Estado, funcionarios y empleados públicos
| Autor | Matilde Zavala de González |
| Páginas | 56-95 |
XXVI ESTADO, FUNCIONARIOS Y
EMPLEADOS PÚBLICOS
Art. 1764. Inaplicabilidad de normas. Las disposiciones del capítulo de
este Título no son aplicables a la responsabilidad del Estado de manera
directa ni subsidiaria.
Art. 1765. Responsabilidad del Estado. La responsabilidad del Estado
se rige por las normas y principios del derecho administrativo nacional o
local según corresponda.
Concordancias
Arts. 10, 149, 1277, 1716, 1717, 1724, 1725, 1737, 1742, 1749, 1751, 1753,
1757 a 1759, 1763, 1766.
Antecedentes
Código anterior, arts. 43 y 1113; Proyecto 1998, art. 1675 y 1676;
Anteproyecto 2012, arts. 1764 y 1765.
1. Contenido de las normas
2. Aplicación del derecho común a toda responsabilidad por daños
3. Fundamento de la responsabilidad estatal
4. Factores de atribución
5. Responsabilidad extracontractual y contractual
6. Críticas a la aplicación exclusiva y excluyente del derecho administrativo
a) Un Estado de Derecho sin Estado responsable
b) Peligro de autolimitar la responsabilidad estatal
c) Frustración del objetivo de unidad nacional
d) Imposibilidad de resolver sin el Código Civil
e) Toda responsabilidad es cuestión obligacional
f) Inadmisibles desigualdades
g) Una cuestión de competencia judicial no define la ley
aplicable
h) El pretexto que deja a salvo impugnaciones de
inconstitucionalidad
7. ¿Aplicación analógica?
8. Integración entre derecho civil y administrativo
9. Falta de servicio
a) Caracterización
b) Responsabilidad objetiva
c) Carácter directo
d) Nexos con la responsabilidad de agentes estatales
e) Presupuestos de una irregularidad funcional
(i) Naturaleza de la actividad
(ii) Medios disponibles
(iii) Lazo de la víctima con el servicio
(iv) Grado de previsibilidad del daño
10. Responsabilidad estatal por omisiones
11. Ejercicio irregular de las funciones y ocasión funcional
12. Delegación de funciones
13. Instrumentación de la función para fines propios
14. Daños por actos lícitos del Estado
a) Caracterización
b) Fundamento
c) Tesitura que excluye indemnizar lucro cesante y daño moral
d) Nuestra opinión favorable a una plena reparación
1. CONTENIDO DE LAS NORMAS
A través de las disposiciones comentadas, el Código Civil autoexcluye su
aplicación, tanto directa como subsidiaria, a la responsabilidad del Estado.
La expresión “directa” significa que se prohíbe una instrumentación
inmediata o sin más de las normas sobre responsabilidad, obviando la
existencia de normas administrativas. Pero tampoco se admite esa aplicación ni
siquiera en defecto de estas disposiciones (“subsidiaria”).
A nuestro entender, esta última alternativa también vedaría una aplicación
analógica contra el Estado de disposiciones del Código sobre responsabilidad
civil, que es el rodeo que algunos encuentran para superar el tremendo error de
refutar la subordinación al derecho común de todos los responsables1.
La exclusión del Código Civil se funda en que debe aplicarse el derecho
público local (art. 1765). Según tal entendimiento, como la responsabilidad
estatal integra el derecho público de carácter sustantivo, debe ser regulada
mediante leyes nacionales y provinciales según el supuesto de que se trate, por
imponerlo nuestro sistema federal.
A partir de dicho criterio, se abre una inadmisible división entre la
responsabilidad de personas privadas, regulada por el derecho común, y la
estatal, que ingresaría en la órbita del derecho público, cuya legislación debe
ser nacional o local en sus respectivas esferas.
Adviértase que la normativa impugnada versa no sólo sobre la
responsabilidad del Estado o de sus funcionarios por actuación en ámbitos
públicos, sino comprendiendo supuestos que podrían responsabilizar también a
cualquier otro posible dañador; como la conducción de un vehículo, mala praxis
médica en un ente asistencial, daños causados o sufridos por alumnos en
establecimientos educativos, entre otras hipótesis. Todo lo cual representa un
absurdo desigualitario y anárquico con otros responsables y hacia otras
víctimas. La gravedad institucional del problema habilita una declaración
oficiosa de inconstitucionalidad2.
2. APLICACIÓN DEL DERECHO COMÚN A TODA RESPONSABILIDAD POR DAÑOS
La responsabilidad por daños no es figura exclusiva del derecho privado,
sino institución genérica, con expansión hacia múltiples ámbitos; según
evidencia su integración con principios constitucionales.
El derecho civil, en tanto común, “recibió el instituto de la responsabilidad y
desplegó sus presupuestos (…) Tales presupuestos deben necesariamente
concurrir, cualquiera sea el sujeto dañador y el sujeto perjudicado. Estos
extremos, de verificación inexcusable son el d año —con sus requisitos para que
sea resarcible—, el nexo de causalidad y el factor de atribución. Los
mencionados presupuestos constituyen el núcleo que es como el gozne sobre el
que debe girar necesariamente todo despliegue que se efectúe en torno a la
responsabilidad”3.
Por eso, no hay propiamente una responsabilidad civil, sino más bien por
daños injustificados o injustos, que es regulada de modo predominante, aunque
no exclusivo, por el Código Civil y leyes especiales.
En otros términos, la responsabilidad del Estado “no es un tema de derecho
civil ni de derecho administrativo (…) es un tópico que debe ser estudiado y
regulado por el derecho de daños, disciplina que como muchas otras (derecho
ambiental, derecho de la navegación, derecho comunitario, etc.) no puede ser
encasillada en el derecho público ni en el derecho privado”4.
Por eso, es necesaria una “teoría única del deber de responder”, con
principios generales en materia de responsabilidad, sin perjuicio de los
específicos en cada orden normativo5.
Deviene equivocado postular una vigencia exclusiva del derecho
administrativo, y ni siquiera predominante. Al contrario, corresponde “aplicar
el sistema del derecho común a la responsabilidad del Estado, tanto por los
daños causados en el ejercicio irregular de sus funciones como los ocasionados a
los particulares por acciones u omisiones de los funcionarios o empleados
públicos”6.
Muchos administrativistas propugnan una especificidad normativa de la
responsabilidad estatal: consideran a la concepción actual sobre derecho de
daños como anticuada y adversa a la realidad económica.
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