IV. Legitimidad, ejecutividad y estabilidad
| Autor | Roberto Dromi |
| Páginas | 117-144 |
Page 117
Los actos administrativos se presumen legítimos, obligatorios y estables.
Es la presunción de validez del acto administrativo mientras su posible nulidad no haya sido declarada por autoridad competente1. La presunción de legitimidad importa una presunción de regularidad del acto, también llamada presunción Page 118 de legalidad2, de validez, de juridicidad o pretensión de legitimidad. El vocablo legitimidad no debe entenderse como sinónimo de "perfección".
"Los actos administrativos, por serlo, tienen a su favor la presunción de constituir el ejercicio legítimo de la autoridad administrativa y, por consiguiente, toda invocación de nulidad contra ellos debe ser necesariamente alegada y probada en juicio3; así sucede cuando se han desconocido o vulnerado principios de Derecho público o garantías individuales"4. Page 119
La presunción de legitimidad es la suposición de que el acto fue emitido conforme a derecho, dictado en armonía con el ordenamiento jurídico. Es una resultante de la juridicidad con que se mueve la actividad estatal. La legalidad justifica y avala la validez de los actos administrativos; por eso crea la presunción de que son legales, es decir, se los presume válidos y que respetan las normas que regulan su producción.
En principio, el acto es regular y por tanto válido5, pues reúne todos sus requisitos; puede contener algunos vicios, pero a pesar de ello sigue siendo regular. Los actos pueden ser regulares o irregulares. Son regulares los actos administrativos válidos, los anulables o los nulos relativos. Son irregulares los actos administrativos inexistentes y los nulos o de nulidad absoluta6. Por lo tanto, descartamos dentro de la presunción de legitimidad los actos que no son regulares; es decir, los actos inexistentes y los nulos7. Page 120
Hay razones formales y sustanciales que fundamentan la presunción de legitimidad de los actos administrativos.
Las garantías subjetivas y objetivas que preceden a la emanación de los actos administrativos, fundamentan formalmente la presunción. Este argumento se impone indiscutidamente con la sanción de las leyes de procedimiento administrativo que regulan orgánicamente los procedimientos y requisitos del acto; es decir, el origen, la preparación y la emisión de la voluntad administrativa.
En el orden sustancial, sólo la ley es fuente de la presunción de legitimidad. En consecuencia, con la consagración normativa de la presunción de legitimidad se disipan todas las posibles dudas interpretativas. Además, la presunción de legitimidad de los actos administrativos deriva del principio de interpretación constitucional que consagra la presunción de validez de los actos estatales.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación hace reposar la presunción de legitimidad también en la ausencia de vicios graves y manifiestos o evidentes8. Page 121
La presunción de legitimidad se caracteriza por ser relativa, provisoria, transitoria, calificada clásicamente como presunción "iuristantum", pues el interesado puede demostrar que el acto Page 122 viola el ordenamiento jurídico9. Por lo tanto, no es un valor absoluto, "iuris et de iure", sino que es un "juicio hipotético", que puede ser invertido acreditando que el acto tiene ilegitimidad. Page 123
Las consecuencias de admitir la presunción de legitimidad en forma amplia e ilimitada son graves, pues significan proteger la arbitrariedad administrativa, facilitar el exceso de poder y dificultar la efectiva vigencia de los derechos10.
La presunción de legitimidad atañe a la carga de la prueba y fija una regla de inversión de la carga probatoria. El que impugna la legitimidad de un acto administrativo carga con la prueba de tal circunstancia. En cambio, ante los actos absolutamente nulos, no hace falta acreditar la ilegitimidad, porque ellos no tienen presunción de legitimidad.
El carácter de presunción de legitimidad de los actos administrativos no tiene un valor absoluto, menos aún indiscutible. Por eso se la califica como presunción. La presunción de legitimidad es relativa y formalmente aparente. Page 124
La presunción de legitimidad de que goza el acto administrativo de que fue emitido conforme a derecho no es absoluta, pudiendo ser desvirtuada por el interesado demostrando que el acto controvierte el orden jurídico11 o es contrario a disposiciones emanadas de la autoridad y jurisdicción nacional12.
La presunción de legitimidad produce los siguientes efectos jurídicos:
1) No necesita declaración. La legitimidad de los actos administrativos no necesita ser declarada por la autoridad judicial o administrativa. El Estado no necesita declarar que su actividad es legítima. Page 125 Tiene a su favor la presunción legal. Como consecuencia de esta presunción hay una igualación provisoria de los actos legítimos e ilegítimos, anulables y nulos que carecen de vicios graves y manifiestos, pues los actos viciados -salvo los inexistentes- gozan de una vigencia precaria, mientras no sean revocados o anulados.
