El nuevo proceso contencioso administrativo provincial y su incidencia sobre la ley de procedimiento administrativo
| Autor | Carlos Botassi |
| Páginas | 365-377 |
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Por efecto de lo establecido en el artículo 166 de la Constitución Bonaerense reformada en 1994 y la puesta en vigencia del Código Procesal Administrativo (CPA, leyes 12.008, 12.310 y 13.101), desde el 15 de diciembre de 2003 la Provincia de Buenos Aires cuenta con un proceso contencioso administrativo absolutamente diverso al que regía desde 1906. En cambio la Ley de Procedimiento Administrativo (LPBA, en rigor decreto ley 7647/70) ha cumplido 35 años prácticamente sin modificaciones ya que apenas se ha reglamentado su artículo 57 fijándose un plazo para que se pronuncien los organismos de asesoramiento y control1 y se ha modificado su artículo 69 incorporando como tiempo válido de actuación las dos primeras horas del horario de atención del día posterior al del vencimiento de un término2.
El nuevo régimen procesal -bajo la recordada impronta del párrafo 5º del art. 166 de la Constitución local reproducido en el art. 1º del Código citado- contempla la existencia de causas contencioso administrativas sin acto previo de ninguna especie y permite, incluso, juzgar la conducta omisiva del Estado, sea Page 366 para condenarlo a que actúe de determinada manera3, sea para obligarlo al pago de los daños y perjuicios ocasionados con su pasividad. Por añadidura en el nuevo sistema es posible sustanciar un juicio sujeto a la competencia material administrativa sin que exista un procedimiento que lo preceda conforme lo exigían los artículos 149 de la Constitución de 1934 y 1º del Código de Varela. Sin embargo, no es menos cierto que en la mayoría de los casos la pretensión actora apuntará a la anulación de una decisión formal de la Administración, precedida de un trámite en el cual el actor tuvo participación.
La intención de este breve estudio no es otra que destacar las reformas introducidas -de manera implícita- por el CPA en la LPABA, aclarando que todo lo que aquí se exprese respecto de la Administración bonaerense centralizada resultará aplicable al ámbito municipal ya que, como se sabe, la Ordenanza de Procedimiento Administrativo 267/80 es una réplica del dec. ley 7647/70.
El artículo 13 del CPA otorga legitimación activa a "toda persona que invoque una lesión, afectación o desconocimiento de sus derechos o intereses tutelados por el ordenamiento jurídico ". He aquí una amplísima legitimación procesal que incluye no sólo a los titulares de derechos subjetivos e intereses legítimos sino también a quienes posean un interés simple o detenten intereses difusos o colectivos precisamente "tutelados" en el art. 43 de la Constitución Nacional4. Page 367
Por su parte el artículo 10 de la normativa procedimental vigente desde 1970 legitima activamente a quien "tenga derecho o interés legítimo" . Se advierte entonces un tono marcadamente restrictivo si se lo compara con la ley procesal.
Toda vez que, como recién señaláramos, la mayoría de los casos que llegan a la jurisdicción han transitado antes la vía administrativa resulta absolutamente inapropiado que este sendero sea más estrecho que aquél. Apelando al sentido común, al principio general de Derecho que enseña que "quien puede lo más puede lo menos" y a la propia dinámica de los conflictos entre particulares y el Estado en ejercicio de su función administrativa, cabe admitir sin cortapisas que el artículo 13 del CPA ha dejado abrogado el artículo 10 del dec. ley 7647/70, ampliando sustancialmente las categorías de sujetos legitimados para peticionar, reclamar y recurrir en sede administrativa.
La LPABA, luego de autorizar la anulación oficiosa de los actos administrativos por razones de legalidad y la revocación por razones de oportunidad, mérito o conveniencia (art. 113), establece que "la Administración no podrá revocar sus propias resoluciones notificadas a los interesados y que den lugar a la acción contencioso administrativa, cuando el acto sea formalmente perfecto y no adolezca de vicios que lo hagan anulables " (art. 114) . En sentido contrario, aquellos actos formalmente imperfectos o que registren defectos de menor cuantía en sus elementos esenciales, pueden ser eliminados oficiosamente del orden jurídico. Queda así ratificada la estabilidad del acto administrativo regular (formalmente perfecto, sin vicios aparentes) y, al propio tiempo, se deja consagrada una amplísima y peligrosa potestad revocatoria en relación a aquellas decisiones estatales que posean vicios leves (y en determinados casos ocultos y sólo advertidos por la Administración), considerados "actos anulables" en el transcripto art. 114. Page 368
Se trata de una prerrogativa muy intensa que, al afectar derechos adquiridos, aparece reglada en forma muy cautelosa en la ley nacional (decreto ley 19.549/72) y en los regímenes provinciales que la siguieron. En esos ordenamientos la invalidación de los actos administrativos anulables debe solicitarse al juez (art. 15 dec. ley 19.549/72). En la Provincia de Buenos Aires en cambio, hasta el presente, basta que las autoridades aleguen que un acto anterior posee algún vicio, aun cuando aparezca oculto (error de hecho o de derecho al momento de su dictado, omisión de trámites previos o cualquier otro y muchas veces dudoso y opinable), para eliminarlo por sí y ante sí del mundo jurídico. Esa exagerada atribución de revocación oficiosa o anulación por la propia Administración, vulnera el principio de estabilidad de los actos administrativos5, afecta derechos adquiridos, y en lógico correlato deviene inconstitucional por afectar el patrimonio de las personas. Veamos un par de ejemplos extraídos de la realidad:
Si el Estado considera que su contratista no cumple su prestación (no importa el motivo ni el grado de razón) en lugar de promover un conflicto judicial apuntando a la rescisión del vínculo, corta por lo sano y anula el acto de adjudicación de la licitación que precedió al contrato, al advertir -recién entoncesun vicio derivado en el incumplimiento de un requisito formal del pliego. Se trata, como es obvio, de una ilícita simulación administrativa o desvío de poder, pero lo cierto es que la Administración rompe unilateralmente el vínculo contractual y obliga a su ex-contratista a accionar judicialmente reclamando una indemnización que llegará tarde, mal y nunca; y que en el mejor de los casos percibirá en bonos o títulos a rescatar en dos o tres lustros.
Otro caso. Luego de aceptar el retiro voluntario de un agente y abonarle la indemnización de ley el Estado empleador, decide que debe recuperar lo erogado al interpretar que el beneficiario no estaba en condiciones de percibir aquella compensación. Entonces, sin siquiera conferir traslado al interesado, anula el acto precedente explicando su unilateral punto de vista e intima la devolución con intereses de lo pagado. Si el ex-agente no abona de contado ni negocia un plan de pago Page 369 el asunto pasa al área legal para su cobro por vía de apremio. Desde luego que podríamos sumar ejemplos, varios de ellos...
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