El derecho administrativo en el ordenamiento jurídico

• Autor: Eduardo Ávalos, Alfonso Buteler, Leonardo Massimino
• Páginas: 37-69

CAPÍTULO II

EL DERECHO ADMINISTRATIVO EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO

I. CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

El Derecho Administrativo es la rama del derecho público que se ocupa del estu-

dio de la función administrativa del Estado, cualquiera sea el sujeto que la ejerza; ya

sea una persona pública estatal (uno de los poderes del Estado, legislativo, ejecutivo

o judicial) o no estatal (colegios profesionales, obras sociales del sector público) e

incluso particulares (concesionarios de obras y servicios públicos) e incluso parti-

culares (concesionarios de obras y servicios públicos), para quienes aceptan que los

sujetos privados ejercen función administrativa1. Desde esta perspectiva podemos

aseverar entonces que el derecho administrativo consiste en el conjunto de normas

y principios que regulan y rigen el ejercicio de la función administrativa. Es el régi-

men jurídico o disciplina jurídica de la función administrativa del Estado.

El Derecho Administrativo no debe entenderse como algo abstracto, ajeno o ale-

jado de la realidad sino como algo de contacto cotidiano y permanente con el indivi-

duo. Cuando nos dirigimos a la facultad o al trabajo tomamos un colectivo o un taxi

y como tal somos usuarios de un servicio público que es regido por este derecho. Si

optamos por utilizar nuestro automóvil, lo hacemos porque estamos habilitados por

el municipio para conducir, a través de una manifestación de la función policial del

Estado. Igualmente, por regulaciones de esa naturaleza es que acatamos la luz roja

del semáforo y nos detenemos en la esquina. Si estacionamos mal el vehículo nos

pueden aplicar una multa o puede ser removido por la grúa al corralón municipal, y

en ese caso estaremos siendo destinatarios de una potestad sancionatoria del Esta-

1 Al respecto ver, ALTAMIRA GIGENA, Julio I., Lecciones de Derecho Administrativo, Advocatus,

Córdoba, 2005 ps. 212-213 y 231; SESIN, Domingo Juan, El derecho administrativo en reflexión,

Ediciones Rap S.A., Buenos Aires, 2005, p.77.

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do, de la que también se ocupa el Derecho Administrativo. Si por caso, suena nues-

tro celular, volvemos a la situación de usuario de este otro servicio. Puede ser que en

el trayecto tengamos que utilizar una ruta concesionada, y al pagar el peaje estamos

formando parte como destinatario de un contrato administrativo que celebro la Ad-

ministración con una empresa para que tengamos un viaje más seguro en orden a las

condiciones del trayecto y su señalización. Puede suceder que seamos alumnos de

una universidad pública y como tal nuestra relación jurídica se regirá por este dere-

cho; incluso el día de mañana si una vez recibidos concursamos una cátedra, ese

procedimiento de selección es de carácter administrativo lo mismo que la relación

de empleo público que se generaría si salimos airosos del concurso a partir del res-

pectivo acto administrativo de designación. Al terminar la jornada, puede pasar que

demoremos en llegar a nuestro hogar por existir un gran congestionamiento de trán-

sito a raíz de una importante obra que encara el municipio través de una empresa

contratista para agilizar la circulación, lo que da origen a uno de los contratos admi-

nistrativos más típicos: el de obra pública. El fin de semana podemos disfrutar de un

parque emplazado en un terreno que ha sido expropiado por la Provincia para esta-

blecer un lugar de esparcimiento. Y si tenemos sed, podemos comprar una gaseosa

en un quiosco que se encuentra en ese predio por haber obtenido un permiso de uso

de dominio público. Como vemos, aspectos cotidianos de nuestra vida están rela-

cionados íntimamente con el Derecho Administrativo, aunque no seamos del todo

conscientes de ello. Permanentemente somos destinatarios del ejercicio de la fun-

ción administrativa del Estado que se manifiesta de diversas formas. Hechos admi-

nistrativos, actos preparatorios de decisiones administrativas como dictámenes e

informes; actos administrativos, reglamentos y la ejecución de contratos adminis-

trativos que celebramos con el Estado o como terceros destinatarios de los mismos,

afectan diariamente nuestra vida para bien o para mal. Y cuando esto último sucede,

se pone en acto todo un mecanismo de impugnación o de reclamación en sede admi-

nistrativa que puede terminar en una contienda judicial, lo cual es objeto de estudio

de un derecho procesal especial, el Derecho Procesal Administrativo que forma parte

de la ciencia que nos ocupa. Pretendemos de este modo ilustrar al lector acerca de la

importancia para nuestro día a día que tiene el Derecho Administrativo.