2) Anulación sólo a petición de parte. La nulidad de los actos administrativos, a diferencia de los actos jurídicos privados, no puede declararla de oficio los jueces, salvo los casos de inexistencia, en los que, por otra parte, el acto no se presume legítimo.
3) Necesidad de alegar la ilegitimidad. Es la resultante de la impugnabilidad del acto administrativo. El administrado debe peticionar, invocar o alegar la ilegitimidad en el caso de que ésta exista. Debe cuestionarla por las vías procesales idóneas que la ley autoriza, en sede administrativa, con los recursos y reclamos administrativos o en sede judicial, con las acciones procesales administrativas.
4) Necesidad de probar la ilegitimidad13. La prueba de la ilegitimidad queda reducida a los actos anulables, no a los nulos de nulidad absoluta e insanable, que están excluidos de la Page 126 presunción de legitimidad. Entonces, si no se los presume legítimos, no hay por qué probar que realmente no lo son.
5) Ejecutoriedad administrativa. La presunción de legitimidad es presupuesto de la posibilidad administrativa de ejecutar el acto, pues el acto que se presume legítimo tiene obligatoriedad y exigibilidad.
A consecuencia de la presunción de legitimidad, la ejecutoriedad del acto no está sujeta a suspensión por efecto de un recurso administrativo o una acción procesal administrativa, siempre que el acto sea anulable14. Si el acto es nulo, el recurso suspende la ejecución, entre otros motivos porque la nulidad prima facie hace decaer la presunción. Si carece de presunción de legitimidad también carece de ejecutoriedad, toda vez que aquélla es presupuesto de ésta. Page 127
6) Instrumentalidad pública administrativa. Como resultado de la presunción de legitimidad hay que admitir que el instrumento probatorio de los actos administrativos es un instrumento público. Ello no implica la legitimidad del contenido mismo del acto. La plena fe se refiere a la instrumentalidad de un acto jurídico, no a los hechos que le sirven de base, circunstancia o contenido. Page 128
La instrumentalidad pública del acto certifica su otorgamiento (celebración, firma, fecha), pero no certifica su contenido dispositivo o enunciativo15.
Sin embargo, se ha sostenido que "la sola circunstancia de que un instrumento documente un acto administrativo que goza de presunción de legitimidad no importa otorgarle sin más a aquél la calidad de instrumento público"16. 7) Imposibilidad de revocar, modificar o sustituir. La presunción de legitimidad del acto administrativo hace que el mismo no pueda ser revocado17, modificado o sustituido en Page 129 sede administrativa una vez notificado, así como tampoco es factible suspender sine die sus efectos18.
¿Cuál es la extensión de la presunción de legitimidad?
1) Subjetivo. Cuando hablamos del alcance subjetivo, nos referimos a todas aquellas personas a las cuales el acto afecta y no invocan su ilegitimidad. A ellas justamente les alcanza la presunción de legitimidad. Pero, el que alega la ilegitimidad queda exento de este alcance subjetivo.
Page 130
2) Objetivo. Sólo los actos administrativos válidos y los anulables o nulos relativos se presumen legítimos. Los actos administrativos inexistentes o los nulos absolutamente no se presumen legítimos.
Las razones jurídicas por las que los actos absolutamente nulos no se presumen legítimos son las siguientes:
1) Por inobservancia del orden institucional y el sistema democrático. Los actos, por expresa disposición constitucional, que interrumpan la observancia de la Constitución serán absoluta e insanablemente nulos, de allí que no se los presuma legítimos19.
2) Por arbitrariedad o ilegalidad manifiesta. La Constitución dispone que procede la acción de amparo cuando el acto es arbitrario o de ilegalidad manifiesta, por lo cual a ese acto no se lo puede presumir legítimo20. En el mismo sentido, se admite la acción de amparo contra todo acto administrativo "que, en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, los derechos o garantías explícita o implícitamente reconocidos por la Constitución Nacional"21. Page 131
3) Por vicio esencial en los requisitos. El acto administrativo es nulo, de nulidad insanable, cuando se encuentra afectado en algunos de sus requisitos.
Evidentemente, el acto nulo absoluto o inexistente no es un acto regular y, en consecuencia, no se lo puede presumir legítimo22. El acto nulo absoluto o inexistente es un acto irregular; no goza de presunción de legitimidad; no tiene estabilidad.
Cuando se viola alguno de sus elementos, quiere decir...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba