Responsabilidad del estado

• Autor: Eduardo Ávalos, Alfonso Buteler, Leonardo Massimino
• Páginas: 513-570

CAPÍTULO XV

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO

I. INTRODUCCIÓN

El presente capítulo tiene por objeto abordar la cuestión relativa a la responsabi-

lidad extracontractual del Estado y del funcionario público. A tales efectos analiza-

remos, en primer término, la regulación de la cuestión en el plano constitucional,

destacando los principios que la Carta Magna impone sobre la materia.

Posteriormente, trataremos el asunto desde la perspectiva supranacional anali-

zando los diversos instrumentos existentes sobre el tópico y la jurisprudencia de la

Corte Interamericana de Derechos Humanos.

Asimismo, teniendo en cuenta que el origen y posterior desarrollo en nuestro país

de la temática estudiada ha sido netamente jurisprudencial destacaremos las sen-

tencias de la Corte Suprema de Justicia de la Nación y definiremos las principales

características que tiene hoy la responsabilidad del Estado.

Luego, analizaremos cada uno de los ámbitos especiales de responsabilidad (ad-

ministrativa, legislativa, judicial, etc.,) tomando en consideración el reciente dicta-

do de la Ley de Responsabilidad Estatal nº 26.9441 por medio de la cual se norma la

cuestión en el ámbito federal.

Finalmente, haremos un breve referencia a las regulaciones locales de respon-

sabilidad del Estado.

II. LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO¿DERECHO PÚBLICO O PRIVADO?

1. Origen y posterior desarrollo

Como dijimos, la responsabilidad del Estado, desde antaño, ha sido una temáti-

ca en la que han convergido tanto la doctrina del derecho público como la iusprivatista,

1 B.O., 08/08/2014.

514 EDUARDO ÁVALOS - ALFONSO BUTELER - LEONARDO MASSIMINO

dado que fue el Código Civil la base normativa de los supuestos en que se endilgaba

responsabilidad a las personas públicas.

La doctrina privatista, por su parte, subsumió el análisis de la responsabilidad

del Estado en la teoría general de la responsabilidad civil con fundamento en que las

normas que integraban el Código de Vélez Sarsfield permitían resolver los conflic-

tos que se suscitaban cuando el Estado resulta demandado. Los autores publicistas

entendieron, en cambio, que los casos de responsabilidad estatal debían solucionarse

mediante la aplicación de la normativa administrativa.

A su vez, de esa realidad, se ha derivado el tratamiento diverso de instituciones

comunes exigiendo a los operadores jurídicos un esfuerzo adicional a la hora de valorar

la casuística de la responsabilidad patrimonial estatal.

Desde el plano jurisprudencial la respuesta al interrogante del fundamento nor-

mativo ha dependido de si estamos frente a supuestos de responsabilidad lícita o ilícita

del Estado. Es que la tendencia de la Corte de resolver las causas en que resultaba

demandado el Estado con abstracción de las regulaciones del Código Civil, puede

observarse con mayor nitidez en los supuestos de responsabilidad del Estado por

actividad lícita donde el Máximo Tribunal, ha sustentado sus decisiones en precep-

tos constitucionales, como los que regulan la igualdad de las cargas públicas (art. 4º),

la expropiación (art. 17), o la igualdad (art. 16).2

Sin embargo, en los casos de daños provocados por la actividad irregular del

Estado el Alto Tribunal no ha vacilado en la aplicación, muchas veces subsidiaria,

de los preceptos del Código Civil.

Desde el plano doctrinario la discusión ha sido ardua en lo concerniente a este

aspecto. Para algunos autores ius administrativistas3, resulta inaplicable dicho có-

digo para los supuestos de responsabilidad del Estado en el campo del derecho pú-

blico y ello encuentra fundamento —según REIRIZ— en el hecho de que “aun cuan-

do el sistema legal y jurisprudencial de responsabilidad del Estado [...] se funda —en

alguna medida— en los principios del derecho civil, sería cometer un error capital

asimilarlo a la teoría civil de la responsabilidad. Por la simple razón de que ambos

sistemas normativos están destinados a regular distintas categorías de situaciones

humanas”.4

2 En este sentido pueden mencionarse las causas “Asociación Escuela Popular Germana Argentina

Belgrano”, Fallos, 245:146 (1959); “Corporación Inversora Los Pinos”, Fallos 293:617 (1975); “Can-

tón” Fallos 301:403 (1979); “Winkler”, Fallos, 305:1045 (1983); “Vadell”, Fallos 306:2030 (1984);

“Tejedurías Magallanes”, Fallos, 312:1656 (1989); “Columbia”, Fallos 315:1026 (1992); “Sánchez

Granel”, Fallos 306:1409 (1984); “Motor Once”, Fallos, 312;649 (1989), “Juncalán forestal S.A.” Fallos,

312:266 (1989); “El Jacarandá”, Fallos, 328:2654 (2005), entre otros.

3 MARIENHOFF, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, t. IV, 6ª ed. actualizada, Abeledo-Perrot,

Buenos Aires, ps. 763 y ss.

4 R EIRIZ, María Graciela, Responsabilidad del Estado, Editorial Universitaria de Buenos Aires, Buenos

Aires, 1969, ps. 25-26.

515CAPÍTULO XV - RESPONSABILIDAD DEL ESTADO

A pesar de ello, tanto desde el derecho privado5 como del público6 no han vaci-

lado en sostener que la responsabilidad del Estado no difiere a la de los particulares

circunstancia que determina la aplicación de los principios del Código velezano.

Lo que hemos analizado hasta aquí resulta dirimente para determinar quién tie-

ne competencia para dictar normas que regulen la responsabilidad del Estado. Es

que si sostenemos que se trata de una institución del derecho administrativo, al ser

este local, le corresponderá legislar en este aspecto a cada uno de los Estados que

componen nuestro sistema (nación, provincias y municipios) Si se trata de una cues-

tión relativa al derecho privado, en cambio, la regulación deberá quedar compren-

dida en el Código Civil y estará a cargo del Congreso Nacional, conforme lo estable-

ce el art. 75, inc. 12 de la CN.

2. El Anteproyecto de reforma al Código Civil y Comercial

La redacción original del Anteproyecto de reforma al Código Civil y Comercial

incluyó en su articulado algunas disposiciones que regulaban la cuestión relativa a la

responsabilidad del Estado. Esto generó mucha polémica por la constante discusión

acerca de si la responsabilidad del Estado es una materia cuya regulación corresponde

al derecho privado o público.

Bajo la premisa de que el asunto debe estar contemplado en el Código Civil la

Comisión que redactó el Anteproyecto incluyó la materia en su articulado. Se dispu-

so que la responsabilidad del Estado es objetiva y que resulta procedente cuando se

cause un daño en el ejercicio irregular de sus funciones sin que sea necesario identi-

ficar a su autor. A tales efectos estableció que se debe apreciar “la naturaleza de la

actividad, los medios de que dispone el servicio, el lazo que une a la víctima con el

servicio y el grado de previsibilidad del daño.”7

También, se contempló la responsabilidad del Estado por actividad lícita en aque-

llos casos en que se sacrifiquen intereses de los particulares con desigual reparto de

las cargas públicas. En tales supuestos, según el Anteproyecto, solo resulta admisi-

ble la indemnización del lucro cesante, salvo que sea afectada la continuación de una

actividad, en cuyo caso deben indemnizarse la compensación del valor de las inver-

siones no amortizadas, en cuanto hayan sido razonables para su giro.8

Por último, el Anteproyecto de reforma al Código Civil y Comercial se previó la

responsabilidad del funcionario y del empleado público por los daños causados a los

5 PIZARRO, Ramón D., “La responsabilidad patrimonial del Estado y las normas del derecho público

provincial”, LLC, 2011 (diciembre) 1159.

6 CUADROS, Oscar A., Responsabilidad del Estado, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2008, passim.

7 Art. 1764.

8 Art. 1766.