La potestad disciplinaria de la autoridad penitenciaria y la vigencia del principio non bis in idem en el ámbito de la ejecución penal

AutorClarisa Esther Castellanos
Páginas209-230

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I Introducción

Muchas veces se escuchan argumentos sobre la facilidad o la intrascendencia del ejercicio y la práctica del derecho penitenciario, rama que, al parecer, no tiene la complejidad ni reviste la dificultad de comprensión y aplicación de otros sectores del derecho, tal vez más ilustres y menos discutidos en su autonomía científica. Sin embargo, resulta necesario recalcar el avance y crecimiento producido en los últimos tiempos, en lo que hace al interés por el derecho de ejecución penal, con la consecuente evolución en los conceptos y en las posturas jurisprudenciales y dogmáticas.

A pesar de ello, no se puede desconocer que —en el terreno de la dogmática penal— aún existe una gran diferencia entre los estudios relativos al antes y el después de la sentencia de condena a pena privativa de libertad. El antes, está lleno de literatura sobre principios y garantías jurídicas que posibilitan una aplicación más o menos segura y previsible a los operadores jurídicos. Pero el después no corre con la misma suerte y

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así observamos una laxitud en el respeto y cumplimiento de los principios generales del derecho en todo lo referente a la producción normativa y jurisprudencial, con enormes diferencias de interpretación y aplicación de preceptos e instituciones jurídicas penitenciarias. Esta dispersión se agrava en materia disciplinaria, como veremos en el desarrollo del presente trabajo.

Ello no es una cuestión menor, máxime si tenemos en cuenta que la potestad disciplinaria de la autoridad penitenciaria, prevista por la Ley Nº 24.660, es uno de los poderes cuyo ejercicio desmedido y descontrolado permite cometer las mayores agravaciones y violaciones a las garantías y derechos constitucionales de las personas privadas de su libertad, produciendo de esta manera una limitación más al ya sustancialmente restringido status libertatis, derivado del propio cumplimiento de la pena.

Es por todo ello que el tema que nos ocupa despertó nuestro interés, y nos planteamos como objetivo tratar de sistematizar las posturas contradictorias de nuestros operadores jurídicos en relación con la materia, indagando sobre los fundamentos que utilizan y sustentan cada una de ellas, centrándonos en el análisis de aquellas faltas disciplinarias que la legislación vigente califica como graves, cuya aplicación provoca serias consecuencias negativas para los internos en todo lo referente a la vida intramuros y a la progresividad en el régimen penitenciario. La imposición de sanciones con motivo de este tipo de faltas genera la interposición de numerosos recursos ante la autoridad judicial, a los efectos de que ésta controle su legalidad, proporcionalidad y racionalidad.

Además, escogimos dichas faltas disciplinarias porque las mismas, en su gran mayoría, constituyen a la vez, figuras delictivas previstas en el Código Penal o en leyes especiales complementarias, como por ejemplo la hipótesis regulada en el artículo 85, inc. c de la ley Nº 24.660, consistente en “Poseer, tener y ocultar estupefacientes”, conducta que simultáneamente está prevista como delito de competencia federal en la ley Nº 23.737. Esto da lugar a gran discusión en la doctrina sobre la posibilidad o no de la doble sanción y la aplicación del principio non bis in idem en materia penitenciaria.

Por tal motivo, nos proponemos, en primer lugar, determinar cuál es el fundamento y naturaleza de la potestad sancionadora de la administra-

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ción penitenciaria, para luego analizar los fines de la sanción penitenciaria y los principios que corresponde aplicar al derecho penitenciario sancionador, haciendo especial hincapié en el ya aludido y discutido non bis in idem; para todo esto, indagaremos en la jurisprudencia provincial, federal e incluso internacional, a los efectos de verificar el cumplimiento o no de estos extremos.

II Naturaleza y fundamento de la potestad sancionadora de la administración

La existencia de la potestad disciplinaria de la administración en materia penitenciaria, es hoy un hecho indiscutible y es reconocida por la legislación de casi todos los países de nuestro entorno. Lo que se cues-tiona, sin embargo, es la naturaleza de dicha potestad.

