II. Análisis del concepto
| Autor | Roberto Dromi |
| Páginas | 37-54 |
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Decimos, entonces, que el acto administrativo es una declaración unilateral efectuada en el ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídicos individuales en forma directa1. Definido este concepto, pasamos ahora al análisis del mismo.
El acto administrativo es una declaración, entendiendo por tal un proceso de exteriorización intelectual -no material-que toma para su expresión y comprensión datos simbólicos del lenguaje hablado o escrito y signos convencionales.
El pronunciamiento declarativo es de diverso contenido. Puede ser: Page 38
- de decisión, cuando va dirigido a un fin, a un deseo o querer de la Administración; por ejemplo, una orden, permiso, autorización o sanción;
- de cognición, cuando certifica el conocimiento de un hecho de relevancia jurídica; son los casos de las certificaciones de nacimiento, defunción e inscripciones en registros públicos y
- de opinión, cuando valora y emite juicio sobre un estado, situación, acto o hecho; son los casos de certificados de buena conducta, salud o higiene.
En el acto administrativo, la emanación y el contenido de toda declaración dependen de la voluntad de un solo sujeto de derecho: el Estado o ente público no estatal, en su caso2. Page 39
Se excluye del concepto de acto administrativo a los contratos porque son declaraciones bilaterales o de voluntad común. La declaración tiene que ser unilateral3. Desestimamos, Page 40 entonces, la idea de los actos administrativos bilaterales; de ahí que el contrato administrativo no sea un acto administrativo4. Para algunos autores, los actos administrativos pueden ser unilaterales o bilaterales tanto en su formación, si concurren Page 41 al acto las voluntades de uno o más sujetos de derecho, como en sus efectos, si acarrean derechos y deberes para una o más partes. En este aspecto, entendemos que el contrato administrativo es un acto bilateral en su formación y en sus efectos.
La jurisprudencia ha indicado con precisión que "El acto administrativo es una declaración jurídica unilateral y concreta de la Administración Pública, en ejercicio de un poder legal, tendiente a realizar o a producir actos jurídicos, creadores de situaciones jurídicas subjetivas, al par que aplicar el derecho al hecho controvertido"5.
El acto es unilateral, aunque se necesite la "voluntad concurrente o coadyuvante". El hecho de que ciertos actos unilaterales necesiten de la solicitud, notificación, aceptación, asentimiento o adhesión del particular para producir sus efectos, no les quita su calidad de unilaterales. Tampoco dejan de ser unilaterales por el hecho de que la voluntad administrativa se forme mediante la intervención de dos o más órganos administrativos, en cuyo caso se denominan actos complejos.
La voluntad del administrado no interviene en la preparación del acto; puede ser causa de su formación, por ejemplo, una petición, que sólo vale como requisito de eficacia del acto administrativo, pero sin que tal voluntad integre el acto. La voluntad del administrado no es elemento esencial del acto, ni presupuesto básico de él. Page 42
Así ocurre con el permiso de uso del dominio público u otorgamiento de un retiro jubilatorio voluntario. Son actos administrativos unilaterales en sus efectos y también en su formación, pues la voluntad del administrado no integra el acto. El hecho de que el particular solicite, provoque o acepte una declaración de voluntad administrativa, no significa que el administrado integre con su voluntad el acto.
Entre el acto administrativo cuya emanación requiere la solicitud, pedido o conformidad del interesado y el acto, que no los requiere, existe solo una diferencia de forma, que en nada modifica el régimen jurídico aplicable.
La función administrativa constituye la nota cualificadora del derecho administrativo6. Por ello no puede estar ausente del concepto del acto administrativo, que es una de las formas jurídicas por las que se expresa la voluntad pública estatal y no estatal7. Page 43
El acto administrativo es dictado en ejercicio de la función administrativa, sin importar qué órgano la ejerce8. El acto puede emanar de cualquier órgano estatal que actúe en ejercicio Page 44 de la función administrativa (ejecutivo, legislativo y judicial) e incluso de entes públicos no estatales9.
