Limitaciones administrativas a la propiedad

• Autor: Eduardo Ávalos, Alfonso Buteler, Leonardo Massimino
• Páginas: 441-486

CAPÍTULO XIII

LIMITACIONES ADMINISTRATIVAS A LA PROPIEDAD

I. INTRODUCCIÓN

La sanción del nuevo Código Civil y Comercial de la Nación, aprobado por la

ley 26.9941, nos enfrenta al imperativo de discurrir en torno a las posibles impli-

cancias que la nueva normativa produce —si es que ello ocurreù en el ámbito del

derecho público en general y del derecho administrativo en particular. En efecto,

la unificación legislativa de derecho común viene a llamar nuestra atención res-

pecto de las eventuales incidencias que el nuevo ordenamiento importa sobre los

institutos clásicos de nuestra disciplina. Más concretamente, la ocasión es propicia

para repasar las conexiones que se presentan entre el derecho público y el derecho

privado y las posibles vinculaciones entre los principales conceptos que comparten

ambas ramas del derecho (v.gr. responsabilidad, dominio, contrato, acto, empleo,

etcétera).

De tal manera, con motivo del código civil y comercial unificado volvemos a

preguntarnos si en la nueva legislación se incorporan modificaciones respecto de los

derechos reales y/o las limitaciones a la propiedad por razones de interés público que

puedan traducirse en modificaciones a los análisis y las doctrinas elaboradas en tor-

no de esos temas en el ámbito del derecho público. En ese marco y en cuanto al tema

de este trabajo, nos preguntamos si existen diferencias sustanciales entre las llama-

das servidumbres “civiles” y las servidumbres “administrativas”; o, por el contra-

rio, cuando hablamos de “servidumbres” estamos en presencia de un mismo y úni-

co instituto —“las servidumbres”— válido para cualquier ámbito del derecho (público

o privado) y que puede presentar matices particulares según la temática en la que se

apliquen sin que ello altere la mentada unicidad. Asimismo, nos interrogamos si el

nuevo código incorpora novedades en materia de “servidumbres” en general y, en

1 BO, 08/10/2014.

442 EDUARDO ÁVALOS - ALFONSO BUTELER - LEONARDO MASSIMINO

su caso, si tales modificaciones pueden incidir en las llamadas “servidumbres admi-

nistrativas”.

Como podrá apreciarse, estos interrogantes, como así también otros tantos que

podrían formularse sobre esta temática, no son nuevos sino que vuelven a suscitarse

actualmente ya que pareciera que la nueva legislación unificada ha venido, en pri-

mer lugar, a replantear las relaciones entre el derecho público y el derecho privado y,

en segundo lugar y como consecuencia de ello, a resignificar las vinculaciones entre

los conceptos jurídicos que se utilizan en ambos campos del derecho.

Teniendo en cuenta tales premisas, el propósito de este trabajo consiste en res-

ponder el interrogante de si la regulación de las servidumbres en el nuevo código ci-

vil y comercial modifica de alguna manera —y en su caso de qué forma o con qué

alcances— el régimen de las servidumbres administrativas. Para ello, nos referir-

nos brevemente a la regulación de las servidumbres en el nuevo código deteniéndo-

nos de manera particular en aquellos aspectos de dicho régimen que puedan incidir

y/o impactar en la estructura o fisonomía de las denominadas “servidumbres admi-

nistrativas”. Por esa razón, nos referiremos básicamente a su conceptualización,

objeto, contenido y las distintas clasificaciones que contempla el nuevo régimen.

En ese entendimiento, el plan de trabajo será el siguiente. En primer lugar nos

referiremos brevemente a la regulación de los derechos reales en el nuevo código.

Posteriormente, realizaremos una mención a las limitaciones al derecho de la pro-

piedad por razones de interés público. En este apartado procuraremos despejar al-

gunas novedades del nuevo régimen que, a nuestro modo de ver, poseen significati-

vas implicancias en el plano hermenéutico de estas categorías. En tercer lugar, nos

referiremos más específicamente al régimen de las servidumbres en el nuevo códi-

go civil y comercial procurando destilar de dicha regulación aquéllos aspectos que

inciden en las servidumbres públicas. Finalmente, expondremos algunas conside-

raciones a modo de conclusión.

