Contratación de obras y servicios municipales

Autor:Roberto Dromi
Páginas:539-576
RESUMEN

1. Un poco de historia. 2. Contratos de la administración directa o a través de terceros. 3. Empresas públicas locales. a. Consorcio municipal. b. Cooperativa municipal. 4. El contrato administrativo. 5. Licitación pública municipal. 6. Otros procedimientos de selección. 7. Contratos vecinales y licitación. 8. Permisos y concesiones. a. Permiso. b. Concesión. 9. Ejecución de obra por contrato... (ver resumen completo)

 
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Las compras, servicios y obras estatales municipales constituyen un aspecto central en la vida local. y esto es así por cuanto se pone en juego la discrecionalidad del obrar público en el manejo del dinero público que es lo que brindaría las mejores ocasiones para realizar actos de corrupción.

Si no hay control o el mismo es ineficiente, si hay morosidad en los pagos a los prestatarios de los servicios o a los hacedores de las obras públicas municipales, si no hay una clara, precisa y veraz información sobre las contrataciones de obras y servicios urbanos, si se producen demoras en los plazos de ejecución de las obras y de los servicios o en la adquisición de bienes, ello se traduce en la falta de garantía en la transparencia y la idoneidad en el gerenciamiento municipal.

1. Un poco de historia

Nos proponemos repasar, previamente, el régimen jurídico de los contratos del Estado, particularmente referidos a la historia de Mendoza, entre 1151 a 1111, así como hicimos con los servicios públicos.

En materia de contratos del Estado, no había una regulación normativa expresa, pero de la diversidad de casos individuales y de las disposiciones generales contenidas en la Constitución, sus proyectos, Ley de Municipalidades, Reglamento de policía y otros cuerposPage 540 normativos, deducimos sus caracteres, derechos y obligaciones de las partes, ejecución del contrato, rescisión, fiscalización, etcétera.

Entre las notas tipificadoras de los contratos públicos, las prerrogativas estatales, encuentran arraigo en nuestra historia local; así, por ejemplo, por decreto del gobernador se autorizaba al jefe de policía para convenir las modificaciones necesarias del contrato de construcción del Hospital1.

Otro ejemplo lo constituyen las decisiones del Juzgado de Aguas, cuya comisión resolvió que los trabajos del Canal Zanjón se hicieran por remate público, sujetos a un contrato, que la Comisión se reservaba discutir y aprobar sin pérdida de tiempo2. También veremos estas prerrogativas en ocasión del terremoto de 1868.

Las cláusulas exorbitantes no eran utilizadas sólo en los contratos de obras públicas, sino también en otros contratos, por ejemplo en el de empleo público3.

El procedimiento administrativo de contratación mayormente utilizado era el de la licitación o remate público.

Si bien no aparecía como un procedimiento indicado por la normativa, en los hechos se recurría a la licitación pública. Veamos algunos artículos publicados en el periódico "El Constitucional": "se previene que el remate principiará a las doce del día y se cerrará a la una de la tarde, aceptándose la oferta que más convenga".

En 1868 se publica una nota dirigida por los ganadores de la licitación para la construcción del Hospital a la Comisión Filantrópica, impugnando un nuevo llamado a licitación al mismo objeto, luegoPage 541 de haber sido aprobada su propuesta. "La Comisión del Juzgado de Aguas, acordó, por resolución del 5 de julio de 1870, la ejecución de trabajos en el canal Zanjón, disponiendo que éstos se hagan por remate público, sujetos a un contrato...".

En 1869, se dispuso, con alcances generales, "que todo contrato de obras y provisiones (suministro), que hayan de ejecutarse en la provincia, deberán celebrarse en remate público, exceptuándose aquellos que no excedan de quinientos pesos, y los que sean de reconocida urgencia. En la primera sesión de la Municipalidad se trató de llamar a licitación para el alumbrado a kerosene, pero hasta fines de febrero se continuaba con el antiguo aceite de vaca que alumbraba la policía..."4.

El sistema de ejecución por administración era el más empleado en la época y ofrecía algunas variantes que podemos tipificarlas así: a) a cargo de los administrados: prorrateo de costos; b) por colecta de fondo para obras públicas; c) por costos proporcionales a cargo del Estado y los particulares; d) por peaje y e) con cargo a rentas generales5.

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Como expusimos anteriormente, otra de las técnicas o sistemas utilizados por el Estado para la ejecución de obras, era la de conceder la obra pública, por ejemplo, cuando el Senado de la nación proyecta traer el ferrocarril a Mendoza, se fijan las bases de la concesión de la obra, la garantía que debía constituir la empresa, etcétera6.