El concepto de acto administrativo comprende los actos de esa índole emitidos por el órgano ejecutivo y los de igual naturaleza emitidos por los órganos legislativo y judicial, pues todos están sometidos en general a los mismos principios jurídicos. Comprende, por tanto, acciones de la más variada índole: decreto, disposición, orden, resolución, decisión, autorización, permiso, etc., emitidas siempre por un órgano estatal o público no estatal.
Como consecuencia de lo expuesto, estimamos que los entes públicos no estatales pueden emitir actos administrativos. Así, lo son los actos de las corporaciones profesionales, asociaciones, universidades privadas, etcétera. Page 45
Muchas entidades han sido creadas por el legislador para ejercer cierto tipo de funciones administrativas; se les confiere legalmente un cierto poder público para actuar en nombre del Estado y con su competencia. En estos casos parecería contradecir a la realidad que se les negara a los actos emanados por esas entidades el carácter de administrativos, a los efectos de la aplicación del régimen legal correspondiente (nulidades, vicios, recursos, etcétera)10.
No toda la actividad administrativa produce efectos jurídicos. Por ello, algunos autores clasifican el ejercicio de la actividad administrativa en actos y hechos no jurídicos, en contraposición con actos y hechos jurídicos.
La actividad administrativa productora de efectos jurídicos no sólo se manifiesta a través de actos administrativos, sino también por medio de hechos administrativos, contratos administrativos, simples actos de la administración y reglamentos administrativos. Page 46
Que produce efectos jurídicos significa que crea derechos u obligaciones para ambas partes: la Administración y el administrado11.
En el caso específico del acto administrativo, interesa determinar el alcance y tipo de efecto jurídico que produce, para lo cual previamente tenemos que enumerar y definir el contenido.
Los efectos jurídicos del acto administrativo son directos; surgen de él y no están subordinados a la emanación de un acto posterior12.
El acto debe producir por sí efectos jurídicos respecto del administrado; por ello los dictámenes, pericias, informes, Page 47 pareceres, proyectos no constituyen actos administrativos, sino meros actos preparatorios que se emiten para hacer posible el acto principal posterior; tienen en su caso un efecto jurídico indirecto o mediato.
Cuando los efectos jurídicos se agotan dentro de la propia Administración, se trata de actuaciones interadministrativas
Los dictámenes, como se verá, carecen de ese efecto jurídico inmediato, contienen informes y opiniones técnico-jurídicas preparatorios de la voluntad administrativa. Son declaraciones de juicio u opinión que forman parte del procedimiento administrativo en marcha, del procedimiento de conformación de la voluntad estatal. Pero no son actos administrativos por carecer de la señalada inmediatez. No extinguen o modifican una relación de derecho con efecto respecto de terceros.
Característica fundamental del acto es que produce efectos jurídicos subjetivos, concretos, de alcance sólo individual, a diferencia del reglamento, que produce efectos jurídicos generales. 14Page 48
Los efectos jurídicos deben ser actuales, aunque sean futuros.
No se trata de una actividad destinada a producir efectos como si éstos pudieran ser potenciales. Los efectos jurídicos no se aprecian exclusivamente en relación con la voluntad del agente, sino que pueden llegar a producirse con independencia de ella y tienen que estar contenidos y previstos en la propia emisión del acto.
Los efectos jurídicos pueden serlo respecto de particulares, agentes, órganos o entes administrativos. Por lo tanto, los efectos jurídicos, según los casos, se producen fuera o dentro del ámbito de la Administración Pública. Page 49
Los efectos jurídicos resultan primordialmente del derecho público. El derecho privado se aplica a algunos elementos del acto administrativo y sólo por excepción. Es improcedente la distinción entre actos estatales de derecho privado y de derecho público, entre actos civiles y actos administrativos de la Administración, emitidos en ejercicio de una potestad pública15.
El derecho privado es aplicable a la actuación de los órganos administrativos de modo limitado. Así, la actividad administrativa es regulada por los Derechos Civil o Comercial por excepción. El acto no deja de ser administrativo porque sus efectos excepcionalmente puedan estar comprendidos dentro del marco del derecho privado.
En todos...
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