Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 26 de Octubre de 2004, P. 122. XXXIX

• Emisor: Procuración General de la Nación

P. 122. XXXIX.

RECURSO DE HECHO

P., L. c/M., C. y otro.

Procuración General de la Nación S u p r e m a C o r t e:

- I - La Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil (Sala B), sobre la base de la ley 25.561 y el decreto 214/02, consideró que sólo se encuentran comprendidas dentro del régimen de "pesificación" las obligaciones dinerarias expresadas en dólares estadounidenses u otra moneda extranjera exigibles a partir de la promulgación de la ley citada, pero no los créditos cuya exigibilidad se hallaba expedita con anterioridad a su sanción. En consecuencia, mandó llevar adelante la ejecución por la suma de veinticinco mil dólares estadounidenses (fs. 155/156 de los autos principales, a cuya foliatura corresponderán las siguientes citas).

- II - Contra esa decisión, los demandados -deudores hipotecarios- dedujeron la apelación federal de fs. 162/164, cuya denegatoria (fs. 174) dio lugar a la interposición de la presente queja (cfse. fs. 16/18 del cuaderno respectivo).

Afirman que la sentencia incurre en arbitrariedad al admitir lisa y llanamente el reclamo del acreedor sin atenuar las prestaciones contractuales, considerando los efectos de la emergencia económica receptados por la ley 25.561.

Alegan que se viola el art. 17 de la Constitución Nacional al convalidar la prestación desmesurada que implica el pago en la moneda de origen luego de la considerable devaluación producida en el mercado de cambios, sin valorar sus efectos. Ello implica -prosiguen- vulnerar el derecho de propiedad y la garantía consagrada en el art. 18 de la Ley Fundamental en cuanto preserva la defensa en juicio de las personas y de los derechos.

Agregan que el fallo cuestionado viola el principio de razonabilidad garantizado por el art. 28 de la Constitución Nacional, pues priva a los recurrentes de las previsiones receptadas por la Ley de Emergencia Económica 25.561 y el decreto 214/02.

Invocan que no se considera el derecho de propiedad de los deudores, lesionado por el súbito cambio de las condiciones económicas en las que concertaron sus obligaciones, que transformaron el cumplimiento de ellas en un sacrificio desmesurado.

Al haberse contratado en dólares cuando éste valía un peso, como no se han modificado los ingresos de los apelantes, el cumplimiento de lo pactado ante la situación de emergencia configuraría un abuso de derecho y un enriquecimiento sin causa del acreedor.

Expresan, además, que la sentencia omite considerar la garantía de igualdad ante la ley, que asiste también a los deudores y no solamente al acreedor, ya que no restablece el equilibrio entre los intereses de las partes, pues soslaya compartir entre ellas los efectos de la modificación de la relación de cambio producida por la emergencia económica.

Concluyen que al adolecer de graves vicios que la tornan arbitraria, la sentencia quiebra la arquitectura normativa y se aparta del orden jurídico, lesionando el principio de escalonamiento establecido por el artículo 31 de la Constitución Nacional.

- III - A requerimiento de esta Procuración General, V.E. confirió vista a las partes a fin de que expresaran lo que estimasen pertinente respecto de la ley 25.798, su decreto reglamentario 1284/03 y la ley 25.820.

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Procuración General de la Nación - IV - La actora contestó la vista mediante el escrito de fs. 39/42 de este cuaderno de queja. Acerca de la ley 25.798, manifestó que es inaplicable porque el mutuo objeto de autos no cumple con el requisito del art. 2°, inc. c), por no tratarse de una vivienda "única y familiar", puesto que los ejecutados han denunciado distintos domicilios reales.

A todo evento, planteó la inconstitucionalidad de la ley citada por afectar el derecho de propiedad de su parte, al entender que desconoce derechos adquiridos y consagra una aplicación retroactiva en su perjuicio. Afirma que permite sustituir a la persona del deudor por el Estado, que se encuentra en serios problemas financieros y sin una garantía real sobre la que eventualmente pueda hacer efectivo su crédito. Se queja de que también la priva de percibir intereses compensatorios, punitorios y gastos y la somete a un nuevo plazo, resucitando cuestiones ya caducas.

Reprocha que la pretensión compulsiva del Estado de cancelar la deuda con bonos importaría una novación, a la cual su parte no prestó ni prestará conformidad. Manifiesta que la ley en cuestión desconoce los efectos de la cosa juzgada, de la que surge su derecho a cobrarle el crédito a la ejecutada y en caso de falta de pago, hacerlo efectivo sobre su patrimonio.

El intento de imponerle el régimen de la ley 25.798 -prosigue- resulta violatorio de la libertad de contratar y de la autonomía de la voluntad.

Aduce que la ley dispone un tratamiento desigual para quienes se encuentran en la misma situación pues, mientras "faculta" a las entidades bancarias a someter los mutuos que ellas estimen al régimen establecido, en el caso de los acreedores no bancarios la opción puede ser ejercida por cualquiera de las dos partes, pudiendo los acreedores parti-

culares ser obligados a someterse al régimen de la ley.

En cuanto a la ley 25.820, también sostiene su inaplicabilidad, o en su defecto, su inconstitucionalidad, por importar la aplicación retroactiva de una norma jurídica y afectar el derecho adquirido por su parte a establecer el marco normativo que habrá de regir sus relaciones y a cobrar los importes adeudados en la moneda pactada.

- V - Los ejecutados, por su parte, contestaron dicha vista a fs. 45/46.

En primer término, expresaron haber ejercido en legal forma la opción establecida en el art. 61 de la ley 25.798, toda vez que el inmueble dado en garantía del mutuo hipotecario que se ejecuta en autos tiene el carácter de única vivienda familiar y, por tal motivo, solicitaron que se suspendiera el curso de las actuaciones hasta que se pronunciara el organismo administrativo correspondiente.