II. LAS LIMITACIONES AL DOMINIO POR RAZONES DE INTERÉS PÚBLICO

1. Generalidades

Si bien las limitaciones al dominio por razones de interés público no es el tema de

objeto de tratamiento específico en este trabajo, cabe afirmar que se trata de una

materia que es abordada principalmente por el derecho administrativo.

Sabido es que la cuestión de las limitaciones al dominio por razones de interés

público es de vital trascendencia debido a las implicancias actuales que posee en el

derecho administrativo y urbanístico de carácter provincial y municipal.

Por otra parte, también cabe recordar que estas limitaciones han sido calificadas

desde antaño por la doctrina en relación con el grado de restricción que efectivamente

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producen. Es por ello que quedan dentro de esta categoría las meras restricciones,

las servidumbres administrativas, la ocupación temporánea, el secuestro, el deco-

miso y la expropiación2.

El cambio de paradigma que propone el nuevo Código, en la búsqueda de ade-

cuar el cuerpo normativo a las exigencias de un Estado social y democrático de de-

recho, y a las nuevas realidades de la sociedad moderna, se erige como determinan-

te para abordar correctamente el asunto3. Las modificaciones axiológicas señaladas

resultan sustanciales a la hora de examinar las restricciones originadas por la protec-

ción del interés público4.

En cuanto a la extensión que cabe asignar actualmente respecto del concepto de

interés público, cabe tener presente que siguiendo a Comadira utilizamos como equi-

valentes los términos “interés público” y “bien común”, habida cuenta que el inte-

rés público al cual generalmente se refiere la doctrina no puede ser sino el “bienestar

general” mencionado en el Preámbulo de la Constitución, y éste a su vez, debe ser

entendido, según ha enseñado la Corte Suprema de Justicia, como el “bien común”

de la filosofía clásica. (Fallos 179:113)5. En virtud de ello y con el alcance apuntado,

debe reinterpretarse este concepto, el cual es armónico con la impronta del nuevo

Código Civil y Comercial que, a su vez, también cuenta con asidero en reiterados

pronunciamientos de la Corte Suprema de Justicia6.

2. Concepto

Sabemos que el artículo 17 de la Constitución Nacional dispone que: “La pro-

piedad es inviolable y ningún habitante de la Nación puede ser privado de ella, sino

en virtud de sentencia fundada en ley. La expropiación por causa de utilidad pública

debe ser calificada por ley y previamente indemnizada”.

El concepto de “propiedad, en su acepción amplia que ha establecido la Corte

Suprema de Justicia de la Nación, comprende todos los derechos patrimoniales. Así

2 MARIENHOFF, Miguel S., Tratado de derecho administrativo, t. IV, 4ª ed., Abeledo Perrot, Buenos

Aires, 1987, p. 22; BIELSA, Rafael - VILLEGAS B ASAVILBASO, Benjamín, “Derecho administrativo”, t. VI,

Depalma, Buenos Aires, 1956, p. 55; DIEZ, Manuel M., “Derecho administrativo”, Bibliográfica Omega,

Buenos Aires, 1980, p. 204.

3 F LORES, Álvaro B., “La regulación de las limitaciones al dominio en razón del interés público en el

Proyecto de Código Civil y Comercial”, 2013-07-31, Publicado SJA 2013/07/31; JA, 2013-III; AP/DOC/

1584/2013.

4 Para ampliar, LORENZETTI, Ricardo L., “Presentación del Código Civil y Comercial de la Nación”,

Suplemento La Ley. Por otra parte, un compendio sobre la nueva normativa en esta materia, puede verse

en MOLINA Q UIROGA, Eduardo, “Principales reformas en materia de derechos reales en el Código Civil

y Comercial de la Nación”, Suplemento Especial Código Civil y Comercial, La Ley, Buenos Aires,

noviembre 2014, p. 231.

5 Cfr. COMADIRA, Julio R., Derecho Administrativo, Lexis Nexis Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2004,

p. 124.

6 “Asociación de Abogados del Estado c/Ministerio del Trabajo”, CSJN, Fallos: 331:2499 (2008).