La organización administrativa

• Autor: Eduardo Ávalos, Alfonso Buteler, Leonardo Massimino
• Páginas: 95-118

CAPÍTULO IV

LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA

I. LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA EN GENERAL

El Estado se manifiesta como una unidad indivisible de personas que persiguen

un fin común: el bienestar general. Esta unidad es continua y se mantiene a través

del tiempo, independientemente de sus miembros pasajeros. Es así que las leyes,

los reglamentos, los actos, los contratos, los tratados etc. sobreviven a la generación

de individuos en cuyo tiempo nacieron. El Estado es reconocido como persona ju-

rídica, es decir como un centro de imputación de derechos y obligaciones y tiene una

única personalidad, siempre pública, aun cuando actúe en un doble campo, público

y privado. Actualmente, ya se ha abandonado la llamada “teoría de la doble perso-

nalidad del Estado”.

La función concreta de la Administración Pública se realiza mediante órganos

administrativos y se manifiesta a través de personas físicas que son titulares de los

órganos. Tenemos entonces un órgano institución que representa la competencia

que tiene el órgano y el órgano individuo que es la persona física que realiza la acti-

vidad que compete al órgano. El titular del órgano (o sea el órgano individuo) cuan-

do actúa como tal expresa la voluntad del órgano institución. De allí que los actos

que realiza se imputen a la persona jurídica a la que pertenece ese órgano. El órgano

individuo para poder actuar tiene que ser capaz. El órgano institución tiene que ser

competente, es decir debe tener la posibilidad legal de actuar en el caso concreto.

La imputación al ente administrativo de los actos de sus agentes tiene lugar toda

vez que lo hagan en ejercicio de la función, con o sin competencia, se trate incluso

de actos legítimos o ilegítimos. Los actos que se le atribuyen al Estado son los que

realizan los órganos individuos que expresan su voluntad como voluntad estatal. De

ahí es que deriva entonces la responsabilidad del Estado. La Corte Suprema de Jus-

ticia de la Nación reconoció la teoría del órgano a partir del caso “Vadell”1, oportuni-

1 Fallos: 306:2030, (1984).

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dad en la que sostuvo que “la actividad de los órganos o funcionarios del Estado

realizada para el desenvolvimiento de los fines de las entidades de las que depen-

den, ha de ser considerada propia de éstas, que deben responder de modo princi-

pal y directo por sus consecuencias dañosas”.

Los distintos órganos se relacionan entre sí (relaciones interorgánicas) y el con-

junto de relaciones forman la llamada organización administrativa, que se puede ver

graficada en distintos organigramas. La organización administrativa se relaciona con

el conjunto de reglas jurídicas que determinan la competencia de los entes y órga-

nos que ejercen función administrativa, sus relaciones jerárquicas, su situación ju-

rídica, y cómo se debe controlar la acción y coordinarse la actividad de los distintos

órganos en el interés de la unidad del Estado. La organización requiere la existencia

de atribuciones y competencias distribuidas entre los distintos órganos, la respon-

sabilidad que comporta su ejercicio, preparación e idoneidad de los funcionarios,

capacidad de mando y adaptación para el trabajo en equipo.

La actividad interorgánica vincula a dos o más órganos de una misma persona

pública (por ejemplo, un ministerio con otro, o una Dirección con la Asesoría Letra-

da) y da lugar a actos internos de la Administración (v.g.: propuestas, circulares, ins-

trucciones, dictámenes, informes, etc.). Las relaciones jurídicas interadministrativas

vinculan a dos o más personas jurídicas públicas estatales o no estatales (Nación,

Provincia, Municipios, entidades autárquicas, colegios profesionales, etcétera). Las

relaciones jurídicas interadministrativas se traducen en actividad externa, con for-

ma jurídica de actos administrativos o contratos interadministrativos.

1. Los elementos de la organización administrativa

a) Competencia

Consiste en el conjunto de facultades y obligaciones que un órgano puede y debe

ejercer legítimamente y constituye uno de los requisitos esenciales de validez del acto

administrativo (arts. 3º, 7º y 14, LNPA; art. 3º, Ley de Procedimiento Administrativo

de Córdoba, con las modificaciones introducidas por la ley 10.618 (B.O., 27/03/19).

Es la atribución legal para actuar en el caso concreto. Es irrenunciable, ya que su ejer-

cicio constituye una obligación del órgano correspondiente; es improrrogable puesto

que no puede ser pactada, convenida o extendida por acuerdo entre los administrados

o entre éstos y la Administración; es de orden público, por lo que puede ser declarada

de oficio, es obligatoria y debe ser expresa, aun cuando se reconozcan, a partir de

facultades expresas, potestades implícitas necesarias para el ejercicio de aquéllas, de

acuerdo con el marco normativo y según las circunstancias del caso2.

2 Conf. BALBÍN, Carlos F., Curso de Derecho Administrativo, t. I, La Ley, Buenos Aires, 2007, p. 570.