Sin perjuicio de ello, en torno a la ley 25.820, señalaron que, a través de su art. 31 que modifica el art. 11 de la ley 25.561, recepta la teoría de la imprevisión invocada por ellos en autos, conforme al art. 1198 del Código Civil, ya que el cumplimiento en la moneda de origen de sus obligaciones les causaría un perjuicio excesivamente oneroso, tras verse afectados unilateralmente por los costos de la devaluación producida en el país, concomitantemente a la disminución de sus ingresos por la crisis económica y al deterioro del valor de la propiedad afectada en garantía del mutuo.

- VI - A partir del criterio expuesto por el señor P.F. a fs. 34 de esta presentación directa, V.E. sos-

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Procuración General de la Nación tuvo que la nueva legislación allí mencionada -leyes 25.798 y 25.820 y decreto 1284/03tiene en la causa una relación inescindible con los temas propuestos en el recurso extraordinario. En función de las circunstancias de trascendencia que enfatiza, como de la gran cantidad de procesos radicados en la sede sobre esa materia, en los que se discute la moneda de pago en que deberán cancelarse los créditos hipotecarios, lo que compromete directamente la inteligencia de diversas cláusulas constitucionales, remitió nuevamente los actuados a este Ministerio Público y solicitó un dictamen sobre el fondo del tema (fs. 50/51 y 57 del cuaderno de queja).

Pese a que no se resolvió el pedido de suspensión del proceso formulado por los deudores hipotecarios, atento a lo dispuesto a fs. 57 y a las razones institucionales que ahí se invocan, expondré mi opinión sobre el problema.

- VII - Cabe recordar que el tema que se somete a consideración del Tribunal es otra derivación de las medidas implementadas para conjurar la crisis que padece el país desde hace tiempo, pero que demostró toda su intensidad y gravedad a fines de 2001 y condujo, entre otras cosas, como es bien conocido, a la declaración legal del estado de emergencia pública en materia social, económica, administrativa, financiera y cambiaria (ley 25.561).

Al expedirme en la causa B.139, L.XXXIX. "B., A.R. y otros c/ Estado Nacional y otros s/ amparo", dictamen del 22 de octubre ppdo., señalé que la doctrina de la emergencia no es tema novedoso en la historia argentina ni en la jurisprudencia del Tribunal. Sin embargo, cabe atribuir características particulares y de inusitada gravedad a la crisis que afecta a la Nación desde los últimos años de la

década anterior, que hizo eclosión por aquella época.

En efecto, es un hecho de público y notorio conocimiento que la Argentina se vio enfrentada al impacto de una crisis terminal de descomunales consecuencias sobre el bienestar del conjunto de la población. La abrupta caída en los niveles de producción y consumo, acompañados por un franco retroceso en las variables sociales, generaron el comienzo del derrumbe del régimen de política económica implementado durante la década del noventa.

Asociado con un tipo de cambio irreal debido a la sobrevaluación del peso con relación al dólar, existió una desmedida estimación del nivel de riqueza. El esquema se fue convirtiendo en un generador de desequilibrios estructurales profundos a nivel de la producción, el empleo, la distribución del ingreso, la situación fiscal, las cuentas externas y la evolución de la deuda.

Durante 2001, cuando la vulnerabilidad externa de la economía quedó en evidencia, con un tipo de cambio distorsionado, una avanzada recesión y una insostenible dinámica de endeudamiento, surgieron dudas sobre la viabilidad del sistema financiero en su conjunto. En un contexto durante el cual se redujo la liquidez de los bancos y se incrementó la exposición al riesgo de default soberano, empezó a configurarse un círculo vicioso que condujo a un masivo retiro de depósitos, de carácter preventivo en los primeros meses del año y luego en forma sostenida y catastrófica hacia noviembre, con la consiguiente pérdida de reservas.

Todo ello precipitó el descalabro económico ocurrido a fines de aquel año y la consecuente quiebra del sistema de pagos.

Un dato ilustrativo de esta realidad fue el aumento del índice de litigiosidad del fuero comercial de esta Ciudad, lo que se refleja en la cantidad de procesos y cuestiones

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Procuración General de la Nación incidentales vinculadas a la ley de concursos y quiebras. En el año 2000 se iniciaron 44.000 procesos y ascendieron a 45.000 durante el año 2001. Esta cifra cayó a 41.000 en el 2002, mientras que el año 2003 bajó a 38.000, según datos de la Secretaría de Estadísticas de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

Hacia fines de 2001 se verificaban casi cuarenta meses de recesión, un altísimo déficit fiscal de alrededor del 6% del PBI; una brusca caída de reservas y de depósitos estimadas en 42% y 20%, respectivamente, un marcado deterioro de la solvencia del sistema financiero que se tradujo, entre otras manifestaciones, en la pérdida de su capacidad prestable y en su posterior colapso.

Este conflictivo cuadro de situación produjo fuertes desajustes en la economía real, en la balanza de pagos y en los sectores fiscal, financiero y cambiario.

Así, el país llegó a ocupar el primer lugar en la medición de "riesgo-país", tal como se puede fácilmente comprobar con las informaciones periodísticas de la época. El 3 de enero de 2001 este índice rondaba los 760 puntos y subió hasta 5.200 puntos al 28 de diciembre de 2001.

Pero la crisis no fue solo económica, sino que afectó a todos los órdenes de la vida social. Según el censo nacional de ese año, la cantidad de hogares con necesidades básicas insatisfechas era para todo el país de 14,3%, pero en el 30% de las provincias la cifra superó el 20%. Antes de la derogación del régimen de convertibilidad, en mayo de 2001, por debajo de la línea de indigencia se encontraba el 11,6% de la población y cinco meses más tarde, este guarismo trepó dos puntos más. A su vez, por debajo de la línea de pobreza se encontraba casi el 36% de la población y hacia fin de ese año, esa cifra ya superaba el 38%.

