VI. Nulidades
| Autor | Roberto Dromi |
| Páginas | 171-198 |
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El acto administrativo tiene que cumplir con todos los requisitos relativos al objeto, competencia, voluntad y forma, y producirse con arreglo a las normas que regulan el procedimiento administrativo.
Hasta 1941 la Corte Suprema de Justicia de la Nación aplicó lisa y llanamente las disposiciones del Código Civil para resolver los problemas que planteaba la nulidad de los actos administrativos. A partir del leading case "Los Lagos SA Ganadera c/ Gobierno Nacional"1, la Corte Suprema modificó su orientación y creó una teoría general de las nulidades de los actos administrativos por la que, empleando todavía una terminología civilista, no aplicó los efectos previstos en el derecho privado2. Page 172
Recién en 1972 se consagró en el orden nacional una regulación normativa específica sobre las nulidades administrativas3.
Las nulidades civiles invalidan los actos jurídicos privados. Por lo tanto, es importante señalar la conveniencia de su régimen propio y la inaplicabilidad del sistema de nulidades civiles al Derecho administrativo4.
Las pautas que hay que tener en cuenta y que indican el diverso régimen jurídico entre las nulidades civiles y las administrativas son:
Las nulidades civiles se conciben como sanción por la ausencia o alteración de un elemento constitutivo del acto; en cambio, las nulidades administrativas no dependen exclusivamente del elemento viciado, sino de la importancia de la infracción al orden jurídico, es decir, de la significación y gravedad del vicio.
La mayor o menor gravedad del vicio determina el grado de nulidad que corresponde al acto. En caso de duda acerca Page 173 de la importancia y calificación del vicio que afecta al acto administrativo, hay que atenerse a la consecuencia más favorable al mismo.
En el Derecho civil la nulidad es siempre declarada por un órgano judicial; en tanto que las nulidades administrativas pueden serlo por un órgano judicial -por anulación- o administrativo -por revocación5.
Los vicios del acto jurídico en su mayor parte están expresamente contemplados en el Código Civil. En Derecho administrativo en principio no se enuncian de modo taxativo y exhaustivo. Por esta razón, la autoridad competente puede declarar la existencia de otros vicios.
En el Derecho administrativo de ningún modo rige, a consecuencia de lo anterior, el principio pas de nullité sans texte, cualquiera que sea su grado de vigencia en Derecho privado. En suma, en principio las nulidades del Derecho Civil integran un sistema estático (rígido) y las del Derecho administrativo un sistema dinámico (flexible). La regla del Derecho Civil, por cuyo mérito no se concibe una nulidad sin texto que la prescriba, no rige en el Derecho administrativo, donde se admite la existencia de nulidades implícitas o virtuales6. Page 174
Las nulidades del Derecho privado tienen su fuente en la ley; pero las nulidades administrativas pueden resultar de vicios por transgresión a normas constitucionales, legales, reglamentarias e inclusive individuales7.
Mientras que en el Derecho privado no se puede alegar la propia torpeza, salvo algunas excepciones como la lesión, imprevisión y abuso del Derecho, en el Derecho administrativo la Administración puede alegar su equívoco en la legitimidad u oportunidad del acto por vía de revocación administrativa y/o de lesividad judicial.
Mientras las nulidades civiles tienden fundamentalmente a cuestionar la voluntad de las partes, las nulidades administrativas tratan principalmente de reafirmar la vigencia objetiva del derecho y de salvaguardar el interés colectivo en atención a la finalidad que persigue la actividad estatal8.
En derecho privado, por principio general, la nulidad puede ser declarada de oficio por el juez, excepto la nulidad relativa. Page 175 En Derecho administrativo no puede ser declarada de oficio, pero por excepción procede ante la inexistencia del acto9.
En el Derecho administrativo pueden pedirla los que ostenten un derecho subjetivo o interés legítimo.
En el Derecho Civil impera una categoría jurídica distinta para los diversos casos de nulidad absoluta o relativa, pudiendo, en su consecuencia, peticionarla los que tengan interés en hacerlo, el ministerio público y aquellos en cuyo beneficio se han establecido.
