Urbanismo y recuperación urbana
| Autor | Roberto Dromi |
| Páginas | 511-537 |
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Como planteamiento inicial debemos decir que al urbanismo, dentro del espacio municipal, lo entendemos en su relación con el ambiente, con el desarrollo sostenible1, con los servicios y con las obras. no puede verse aislado, sacado del contexto de la problemática de las ciudades. de ahí que hablemos de "lo urbano y sus circunstancias" y que hagamos hincapié en la recuperación de lo urbano más que en la problemática, porque de una o de otra forma ha sido o será repasada en los capítulos que forman esta obra.
El tratamiento de este tema actúa a modo de disparador de todo lo relacionado con el medio urbano actual: el uso del suelo y el futuro suelo urbanizable. La Ciudad permanentemente vive cuestiones como el urbanismo subterráneo (pasos peatonales, galerías comerciales, playas de estacionamiento), edificios a medio construir, edificios abandonados, baldíos, remodelación y conservación del patrimonio histórico-cultural, aumento del comercio informal (venta callejera), edificios construidos para oficinas, por ejemplo, destinados a establecimientos educativos, establecimientos industriales abandonados, cuestiones de zonificación, como la invasiónPage 512 de comercios o pubs y restaurantes en áreas residenciales, el desvío de los recorridos del transporte, el circuito turístico urbano, el consecuente despoblamiento de las zonas céntricas de la Ciudad, surgiendo otras nuevas, evaluación del impacto territorial.
Y aquí, permítasenos sólo introducir un tema: los propietarios del suelo y los empresarios "promotores de la acción urbanizadora"2. dicho esto, conviene reiterar que en un tema tan sensible sería bueno que para la planificación sobre el suelo o en el dictado de leyes del suelo intervinieran las autoridades en sus tres niveles, abogados, urbanistas, geógrafos, arquitectos, ingenieros, organizaciones no gubernamentales, ambientalistas, investigadores y por qué no agentes inmobiliarios3.
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El fenómeno urbano adquiere, entonces, una trascendencia respecto de la cual el Estado en sus tres niveles no puede estar ausente, en tanto está en juego el interés general. Es así que reconociendo la necesidad de redimensionar y revitalizar el Municipio, como unidad política y la Ciudad, como unidad social, se hace imprescindible el cometido del Estado en el ordenamiento territorial, en el uso y destino del suelo, planificando, promoviendo y fiscalizando el desarrollo urbano mediante la acción concertada de la nación, la provincia y el Municipio.
La estructura urbana argentina nos presenta una gran Ciudad, Buenos Aires, y su conurbano con aproximadamente 12.000.000 de habitantes, lo cual representa el 33% de la población del país, y que la convierte en el tercer aglomerado urbano de América Latina detrás de la Ciudad de México y San pablo.
Le continúan, como grandes centros urbanos, Gran Córdoba y Gran Rosario, ciudades con más de un millón de habitantes, y siete ciudades con una población de entre 100.000 a 900.000 habitantes a saber: Mendoza, San Miguel de tucumán, La plata, Salta, Santa Fe, San Juan y Mar del plata.
Según el último censo del año 2001, el total de población urbana en todo el país era de 32.131.950 considerándose población urbana la censada en localidades con 2.000 o más habitantes4. Junto a este panorama coexisten pequeñas villas con 500 o 1.000 habitantes.
El mapa político-administrativo de Argentina revela que hay una nación, veintitrés provincias, una Ciudad Autónoma y dos mil cien-Page 514to setenta y un municipios, organizados tanto como "municipioterritorio" (de partido o departamento), "municipio-pueblo o población" (de distrito urbano), entidades autónomas, o "autarquías".
A continuación presentamos un cuadro detallando el número de municipios que tiene cada una de las veintitrés provincias argentinas.