El Poder Ejecutivo Nacional, entre las medidas que adoptó, debió elevar la cantidad de beneficiarios de programas de empleo de casi 92.000, en promedio para el 2001 a 1.400.000, en promedio para el año siguiente. Todos los datos consignados fueron tomados de informes del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos.

La magnitud de los problemas que nos aquejan desde hace mucho tiempo, tanto los que provocaron el aludido estado de crisis como los que surgieron a raíz de las medidas adoptadas para conjurarlo, constituye un hecho notorio cuyo desconocimiento impediría encontrar un camino para su salida definitiva. Tal como se indicó en el dictamen aludido, no se puede perder de vista el contexto económico, social e institucional en que aquellas medidas se tomaron, pues de lo contrario se corre el riesgo de encontrar soluciones abstractas y, por lo mismo, desvinculadas de la realidad nacional.

- VIII - También se puso de manifiesto en la causa antes mencionada, que la legislación de emergencia responde al intento de conjurar o atenuar los efectos de situaciones anómalas, ya sean económicas, sociales o de otra naturaleza, y constituye la expresión jurídica de un estado de necesidad generalizado, cuya existencia y gravedad corresponde apreciar al legislador sin que los órganos judiciales puedan revisar su decisión ni la oportunidad de las medidas que escoja para remediar aquellas circunstancias, siempre, claro está, que los medios arbitrados resulten razonables y no respondan a móviles discriminatorios o de persecución contra grupos o individuos (v. dictamen del Procurador General en la causa publicada en Fallos: 269:416) Justamente en este último caso, se efectúa una re-

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Procuración General de la Nación seña de aquellos en los cuales el Congreso -o el Poder Ejecutivo en ejercicio de facultades legislativas- hicieron uso de sus poderes para dictar leyes de ese carácter, particularmente útil para el sub lite, en cuanto permite recordar que la legislación de emergencia y la doctrina que se elaboró al respecto se aplicó desde sus orígenes a las relaciones entre particulares.

En el dictamen aludido se recordó que con el objeto de paliar las repercusiones de la primera postguerra, se reglamentó el precio y duración de las locaciones urbanas por medio de la ley 11.157. La misma materia, tanto en los aspectos señalados como en lo relativo a la suspensión de desalojos, fue abordada, a partir de 1943, por distintos ordenamientos legales (v.gr., decreto-ley 1580/43 y complementarios; leyes 12.998, 13.581, 14.288, 14.556, 14.775, decretos-leyes 2186/57, 2981/57, 9940/57; leyes 14.821, 15.775, 16.654, 16.675 y 16.739).

En situaciones análogas, el legislador limitó el precio de venta de artículos de consumo o de materias o sustancias esenciales o de indispensable uso, tales como ciertos metales, combustibles, lubricantes y materiales de construcción (leyes 12.591, 12.830, 12.983, 13.492, 13.906, 14.440, 16.454).

También intervino para suspender los derechos del acreedor hipotecario (ley 11.741), cuya constitucionalidad fue analizada por la Corte en el leading case "Avico c. De la Pesa", al que también se hará mención más adelante.

Durante el proceso hiperinflacionario que vivió el país a fines de la década del '80, el Congreso sancionó diversas leyes de emergencia para hacer frente a la grave situación social y económica por la que atravesaba la Nación, tales como las leyes 23.696 y 23.697, al tiempo que declaró la

emergencia locativa en todo el territorio nacional, por el período comprendido entre el 11 de junio y el 30 de septiembre de 1989. Mediante la ley 23.680, concurrió en alivio de los inquilinos, al prever descuentos discriminados según destinos y precios locativos (art. 11), en una suerte de declaración legal de hechos extraordinarios e imprevistos que afectaron a los contratos de locación.

En el lejano e importante precedente de Fallos:

136:161 ("Ercolano c.

Lanteri", de 1922), con motivo del planteo de inconstitucionalidad de la ley 11.157 por las limitaciones que imponía al alquiler o renta de inmuebles urbanos, con fundamento en una situación de emergencia, la Corte ya señaló que el derecho de usar y disponer de la propiedad, como todos los derechos reconocidos por la Constitución, no reviste el carácter de absoluto. Un derecho ilimitado -continuó- sería una concepción antisocial y, después de afirmar que cuando las limitaciones tienden a proteger intereses económicos, el examen de su constitucionalidad debe ser cuidadoso y que, en principio, la determinación del precio de un contrato es una facultad privativa del propietario, incluido en el derecho de usar y de disponer de la propiedad, existen, sin embargo, circunstancias muy especiales en que, por la dedicación de la propiedad privada a objetos de intenso interés público y por las condiciones en que ella es explotada, justifican y hacen necesaria la intervención del Estado en los precios, en protección de intereses vitales de la comunidad.

También es doctrina del Tribunal que las restricciones a los derechos pueden ser mayores en épocas de emergencia en aras de encauzar la crisis y de encontrar soluciones posibles a los hechos que la determinaron, pues la obligación de afrontar sus consecuencias justifica ampliar, dentro del marco constitucional, las facultades atribuidas al legislador,

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Procuración General de la Nación al punto de que el pago de créditos y retroactividades pueda diferirse con la razonabilidad que surge de los temas examinados (Fallos: 243:467; 313:1513).

La Corte ha dicho que el gobierno está facultado para sancionar las leyes que considere convenientes, a fin de proteger el interés público en presencia de desastres o graves perturbaciones de carácter físico, económico o de otra índole, siempre que sean razonables y no desconozcan las garantías o las restricciones que impone la Constitución (Fallos:

323:1566), pues no debe darse a las limitaciones constitucionales una extensión que trabe el ejercicio eficaz de los poderes del Estado (Fallos: 171:79), toda vez que acontecimientos extraordinarios justifican remedios extraordinarios (doctrina de Fallos: 238:76).