La nulidad administrativa, por la presunción de legitimidad propia de los actos administrativos, no puede declararse sin una investigación previa de hecho10, excepto para los actos Page 176 inexistentes. Toda impugnación contra actos administrativos "debe necesariamente ser alegada y probada en juicio" y en su mérito será siempre necesaria una investigación del hecho, para determinar su invalidez11. Se exceptúan, obviamente, los actos inexistentes -de nulidad manifiesta- en razón de que el vicio surge palmariamente del propio acto.
En cuanto a la nulidad civil, por lo común, para los actos nulos no se necesita investigación de hecho, aunque se exceptúan los anulables12.
La nulidad, según la concepción clásica del Derecho Civil, es una sanción legal que priva de sus efectos a un acto jurídico en virtud de una causa existente en el momento de la celebración. Page 177
La nulidad administrativa, a diferencia de la civil, puede darse tanto por ilegitimidad originaria (vicios existentes desde el nacimiento del acto) o sobreviniente (cuando un acto que nació válido se torna inválido por un cambio en el ordenamiento jurídico).
En el Derecho Civil la acción para impugnar los actos nulos prescribe a los diez años y los anulables a los dos años13.
En el Derecho administrativo esos plazos rigen mientras la legislación específica no señale otros. Tal es lo que ocurre, por ejemplo, en la legislación procesal administrativa provincial, que, en ejercicio de poderes no delegados, como son los atinentes a la materia administrativa, fija sus propios plazos de prescripción14. Page 178
La exclusión o inexistencia de los elementos esenciales del acto administrativo o su incumplimiento total o parcial, cuando expresa o implícitamente es exigido por el ordenamiento jurídico, constituyen la fórmula legislativa común para definir los vicios del acto administrativo.
El acto viciado es el que aparece en el mundo jurídico por no haber cumplido los requisitos esenciales que atañen a su existencia, validez o eficacia. El defecto, vicio o irregularidad afecta al acto en la medida o magnitud del incumplimiento del requisito concretamente violado. La consecuencia que hay que asignar al acto viciado depende de la importancia que en cada caso tenga el vicio cometido.
Los vicios del acto administrativo son las faltas o defectos con que éste aparece en el mundo del derecho. De acuerdo con el orden jurídico vigente, los vicios lesionan al acto en su validez o en su eficacia, impidiendo su ejecución. La invalidez es la consecuencia jurídica del acto viciado, en razón de los principios de legalidad, justicia y eficacia administrativa15.
La gravedad de la invalidez de un acto administrativo no debe medirse por la conducta del agente creador del vicio, sino por la lesión que produce en los intereses de los afectados y en el orden público y jurídico estatal.
Hay una relación de causa-efecto entre vicios y nulidades. Precisamente la nulidad es la consecuencia jurídica que se Page 179 impone ante la transgresión al orden jurídico. Las nulidades actúan como antibióticos de la juridicidad, para el saneamiento del antiderecho. Son un resultado obligado del antecedente: los vicios jurídicos.
De la índole de la gravedad del vicio depende el tipo de consecuencia jurídica. Cuando la legislación no enuncia los vicios que puede tener un acto, de modo sistemático y casuístico16, deberá determinarse y evaluarse particularmente la gravedad del vicio, integrando la práctica jurisprudencial al sistema de nulidades administrativas.
Los conceptos de inexistencia, nulidad y anulabilidad17 de los actos administrativos, no constituyen sino una "relación entre otros conceptos". Esta, a la postre, no es nulidad o anulabilidad, sino la efectiva supresión o no del acto bajo tales o cuales condiciones. La noción de nulidad no hace sino reunir en un concepto unitario todas esas características que, según los casos, deberá adoptar la efectiva supresión del acto.
La Constitución argentina18 resguarda y protege su ultravigencia sancionando a quienes atenten contra ella. Las sanciones cierran un nuevo tipo de nulidades: las nulidades constitucionales, de carácter absoluto y, por lo tanto, sin necesidad declaración judicial alguna19. Page 180
Por ser actos que están en el ámbito del derecho público, esta categoría es asimilable a la de los actos inexistentes, propia...
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