PROVINCIA
MUNICIPIOS
Buenos Aires
134
Catamarca
36
Chaco
68
Chubut
46
Cordoba
428
Corrientes
66
Entre Rios
264
Formosa
36
Jujuy
60
La pampa
79
La Rioja
18
Mendoza
18
Misiones
75
Neuquen
57
Rio negro
75
Salta
59
San Juan
19
San Luis
64
Santa Cruz
20
Santa Fe
363
Santiago del Estero
71
Tierra del Fuego
3
Tucumn
112
Total Municipios
2171
Hay "municipios autónomos" (en las nuevas provincias, como neuquén) con apenas 5.000 habitantes y "municipios autárquicos" (en las viejas provincias, como Buenos Aires) con más de 1.000.000 de habitantes. Se da incluso la contradicción institucional dentroPage 515 del propio régimen federal, de provincias con 200.000 habitantes y municipios que cuentan con una población superior a tres o cuatro provincias juntas, como ya lo expresáramos.
En la Argentina no existe un "derecho urbanístico" codificado5. Es más, se trata de la proyección del derecho administrativo sobre un objeto específico: el urbanismo.
De ahí que el derecho urbanístico se construya sobre la base de una legislación administrativa urbanística, caracterizada por normas aisladas, sueltas o sin codificación; locales, primordialmente provinciales y municipales; diversas, desde actos administrativos hasta planes integrales, desde reglamentaciones insuficientes hasta excesos reglamentarios; desiguales y reenviadas al Código Civil por ausencia de normas específicas6.
Es el caso de las limitaciones impuestas al dominio privado en el interés público que son regidas por el derecho administrativo7.
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Siendo el derecho administrativo de orden local, corresponde a las provincias y municipios reglamentar el ejercicio del derecho de propiedad8.
Las limitaciones impuestas en interés público, con fundamento en la solidaridad, inciden directamente sobre lo absoluto, lo exclusivo y lo perpetuo de la propiedad9.
En relación con lo absoluto tiene como efecto un debilitamiento inherente a la propiedad de manera general, lo exclusivo tiene como efecto jurídico una desmembración de la propiedad y en relación con lo perpetuo el efecto es la privación de la propiedad. Reducen el carácter absoluto las restricciones administrativas; atemperan lo exclusivo, las servidumbres administrativas y la expropiación de uso y disminuyen lo perpetuo, la expropiación.
Las limitaciones constituyen materia del poder de policía urbanístico de los municipios10.
Estas limitaciones a la propiedad privada en el interés público se expresan a través de la función administrativa urbanística, que no es más que un aspecto de la actividad o función administrativa enPage 517 general, sujeta a los mismos principios, formas jurídicas, reglas y procedimientos que ésta.
Ahora bien, las limitaciones a la propiedad en el interés privado se rigen por el Código Civil11.
En mérito al sistema federal de gobierno deslindaremos las competencias de cada jurisdicción constitucional (nación, provincia y Municipio), a fin de establecer cuáles son las competencias propias de cada una de ellas y cuáles las concurrentes.
Es competencia del Estado nacional en virtud de lo dispuesto por la Constitución nacional12, formular los objetivos y política global para promover el desarrollo urbano en el país. Sin embargo, hacemos la salvedad de que tal política urbana debe insertarse en el marco general que debe brindar toda política de desarrollo económico y social. Los objetivos y estrategias para la urbanización deben estar en íntima relación con la política de desarrollo regional.
El Estado nacional tiene facultades urbanísticas concurrentes con las provincias y los municipios, de manera que las limitaciones que se impongan al uso de la propiedad en función del interés públicoPage 518 no son de competencia exclusiva de la nación, sino que también competen a las provincias y municipios.
Las limitaciones impuestas a la propiedad privada en función del interés público no son regidas por el derecho civil, sino por el derecho administrativo13, de allí la concurrencia de competencias de los tres órdenes de gobierno y la necesidad de deslindar cada jurisdicción. La policía es de carácter eminentemente local por lo cual tienen competencias las provincias y por ende los municipios.
En cambio son regidas por la norma civil14 las limitaciones impuestas a la propiedad en el interés privado, pues competen exclusivamente a la nación15.
Ambos tipos de limitaciones -públicas y privadas- encuentran su fundamento político y jurídico en el principio del bienestar general y en la prosperidad pública, receptado en la Constitución nacional.
Además tienen competencia nacional en materia urbanística leyes específicas que fijan limitaciones a la propiedad en el interés público16.
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