Con referencia al derecho de propiedad, se ha señalado que no hay violación del art. 17 de la Constitución Nacional cuando por razones de necesidad se sanciona una norma que no priva a los particulares de los beneficios patrimoniales legítimamente reconocidos ni les niega su propiedad y sólo limita temporalmente la percepción de tales beneficios o restringe el uso que pueda hacerse de esa propiedad. Es que hay limitaciones impuestas por la necesidad de atenuar o superar una situación de crisis que, paradójicamente, también están destinadas a proteger los derechos presuntamente afectados, pues existe el riesgo de que se conviertan en ilusorios ante procesos de desarticulación del sistema económico y financiero (Fallos: 313:1513, consid. 56, p.1554).

La restricción que en tales casos el Estado impone al ejercicio normal de los derechos patrimoniales debe ser razonable, limitada en el tiempo, un remedio y no una mutación en la sustancia o esencia del derecho adquirido por sentencia o contrato.

También, que está sometida al control de

constitucionalidad, toda vez que a diferencia del estado de sitio, la emergencia no suspende las garantías constitucionales (conf. Fallos: 243:467, voto de los jueces Aristóbulo D.

Aráoz de L. y Julio Oyhanarte; 315:2300 y 2328).

En esta enumeración es imprescindible detenerse en el caso "Avico c. De la Pesa" (Fallos: 172:21), donde se enjuiciaba la validez constitucional de ley 11.741, en cuanto dispuso prorrogar por tres años las obligaciones garantizadas con hipoteca que se hubieran hecho exigibles por vencimiento del plazo, así como limitar los intereses durante su vigencia.

Al emitir la opinión del Ministerio Público, el Procurador General, Dr. H.L. (dictamen del 6 de septiembre de 1934), expuso el tema central de debate en los siguientes términos: "la cuestión que se plantea gira alrededor de la modificación que introduce la ley cuestionada, en los contratos celebrados entre particulares, sosteniéndose que el Congreso no ha podido alterar las convenciones privadas, que forman la ley que las mismas partes se han dado.

El problema jurídico consiste, por consiguiente, en determinar si frente a la ley que las partes han creado para regir sus obligaciones cesa el poder de legislación del Congreso, al que estaría vedado dictar disposiciones que modificaran las obligaciones" (pp. 29/30).

La respuesta sostiene el Procurador General que se encuentra en las facultades que el art. 67, inc. 28, del texto constitucional de 1853/60 (actual 75, inc. 32) le asigna al legislador y disipa el temor de pensar que por ese camino se llegue hasta el abuso de suprimir totalmente los principios fundamentales del derecho de propiedad, al señalar -con palabras de Tiffany- que quejarse de que el Congreso ejerza una discreción liberal al legislar para la Nación, es virtualmente quejarse de que el pueblo la ejerza.

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Procuración General de la Nación No se trata de llegar a la omnipotencia del Congreso -advierte-, ni de colocar a éste fuera del control de los tribunales de justicia, que están encargados de sujetar las leyes a los principios constitucionales, sino de mantener el imperio de las facultades legislativas que son indispensables para armonizar las garantías individuales con las conveniencias generales, de manera de impedir que los derechos amparados por esas garantías, lleguen a ser dañosos para la colectividad.

Así, tras ponderar el contexto social que precedió a la ley cuestionada, es decir, el estado de emergencia en que se dictó, enumeró los cuatro requisitos que debe llenar una ley de esas características para que su sanción esté justificada, que ya habían sido mencionados por C.J.H., en el caso "H.B. v.B.": "Es necesario para ello:

1) que exista una situación de emergencia que imponga al Estado el deber de amparar los intereses vitales de la comunidad; 2) que la ley tenga como finalidad legítima, la de proteger los intereses generales de la sociedad y no a determinados individuos; 3) que la moratoria sea razonable, acordando un alivio justificado por las circunstancias; 4) que su duración sea temporal y limitada al plazo indispensable para que desaparezcan las causas que hicieron necesaria la moratoria" (conf. Fallos: 172:21; 313:1513 y sus citas, así como dictamen de esta Procuración General en la causa "Tobar" [Fallos: 325:2059]).

- IX - A continuación detallaré las normas relativas a las relaciones jurídicas de las que trata el presente proceso y que, dentro del marco de la emergencia, han sido sancionadas ante la evidente necesidad de buscar instrumentos que morige-

ren los efectos de la devaluación y que, a su vez, no tornen de imposible cumplimiento las obligaciones originalmente pactadas. a) El 6 de enero de 2002, el Congreso Nacional sancionó la ley 25.561, por la cual, con arreglo a lo dispuesto en el art. 76 de la Constitución Nacional, declaró la emergencia pública en materia social, económica, administrativa, financiera y cambiaria, delegando en el Poder Ejecutivo Nacional, hasta el 10 de diciembre de 2003 -luego prorrogado hasta el 31 de diciembre de 2004 por la ley 25.820-, el ejercicio de las facultades en ella establecidas a fin de "proceder al reordenamiento del sistema financiero, bancario y del mercado de cambios" y "reglar la reestructuración de las obligaciones, en curso de ejecución, afectadas por el nuevo régimen cambiario instituido por el art. 21" (incs. 11 y 41, respectivamente, del art. 11).

En cuanto aquí interesa, la ley 25.561 dispuso que, cuando se trate de prestaciones dinerarias exigibles desde la fecha de su promulgación, originadas en contratos celebrados entre particulares, pactados en dólares u otras monedas extranjeras, las prestaciones deben cancelarse en pesos a la relación de cambio un peso por un dólar estadounidense en concepto de pago a cuenta del monto que resulte de la reestructuración de las obligaciones que las partes deberán negociar, procurando compartir de modo equitativo los efectos de la modificación de la relación de cambio (art. 11. de la ley citada).