Así, SOLER259 sostiene que, aún cuando las sanciones disciplinarias asumen carácter retributivo, ellas se desenvuelven en un ámbito del derecho que presenta algunas características particulares con relación al derecho penal común y se ubican dentro de lo que la doctrina en general ha dado en llamar derecho penal disciplinario. Éste último se diferencia —según el citado autor— fundamentalmente porque supone en el destinatario una relación de dependencia de carácter jerárquico y porque las medidas que dispone no tienen por finalidad ni la prevención ni la represión de la delincuencia, sino la tutela de la disciplina de la función administrativa correspondiente. A su vez, el derecho penal disciplinario se diferencia del derecho penal administrativo —en opinión de SOLER— debido a la existencia de esa relación interna de la administración, que hace que, aún cuando no sea deseable, pueda tolerarse políticamente cierto margen de arbitrio disciplinario y de informalidad procesal.

Por su parte, MANZINI260 afirma que la potestad disciplinaria surge de la necesidad de un ordenado y decoroso desenvolvimiento de activida-

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des públicas y que contemplan además un interés público, y de la necesidad de mantener las condiciones indispensables o favorables para el ejercicio de determinados poderes de supremacía sobre la persona ajena. Es decir que este jurista también basa dicho poder sancionador de la administración, en una obligación de sujeción particular. En coincidencia, NÚÑEZ261 define al derecho penal disciplinario como el conjunto de preceptos y principios punitivos reguladores del orden de la sujeción pública.

Como puede observarse, los autores mencionados convienen en establecer que la obligación de sujeción particular o especial, da origen a una potestad jurídica peculiar, que es ejercitada sobre el obligado en nombre del Estado o de otro ente público, con el objeto de mantener y dirigir al sujeto en la observancia exacta de los deberes inherentes a su estado u oficio. De tal suerte, mientras para la aplicación del derecho penal es suficiente el estado de sujeción general, el derecho disciplinario, del que no se discute forma parte el derecho penitenciario262, presupone la indicada relación de dependencia particular.

Veamos entonces en qué consiste esta figura de las relaciones de sujeción especial.

LASAGABASTER las define como “esa construcción jurídica que fundamenta un debilitamiento o minoración de los derechos de los ciudadanos o de los sistemas institucionalmente previstos para su garantía, como consecuencia de una relación cualificada con los poderes públicos, derivada de un mandato constitucional o de una previsión legislativa conforme con aquélla que puede ser, en algunos casos, voluntariamente asumida, y que, a su vez, puede venir acompañada del reconocimiento de algunos derechos especiales a favor del ciudadano afectado por una tal situación263.

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Las relaciones de sujeción especial son una vieja y anacrónica creación del derecho alemán imperial, mediante las cuales se justificaba una fuerte intervención sobre determinados sujetos, sin respeto a sus derechos fundamentales. En estas relaciones, el ciudadano está sujeto especialmente, lo que no hace, sino describir una situación, pero no da un concepto justificante de la misma, lo que al final produce una clara tautología.

MAYER, autor alemán del siglo XIX, en su obra titulada Derecho administrativo alemán, publicada en 1924, señala que “sujeción” significa todo vínculo de dos personas desiguales desde el punto de vista del derecho, cuyo contenido lo determina la voluntad de la persona superior. Es decir, y como puede advertirse, con esta figura, el operador jurídico cuenta con un verdadero talismán, que le posibilita con su sola utilización, justificar actuaciones administrativas que de otra forma serían perfectamente ilegales264.

Tradicionalmente, el ámbito de la pena privativa de la libertad fue incluida dentro de la categoría de las relaciones de sujeción especial. Así lo sostiene gran parte de la doctrina y jurisprudencia nacional265, como también por ejemplo, el Tribunal Constitucional Español en varias de sus sentencias, entre las que podemos mencionar la STC Nº 74/1985, en la cual, tras mantener la legitimidad constitucional de la potestad sanciona-dora de la administración penitenciaria, denegó el amparo solicitado, minorando el alcance del derecho fundamental de una persona presa al considerar que: “Es claro que el interno de un centro penitenciario está respecto a la administración, en una relación de sujeción especial de la cual deriva para aquélla una potestad sancionatoria disciplinaria, cuyo ejercicio y límites se regulan en los arts. 104 y ss. Rgto. Penitenciario […]. Así también, en la Sentencia 2/1987, dicho Tribunal Constitucional sostuvo que: “El interno se integra en una institución preexistente y que proyecta ‘su autoridad’ sobre quienes, al margen de su condición común de ciudadanos, adquieren el status específico de individuos sujetos a un poder público que no es el que, con carác-

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ter general, existe sobre el común de los ciudadanos”. Es decir, las relaciones de sujeción especial son muchas veces utilizadas como una técnica que permite argumentar la minoración de derechos fundamentales de las personas detenidas y desplegar una serie de consecuencias restrictivas a la aplicación de las plenas garantías constitucionales.

Entre los autores que esgrimen esta postura...

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