Por último se llamaba a licitación a efectos de que los interesados cotizaran el precio que resultaba para ejecutar determinadas obras públicas, adjudicándose la misma a quien ofreciere el precio más conveniente o, a veces, a quien ofreciere el precio menor. Así, por ejemplo, se invita a los albañiles y maestros de obra a efectos de construir un hospital y una casa de gobierno, y se avisa a los que quieran encargarse de la ejecución de una o ambas obras, que hagan sus propuestas a la Comisión creada por decreto nacional del 1 de abril de 1163. durante la "reconstrucción de Mendoza", luego del terremoto de 1868, la Comisión Filantrópica primero y el Gobierno de Mendoza luego, contrataron la construcción de importantes obras públicas: Page 543 iglesia Matriz, Casa de Gobierno, Hospital, Cementerio público, Mercado, etc., como luego veremos7.

El control era muy importante. El poder Ejecutivo integraba diversas "comisiones especializadas" para fiscalizar y controlar la ejecución de las obras públicas, atribuyéndoles por vía de delegación competencias propias del mismo poder Ejecutivo. En estas comisiones especiales, de "inspección" y de "recepción" de obras, coparticipaban el ingeniero de la Ciudad primero y el departamento topográfico después. por ejemplo, entre las funciones del ingeniero de la Ciudad estaban las de cumplir y hacer cumplir lo dispuesto en el Reglamento de policía, sobre edificios en la Ciudad; determinar el nivel de las veredas, a fin de que guardaran entre sí la uniformidad precisa para evitar tropiezos y dificultades en el tránsito; dar el plan y dictaminar en toda obra pública, presupuestaria, "siempre que el Gobierno, la policía o el juez de Aguas, se lo demandare; inspeccionar las obras del Estado y prevenir que de todo lo que se trabajara, estuviera bien realizado en base a reglas del buen construir; avisar a la policía de todo edificio, pared, árbol, que pudiera desplomarse y causar perjuicio a persona o cosa"8.

La Ciudad de Mendoza contaba antes del terremoto de 1868 con unas 100 manzanas edificadas. La construcción era, en general, de adobe, y se sabe que ninguna quedó intacta a raíz de aquel desastre.

Ante la grave situación se constituyó una Comisión encargada de la sanidad y salubridad. Además se dispuso la reconstrucción de la Ciudad en el mismo lugar en el que estaba emplazada. pero, posteriormente el gobierno anula y deja sin efecto lo dispuesto en relación a la reconstrucción. por ley del 21 de marzo de 1162, sePage 544 autorizó al poder Ejecutivo nombrar una comisión que asesorara sobre el lugar adecuado donde construir la Ciudad. por último, por ley del 12 de marzo de 1163, se fijan definitivamente los límites de la nueva Ciudad9.

El presidente Mitre creó, sin intervención del gobierno de Mendoza, una Comisión Filantrópica que tenía por objeto dar "oportuno empleo a la plantación de establecimientos de beneficencia pública, a los fondos provenientes de la suscripción levantada en 1868 y que se destinen a ese fin". debía, además, proyectar las obras, presupuestos y planos, presentar al gobierno de la provincia sus estudios para su aprobación; dirigir la construcción de las obras celebrando contratos; cada seis meses informaría al Ministerio interior10.

El accionar de la Comisión fue duramente cuestionado, entre otras razones, porque en las licitaciones públicas o privadas sólo ocupaba artesanos extranjeros. un editorial de El Constitucional del 10 de mayo de 1868, decía: "El artesano nacional ha llegado a la humillante condición de esclavo del artesano extranjero. de todas las obras en construcción, Colegio, Hospital, Monasterio, Cárcel, Santo domingo, etc., ninguna ha sido confiada a constructores nacionales".

Posteriormente, con fecha 13 de diciembre, el mismo Constitucional aplaude la medida del gobierno nacional por la cual cesa la Comisión Filantrópica, y pasan sus bienes y funciones al gobierno provincial. El presidente Mitre, por decreto del 16 de agosto del año 1868, dio por terminadas las funciones de la Comisión. Como consecuencia, el gobierno de Mendoza nombró una comisión para que recibiera, bajo inventario, todas las existencias de la anterior comisión y nombró también dos ciudadanos con las calidades de tesorero y tenedor de libros, para que se encargara de los fondosPage 545 existentes y por recolectar y de la contabilidad de los trabajos contratados y a contratar11.

El cambio que produjo el cese de la Comisión Filantrópica y el mal cumplimiento de los contratos por los constructores llevaron al gobierno a revisar o rehacer la mayor parte de los contratos celebrados por la Comisión. Así sucedió con la iglesia Matriz, para la cual se destinó la manzana que actualmente ocupa el Colegio nacional. Se gastó en ella mucho dinero y al final las malas condiciones del edificio que se había levantado llevaron a su demolición. El gobernador, en su mensaje del 1 de agosto de 1165, expresó que el edificio destinado para hospital...

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