A su vez, la ley 25.561 facultó al Poder Ejecutivo Nacional, por las razones de emergencia pública definidas en el art. 11, a establecer el sistema que determinará la relación de cambio entre el peso y las divisas extranjeras y dictar regulaciones cambiarias (art. 2°). Asimismo, se derogaron las

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Procuración General de la Nación disposiciones de los arts. 11, 21, 81, 91, 12, 13 de la ley 23.928, con las modificaciones incorporadas por la ley 25.445.

Sin perjuicio de lo reseñado, se mantuvo, con las excepciones y alcances de la ley 25.561, la redacción de los arts. 617, 619 y 623 del Código Civil, dispuesta por el art.

11 de la ley 23.928, que considera a las obligaciones de dar moneda extranjera como obligaciones de dar sumas de dinero y admite la liberación del deudor, en caso de entregar una suma de determinada especie o calidad de moneda, dando la especie designada el día de su vencimiento (cfse. arts. 617 y 619, Código Civil). b) En el marco de esa emergencia económica, el Poder Ejecutivo procedió a dictar, invocando las facultades del art.

99, inc. 31 de la Constitución Nacional, el decreto 214/02 (art.81), por el cual -en lo que al caso importase transformaron a pesos todas las obligaciones de dar sumas de dinero expresadas en dólares estadounidenses u otra moneda extranjera, no vinculadas al sistema financiero, de cualquier causa u origen, a razón de un peso por cada dólar estadounidense. A esta conversión se le aplicó lo dispuesto en el artículo 41 con relación al Coeficiente de Estabilización de Referencia (C.E.R), que será analizado en el punto e).

Asimismo, estableció que si luego de su aplicación, el valor resultante de la cosa, bien o prestación, fuere superior o inferior al del momento de pago, cualquiera de las partes podrá solicitar un reajuste equitativo del precio. c) El decreto 320/02, aclaró que el art. 8 del decreto 214/02 es de aplicación exclusiva a los contratos y a las relaciones jurídicas existentes a la fecha de entrada en vigencia de la ley 25561. d) Posteriormente, la ley 25820 modificó el art. 11 de la ley 25.561, que ahora establece: "Las obligaciones de

dar sumas de dinero existentes al 6 de enero de 2002, expresadas en dólares estadounidenses u otra moneda extranjera, no vinculadas al sistema financiero, cualquiera sea su origen o naturaleza, haya o no mora del deudor, se convertirán a razón de un dólar estadounidense (U$S 1) = un peso ($ 1), o su equivalente en otra moneda extranjera, resultando aplicable la normativa vigente en cuanto al Coeficiente de Estabilización de Referencia (C.E.R.) o el Coeficiente de Variación de Salarios (C.V.S.), o el que en el futuro los reemplace, según sea el caso.

Si por aplicación de los coeficientes correspondientes, el valor resultante de la cosa, bien o prestación, fuere superior o inferior al del momento de pago, cualquiera de las partes podrá solicitar un reajuste equitativo del precio". e) Así pues, en un marco dentro del cual era difícil compatibilizar la abrupta derogación de la convertibilidad, la devaluación de la moneda nacional y la confirmada prohibición de indexar, emerge el denominado coeficiente de estabilización de referencia (CER), vigente desde el 3 febrero de 2002 (art.

41 del decreto 214/02). Posteriormente, la resolución 47/02, del Ministerio de Economía, dispuso que el CER se compondrá por la tasa de variación diaria obtenida de la evolución mensual del Indice de Precios al Consumidor (IPC) publicado por el Instituto Nacional de Estadística y Censos, e igual criterio adoptó la ley 25.713 (art. 11).

El decreto 762/02 contempló diversas excepciones a la aplicación del CER, en lo que aquí interesa, el art. 11, inc. a) determinó que los préstamos otorgados a personas físicas, por entidades financieras, cooperativas, asociaciones mutuales, personas físicas o jurídicas que tengan como garantía hipotecaria la vivienda única, familiar y de ocupación

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Procuración General de la Nación permanente, no eran alcanzados por esa actualización.

Posteriormente, la ley 25713, en su art. 21, ratificó el criterio del decreto 762/02 y limitó las excepciones previstas a la aplicación del CER a los préstamos otorgados con garantía hipotecaria cuya suma originaria haya sido de hasta doscientos cincuenta mil dólares estadounidenses.

A tales obligaciones se las actualiza, entre el 11 de octubre de 2002 y el 31 de marzo de 2004, en función de la aplicación de un coeficiente de variación de salarios (CVS) (art. 41, texto según ley 25.796). f) Por el decreto 410 del 8 de marzo de 2002 (modificado por el decreto 53/03) el Poder Ejecutivo consagró una serie de excepciones a la conversión de las obligaciones dispuestas por el decreto 214/02, entre las que no se encontraban las de dar sumas de dinero en dólares estadounidenses no vinculadas al sistema financiero como las que son objeto del presente proceso.

Con relación a los intereses, establece que a los contratos y relaciones jurídicas previstos en el art. 81 del decreto 214/02, no le serán aplicables las tasas de interés estipuladas en el art. 41 del decreto 410/02 (conf. art. 71). g) Finalmente, con el objetivo de implementar un sistema que refinancie los préstamos hipotecarios cuya garantía era la vivienda única y familiar, y que debido a la crisis, se encontraban en mora o en riesgo cierto de ser ejecutadas, se sancionó la ley 25.798, mediante la cual se creó el Sistema de Refinanciación Hipotecaria. Este mecanismo ha sido a su vez modificado por la ley 25.908 y reglamentado por los decretos 1284/03; 352/04 y 1342/04.

