VIII. Clases de acto administrativo

Interesa individualizar las distintas clases de actos administrativos en función de sus contenidos y efectos.

1. Autorización

El acto de autorización tiene un doble alcance jurídico: como acto de habilitación o permisión stricto sensu y como acto de fiscalización o control.

a. Como acto de habilitación o permisión

La autorización traduce aquellas licencias que la autoridad administrativa confiere a los administrados en el ejercicio de la policía administrativa. Son los casos de la autorización para construir o edificar como materia de la policía urbanística1; la autorización para habilitar un comercio en ejercicio de la policía económica; la autorización para la existencia de las personas jurídicas.

b. Como acto de fiscalización o control

La autorización es una declaración de voluntad administrativa constitutiva o de remoción de obstáculos para superar los límites que el orden jurídico pone al libre desenvolvimiento de la actividad pública.

Esencialmente, desde el punto de vista jurídico, consiste en un acto administrativo de control, por el cual un órgano faculta a otro a emitir un determinado acto. En virtud de la autorización, un órgano administrativo inferior queda facultado para desplegar cierta actividad o comportamiento.

Antes de la emisión del acto definitivo (previo al acto que se va a dictar), se dicta otro acto autorizando el segundo, pues aquél sin éste es nulo. La autorización integra la voluntad administrativa y su omisión sólo puede ser subsanada por una confirmación expresa a posteriori2.

Ambos actos son independientes entre sí. Trátase de dos actos distintos: el que se autoriza o acto principal y el acto por el que se da la autorización o acto secundario.

La autorización no traduce un acto complejo; el acto para cuya emisión se pidió autorización es independiente de éste, que sólo implica un exequátur dado a otro órgano inferior; jurídicamente es un acto administrativo por el que un órgano administrativo queda facultado para desplegar cierta actividad o comportamiento.

El acto emitido sin la autorización previa, en los casos en que ésta es requerida por el orden jurídico, es nulo y sólo puede subsanarlo una confirmación o autorización a posteriori3.

El acto autorizado se puede no emitir o extinguir por cualquier medio jurídico, v.gr. por revocación o anulación. El acto autorizante es irrevocable, porque sus efectos son instantáneos y tiene por fin otorgar validez al acto autorizado4. En caso de que el interés público requiera la extinción del acto, no será ya del acto de autorización, sino del acto autorizado emitido por el órgano controlado.

Los efectos jurídicos se producen ex nunc, es decir, desde la emisión del acto autorizado, pues la autorización es un recaudo que atañe a la validez del acto definitivo ulterior.

2. Aprobación

Es el acto administrativo de control que se produce con posterioridad a la emisión del acto controlado.

La aprobación actúa ex post y otorga validez y eficacia al acto, incidiendo en su perfección5.

El acto que debe ser aprobado a posteriori, o después de su emisión por otra autoridad no es válido ni ejecutivo mientras dicha aprobación no se produce. La aprobación le otorga eficacia jurídica y fuerza ejecutoria.

Los efectos jurídicos son ex nunc, a partir de la fecha del acto aprobatorio.

El acto administrativo de aprobación no es declarativo, sino constitutivo. El acto no aprobado no constituye un acto administrativo, pues no produce efectos jurídicos. Por ello el acto de aprobación es constitutivo, perfectivo de la decisión administrativa.

La aprobación no es un acto complejo, sino que intervienen dos voluntades consecutivamente con el fin de producir un efecto jurídico inmediato, pero las voluntades no se funden: son dos actos sucesivos distintos.

a. Aprobación y referéndum

Hay que distinguir la aprobación de los actos emitidos ad referéndum.

En la aprobación, el acto originario debe ser emitido por el órgano competente; si éste carece de la competencia y dicta un mero acto preparatorio ad referéndum del órgano competente, no hay en verdad una aprobación, sino un acto nuevo, y los efectos, por supuesto, no son retroactivos.

Si el acto dictado por el órgano inferior es ad referéndum, cuando tiene que producir efectos jurídicos inmediatos, la aprobación poste...

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