A lo largo de los años y de acuerdo a la evolución que ha tenido nuestra materia,

se han dado una multiplicidad de definiciones para conceptualizar al Derecho Ad-

ministrativo. Muchas de esas definiciones son incompletas o inaceptables por care-

cer de algún elemento esencial. Tales criterios pueden reducirse a los siguientes2:

2 Ver MARIENHOFF, Miguel, Tratado de Derecho Administrativo, t. I, Abeledo-Perrot, Buenos Aires,

2000, ps. 143 y ss.

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1) Criterio legalista: Para los que siguen este punto de vista, el Derecho Admi-

nistrativo consiste en la exposición y comentario de las leyes administrativas. Este

criterio debe ser rechazado, pues reduce al derecho administrativo a una mera “le-

gislación”, olvidando que la legislación no es el “derecho”, el cual no sólo compren-

de la ley en sentido material (Constitución, tratados, reglamentos, etc.), sino los “prin-

cipios”.

2) Criterio del Poder Ejecutivo: Según este criterio, el Derecho Administrativo

es el regulador de la actividad del Poder Ejecutivo. Entre nosotros, este criterio lo

siguió SARRÍA3. Esta concepción es inexacta. En primer lugar, porque la actividad

del Poder Ejecutivo no se reduce a administrar. Aparte de su actividad administrati-

va, está su actividad política o de gobierno y la de dictar reglamentos de carácter le-

gislativo como los decretos de necesidad de urgencia y los delegados. En segundo

lugar, porque no sólo administra el Poder Ejecutivo: también lo hacen el Legislativo

y el Judicial.

3) Criterio de las relaciones jurídicas: De acuerdo a esta perspectiva el Dere-

cho Administrativo es el que regula las relaciones entre los particulares y el Estado.

Esta postura es incompleta. La idea de relaciones entre los ciudadanos y el Estado

no es privativa del Derecho Administrativo. Por otra parte, el Derecho Administra-

tivo no contrae su estudio a las relaciones entre los particulares y el Estado, sino que

también trata de las que se entablan entre éste y sus propios órganos.

4) Criterio de los servicios públicos: Según este criterio el Derecho Adminis-

trativo es el conjunto de normas reguladoras de los servicios públicos. Se lo ha obje-

tado diciendo que la noción de servicio público es imprecisa, lo que a su vez torna

imprecisa la noción de Derecho Administrativo. Además, el servicio públic o, si bien

constituye una parte importante del derecho administrativo, no agota el objeto del

mismo. BIELSA4 agregó a esta concepción —servicio público como objeto del Dere-

cho Administrativo— lo inherente al control jurisdiccional de la Administración.

5) Criterio de la actividad total del Estado: Según este punto de vista, el Dere-

cho Administrativo es el derecho regulador de la actividad total del Estado. Fue aus-

piciado por algunos juristas alemanes5, para quienes el Derecho Administrativo es

el derecho regulador de la actividad total del Estado. Este criterio es errado, puesto

que además de la actividad administrativa, el Estado desarrolla otras actividades.

Sin agotar todas las concepciones que se han dado del derecho administrativo,

reiteramos que lo importante es tener en claro que la postura que estimamos correc-

ta consiste en considerar al derecho administrativo como “el derecho que estudia el

3 SARRIA, Félix, Derecho Administrativo, Assandri, Córdoba, 1961, p. 47

4 B IELSA, Rafael, Derecho Administrativo, t. I, La Ley, Buenos Aires, 1964, ps. 5 y 7.

5 S TEIN; OTTO M AYER.