- X - Sobre la base de las pautas expuestas, corresponde

determinar, en primer término, si las disposiciones de la ley 25.561, así como las posteriores relativas a las relaciones jurídicas privadas no vinculadas al sistema financiero, son aplicables al caso de autos, debido a que los deudores se encontraban en mora antes de su sanción.

V.E. reiteradamente ha señalado que la interpretación de las leyes debe practicarse teniendo en cuenta su contexto general y los fines que las informan. Ello supone no sólo armonizar sus preceptos, sino también conectarlos con las demás normas que integran el orden jurídico, de modo que concuerden con su objetivo y con los principios y garantías que emanan de la Constitución Nacional (Fallos:

323:1374; 324:2153, entre muchos otros).

En este marco, me adelanto a señalar que es claro que la inteligencia que formulan los jueces de la causa del plexo jurídico en cuestión -bien que la ley 25.820 no había sido sancionada a la fecha de la sentencia- altera la propia finalidad perseguida por el sistema, ya que agrava la situación del deudor en un contexto de crisis, con la consecuente afectación de sus derechos constitucionales, tornando irracional el precepto y apartándose de lo que fue la voluntad legislativa, aspectos que, según tiene también dicho el Tribunal, no pueden ser obviados por posibles imperfecciones técnicas relativas a su instrumentación (Fallos:

290:

56, 317:672; 322:2679; 324:2934).

Así lo pienso, toda vez que la ley 25.561, como dice su propio título y lo reafirma su contenido, es una de las llamadas leyes de emergencia, cuyo objeto es conjurar, del mejor modo posible, las consecuencias derivadas de situaciones económicas anómalas o penurias financieras que, en lo principal, dificultan a los deudores el cumplimiento de sus obligaciones.

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Procuración General de la Nación Su propósito es "establecer un conjunto de disposiciones tendientes a favorecer una adecuada recomposición de las relaciones jurídicas, económicas y patrimoniales" (cfr.

Mensaje del Poder Ejecutivo al Congreso de la Nación del proyecto de Ley de Emergencia Pública y de Reforma del Régimen Cambiario, Antecedentes Parlamentarios, febrero 2002, n1 1, p.

238) y, a tal fin, entre otras disposiciones, suspende o limita el ejercicio del derecho de los acreedores, como forma de atenuar los perjuicios del estado de crisis, que en definitiva alcanzaría a los titulares de tales derechos. Enfrentados en el caso a una de esas situaciones, procede en consecuencia efectuar una interpretación amplia de su texto respecto de las deudas que ella comprende.

Según ya indiqué, su art. 1°, inc. 4), facultaba al Poder Ejecutivo Nacional a reestructurar las obligaciones en curso de ejecución, sin distinguir si se trataba de deudas exigibles o no. En ese contexto primigenio, de grave necesidad y urgencia, no es razonable pensar que cuando en su art. 11 alude a prestaciones dinerarias exigibles desde la fecha de promulgación de la presente ley, haya pretendido excluir de su sistema a los deudores morosos a esa fecha, cuando precisamente el incumplimiento había comenzado a configurarse unos meses antes de sancionada dicha ley, precisamente a raíz de esa caótica situación económica, de público conocimiento.

Dicho artículo establecía, en cuanto aquí interesa, que las prestaciones dinerarias "exigibles desde la fecha de promulgación de esa ley", originadas en contratos celebrados entre particulares, sometidos a normas de derecho privado, pactados en dólares u otra moneda extranjera o en los que se hubiesen establecido cláusulas de ajuste en dólares u otra moneda extranjera, quedaban sometidas a su régimen y se can-

celarían en pesos a la relación de cambio un peso igual a un dólar, en concepto de pago a cuenta de la suma que, en definitiva, resultara de los procedimientos que estableció.

Justamente, ante las divergencias que generó la redacción de ese precepto legal, el Poder Ejecutivo Nacional aclaró que quedaban transformadas a pesos todas las obligaciones de dar sumas de dinero de cualquier causa u origen, judiciales o extrajudiciales, expresadas en moneda extranjera existentes a la sanción de la ley 25.561 (decreto 214/02) y que no se encontraran ya convertidas a pesos (v. arts. 11 y 81, este último, con la aclaración del art. 21 del decreto 320/02).

Es por ello que una interpretación restrictiva como la efectuada por el a quo desnaturaliza el objetivo de conjurar la emergencia, desde que, paradójicamente, supone imponer a los deudores afectados una sanción leonina y usuraria, consistente en triplicar o cuadruplicar la deuda en un breve período, dada la fluctuación de la moneda tal como sostienen los ejecutados. Es por ello que una exégesis prudente lleva a interpretar que quedan sometidas al sistema legal, las prestaciones dinerarias entre particulares a que se refiere su art. 11, hubiera vencido el plazo respectivo antes o después de su publicación.

Tal sentido, por lo demás, fue expresamente recogido con posterioridad por la ley 25.820, al sustituir el antes trascripto artículo 11 de la ley 25.561, en cuanto comprende con similares alcances a las obligaciones de dar sumas de dinero existentes al 6 de enero de 2002, expresadas en dólares estadounidenses u otra moneda extranjera, no vinculadas al sistema financiero, cualquiera sea su origen o naturaleza, haya o no mora del deudor y a ello agrega que tales deudas serán actualizadas de acuerdo con las normas vigentes en materia de coeficientes de estabilización o de variación que

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Procuración General de la Nación ella misma contempla.

Es por demás irrazonable pensar que una ley destinada a paliar una emergencia se refiera solamente a hechos futuros y no comprenda aquéllos que venían ocurriendo con anterioridad, que fueron su causa y fundamento.

Desde esta perspectiva, corresponde, entonces, admitir los agravios del quejoso y dejar sin efecto el decisorio recurrido con el alcance indicado.

