) Contratación por precios unitarios
Este sistema de unidad de medida se caracteriza esencialmente porque el precio
a pagarse al contratista se establece sobre la base del precio unitario asignado en el
contrato a cada parte, unidad, ítem o pieza de la obra que se está ejecutando.
En estos contratos se realiza un cómputo métrico de la obra que se va a efectuar,
calculando por ejemplo para la construcción de un edificio la medida de mamposte-
ría, revoque, hierro, etc., aplicándose precios unitarios para cada uno de los ítems
que integran la obra.
Cuando se cotiza el precio, por este sistema se entiende que el proponente se
compromete a ejecutar, por los precios unitarios indicados, cada ítem de la obra
consignado a la vez los importes parciales de éstos y el total de su propuesta. Se de-
terminan los trabajos: movimiento de tierra, excavaciones, mampostería, estructu-
ras de maderas, etc.; la unidad: m3; m2 o m/lineal, global, por boca; la cantidad, pre-
cio unitario y precio total para cada trabajo, cuya suma será el total cotizado.
c) Contratación por coste y costas
Este sistema es aquel en el que la Administración debe pagar el valor de los ma-
teriales y de la mano de obra utilizados e incorporados a la obra, pagando, además,
un porcentaje determinado sobre dichos valores, que corresponde al beneficio a que
tiene derecho el cocontratante particular por su labor.
En este caso el empresario se compromete a realizar la obra, adquiriendo los
materiales y poniendo la mano de obra para ello, con el posterior reintegro de tales
gastos por parte de la Administración, reembolsos que pueden ser parciales, a medi-
da que se va desarrollando la obra, con la adición de un porcentaje determinado so-
bre el valor de todos los trabajos ejecutados.
Este sistema requiere una correcta cuenta de los gastos y una precisa determina-
ción del momento de los pagos y de la verificación de los costos actualizados.
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