- XI - Sentado lo anterior, corresponde determinar en qué medida dicho plexo normativo podría resultar violatorio de derechos fundamentales de la parte acreedora, tal como ésta lo planteó ante la Cámara, la que no llegó a tratarlo dada la solución a la que arribó.

Los agravios relativos a la inadmisibilidad de la adopción de sistemas como el impugnado por la vía de decretos de necesidad y urgencia carecen de interés actual, frente al dictado de la ley 25.820, que vino a subsanar todo eventual exceso en que pudiera haber incurrido el Poder Ejecutivo Nacional en el marco de la legislación que se invoca.

Merecen consideración especial las quejas vinculadas con el derecho de propiedad del acreedor, pues conducen a recordar tanto la función que cumple la legislación de emergencia como que la existencia y gravedad de dicha circunstancia es de privativa apreciación del legislador, desde que está vedado a los jueces revisar su criterio o examinar la oportunidad de las medidas que aquél adopte para superarla, siempre, claro está, que ellas se muestren razonables y no respondan a móviles discriminatorios o de persecución contra grupos o individuos (v., dictamen de esta Procuración General en la causa B.139, L.XXXIX y sus citas).

En cuanto interesa al presente caso, estimo que las normas impugnadas cumplen básicamente los requisitos exigidos para otorgarles validez constitucional. Es indudable y notoria la situación de gravedad en que fueron dictadas, así como que en ese contexto se trató, de reencausar la situación social y económica a fin de resguardar intereses generales en peligro.

Además, es evidente que la crisis alcanzó a todos los habitantes del país, que han sufrido sus consecuencias en los distintos órdenes de la vida social y no sólo en la magnitud de sus recursos económicos.

Por lo tanto, contrariamente a lo que expresa el actor, no puede pensarse que las leyes cuestionadas resulten expoliatorias, máxime cuando, además de convertir a pesos las obligaciones en moneda extranjera y aplicarles un índice de actualización (CER o CVS, según el caso), prevén también, y esto me parece fundamental en el sub lite, que si por aplicación de los coeficientes mencionados, el valor resultante de la cosa, bien o prestación, fuera superior o inferior al del momento de pago, cualquiera de las partes puede solicitar un reajuste equitativo del precio.

Y más aún, cuando no mediare acuerdo, cualquiera de las partes queda facultada para seguir los procedimientos de mediación vigentes en las respectivas jurisdicciones y ocurrir ante los tribunales competentes para dirimir sus controversias.

Así, con el fin de preservar el derecho de propiedad de las partes, el régimen bajo análisis contempla un sistema integral para reestablecer la equivalencia de las prestaciones, como también procedimientos alternativos de solución en casos de discrepancias. Recién cuando un juez en el proceso de reajuste judicial adopte una solución lesiva del derecho de propiedad, a la luz de la doctrina de la emergencia, es decir,

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Procuración General de la Nación que vaya más allá del sacrificio tolerable en tales circunstancias, la parte afectada podrá alegar y demostrar el perjuicio concreto que se requiere como base de la declaración de inconstitucionalidad.

En tales condiciones, las normas impugnadas superan el control judicial de razonabilidad, en tanto los mecanismos que establece no son intrínsecamente inconstitucionales, ni los actores demuestran efectivamente la inequidad a que conduciría el sistema de cálculos dispuesto por el mencionado art. 11 de la ley 25.561 (texto según ley 25.820), máxime cuando, por otra parte, todavía cuentan con vías legales para resguardar el derecho que entienden afectado.

- XII - Con respecto al sistema de refinanciación hipotecaria de la ley 25.798 (modificada por la ley 25.908), cabe señalar que lo relativo al destino del bien objeto de litigio es una cuestión de naturaleza fáctica ajena a esta instancia de excepción. Es más, resultaría abstracto un pronunciamiento al respecto, primero, por el tipo de proceso de que se trata el presente y, en segundo lugar, porque no se encuentra acreditado que se haya cumplido y culminado con una resolución favorable los procedimientos administrativos tendientes a la inclusión de la deuda de autos en dicho régimen, al que dicen haberse acogido los demandados (v. constancias de fs. 43/44 de esta queja).

Sin embargo, considerando el requerimiento de V.E. fundado en la trascendencia del asunto, en atención a la gran cantidad de juicios que han llegado al Tribunal y requieren decisión sobre la moneda de pago (fs. 57), he de expedirme sobre esta cuestión.

Es preciso destacar que el planteo de inconstitu-

cionalidad no se encuentra debidamente fundado, carencia que se acentúa ante la doctrina del Tribunal según la cual las alegaciones genéricas de violación a las garantías de los arts. 16, 17 y 18 de la Constitución Nacional no son suficientes para sustentar tal tipo de impugnaciones. Es que quien tacha de inconstitucional una ley aduciendo que viola aquéllos derechos, debe probar de modo concluyente la forma cómo tal afectación ha tenido lugar (arg. de Fallos:

314:1293 y 320:1166).

Cabe reiterar que la declaración de invalidez constitucional de un precepto de jerarquía legislativa constituye la más delicada de las funciones susceptibles de encomendarse a un tribunal de justicia, configurando un acto de suma gravedad que debe ser considerado ultima ratio del orden jurídico (Fallos: 324:920, entre otros). Por ello sólo cabe formularla cuando un acabado examen del precepto conduce a la convicción cierta de que su aplicación conculca el derecho o la garantía constitucional invocados (Fallos: 321:441 y su cita).

Sin perjuicio de ello, se debe advertir que, tratándose de inmuebles destinados a vivienda única y familiar, el referido cuerpo legal prevé la cancelación por el agente fiduciario de las cuotas de capital devengadas y pendientes, más los intereses y las costas, debiendo respetar las condiciones originales del mutuo, sin perjuicio de las normas aplicables en materia de coeficiente de actualización y tasa de interés (v. art 16 inc. c- II, y g).

Ello vendría a salvaguardar el crédito de los acreedores, quienes, más allá de las eventuales demoras -que podrían subsanar los intereses que se reconocen en la ley- o del pago que efectúen terceros (mecanismo admitido en el Código Civil), no demuestran, en sus asertos dogmáticos y genéricos, la medida de sus perjuicios en el ámbito del sistema.

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Procuración General de la Nación El mismo marco de generalidad y falta de consideración suficiente, afecta las afirmaciones relativas a la asunción del crédito por el Estado Nacional -al que aquéllos parecen imponerle ineludiblemente la condición de agente fiduciario- y a su pago en bonos, régimen que se inserta en la emergencia ya estudiada, y al que le resultan aplicables los principios sobre la materia expuestos en los puntos precedentes. Es más, nada obsta a la posibilidad de replanteo del crédito, de darse las condiciones a que se refiere el ya mencionado art. 11 de la ley 25.561 (texto según ley 25.820).

En caso contrario, esto es, de tratarse de un bien de destino diverso al que da derecho al ejercicio de la opción, la situación quedaría comprendida en el régimen general de la ley 25.561 y sus complementarias.

Consecuentemente, según hemos visto, a resguardo de una eventual tacha de inconstitucionalidad, al que también remite el art. 24 de la ley 25.798.

- XIII - En lo atinente al cuestionamiento que los actores hacen de las normas en examen por considerarlas violatorias de la garantía de igualdad (art. 16 de la Constitución Nacional), es oportuno recordar aquí que, según V.E. ha sostenido, tal garantía radica en consagrar un trato legal igualitario a quienes se hallan en una razonable igualdad de circunstancias, por lo que ello no impide que el legislador contemple en forma distinta situaciones que considera diferentes, en tanto dichas distinciones no se formulen con criterios arbitrarios, de indebido favor o disfavor, privilegio o inferioridad personal, de clase o de ilegítima persecución (Fallos 323:1566 entre muchos otros).

Las normas aplicables a este caso no sólo afectan a

los eventuales acreedores, sino que también comprenden a los deudores, quienes quedan sujetos al referido sistema de pagos, por lo que es evidente que las reglas no apuntan a una discriminación entre unos y otros, sino que buscan una solución integral a la situación de todas las partes que puedan verse comprometidas en una relación jurídica, trasladando sus efectos sobre intereses de diferentes sectores de la sociedad en plena crisis social y económica.

En Fallos: 313:1513, al referirse a la garantía de igualdad ante la ley, la Corte sostuvo que se daba una situación análoga, en sus efectos, a una devaluación. Tal medida de gobierno, en las ocasiones que fue dispuesta, ha afectado siempre y en cada caso, no sólo los bienes de la generalidad de los individuos que componen el cuerpo social. Ha trasladado también sus consecuencias de modo positivo o negativo, sobre los intereses de diferentes sectores de la sociedad; así, por lo común, los intereses de importadores y exportadores, productores primarios, industriales, rentistas y asalariados, etc. se ven favorecidos los unos en medida similar a la que se ven perjudicados otros (cons. 58, p. 1555).

Por lo demás, las diferencias respecto de las posibilidades de opción entre acreedores privados y del sistema financiero en el régimen de fideicomiso, no responde sino a una diferenciación entre situaciones jurídicas diversas, y a las que el legislador distinguió en el marco de la emergencia, con soluciones distintas según su diferente magnitud y consecuencias.

- XIV - Con relación a la aducida aplicación retroactiva de la ley 25.820, vale recordar que el Tribunal ha establecido que el principio de irretroactividad de las disposiciones legales no emana de la Constitución sino de la ley. Es una

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Procuración General de la Nación norma de interpretación que deberá ser tenida en cuenta por los jueces en la aplicación de la leyes pero no obliga al Poder Legislativo, que puede derogarla cuando el interés general lo exija (v. doctrina de Fallos 315:2999, entre otros).

Lo que ni el legislador ni el juez pueden, en virtud de una ley nueva o de su interpretación, es arrebatar o alterar un derecho patrimonial adquirido al amparo de la anterior (v. doctrina de Fallos: 151:103).

Considero que en el caso no se verifica la afectación de derechos adquiridos que se invoca, desde que las normas atacadas no retrotraen prestaciones ya ejecutadas, sino que comprenden obligaciones en curso de ejecución, que quedaron pendientes de pago en plena crisis. En esas condiciones, no cabe considerarlas incorporadas plena y definitivamente al patrimonio del acreedor, sino sometidas a las leyes que, en el marco de la emergencia, reglamentan su ejercicio (v. doctrina de Fallos: 319:1915).

- XV - A todo evento, conviene señalar que los precedentes de Fallos: 325:28 y 326:417, así como los dictámenes de esta Procuración General del 19 de noviembre de 2002, en los casos B. 2507, L. XXXVIII y L. 196, L. XXXIX, se refieren a situaciones jurídicas diversas. Por otra parte, como lo aclaró el magistrado que me precedió en esta función, lo dicho allí sólo era aplicable al caso y no podía extenderse a otras situaciones.

A ello se agrega que también son diferentes las circunstancias examinadas, máxime cuando el tiempo transcurrido permite incorporar al estudio de estos temas, tanto las distintas disposiciones implementadas para morigerar los efectos perniciosos de la crisis, como su razonabilidad, a la

luz de los acontecimientos vividos.

Además, ya se señaló que medió una intervención del legislador que, al ratificar decisiones del Poder Administrador, le confirió sustento legal a las vías utilizadas para salir de la emergencia, en particular, en lo que aquí nos ocupa.

- XVI - Opino, por lo tanto, que corresponde hacer lugar a la queja y revocar la sentencia en cuanto fue materia de recurso extraordinario.

Buenos Aires, 26 de octubre de 2004.

E.J.A. RIGHI Es Copia