Ejecución de sentencias contra el Estado en el nuevo proceso contencioso administrativo de la provincia de Buenos Aires

Autor:Carlos Botassi
Páginas:395-417
RESUMEN

I. Introducción II. El carácter declarativo de las sentencias ¿Prerrogativa o inconstitucionalidad? III. Delimitación del tema 1. Ejecución forzosa y bienes estatales 2. Ejecución forzosa y automoratorias IV. Ámbito nacional y ciudad autónoma de Buenos Aires La indemandabilidad del Estado Nacional 2. El Proyecto de Código Contencioso Administrativo Federal 3. El Código Contencioso... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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I Introducción

El análisis del régimen de ejecución de sentencias de condena contra el Estado en el nuevo Código Contencioso Administrativo Provincial requiere ser valorado en su exacta trascendencia. Para ello es necesario diferenciar los antecedentes nacionales de los provinciales y, dentro de este último ámbito, resaltar el tratamiento específico que ha recibido este tipo de proceso frente a las sentencias de condena dictadas en juicios de naturaleza civil, comercial o laboral que condenan al pago de una suma de dinero.

Por comodidad del lenguaje, sin profundizar la exactitud del distingo, denominaremos a los juicios regidos por el Derecho Privado como pleitos "comunes" y a los reglados por el Derecho Público como procesos "especiales". En ese andarivel haremos una reseña del añejo "principio" del carácter declarativo de las decisiones contrarias al Fisco vigente en la Nación para todo tipo de juicios como consecuencia de la inexistencia de un código procesal administrativo que estableciera un sistema diferente del común. Resaltaremos luego que en las provincias el carácter se limita a las sentencias en los juicios "comunes" pero, por contar con códigos procesales específicos, en los pleitos "especiales" el principio se invierte consagrándose plenamente la ejecutabilidad de las sentencias de la condena.

En definitiva cuando se trata de causas "comunes" el carácter declarativo se ha enseñoreado tanto en el orden federal como en Page 396 el local. Tratándose de juicios administrativos esa mácula persiste en la Nación pero está felizmente ausente en las provincias.

En cualquier caso queda por arriesgar una respuesta a un interrogante elemental: ¿por qué se niega en los juicios "comunes" aquello que se concede con holgura (solidarizando al funcionario por las consecuencias del incumplimiento) en los procesos "especiales"? Encuentro apenas dos explicaciones posibles y en verdad ninguna me conforma.

  1. ) Como las Constituciones provinciales asignaron la competencia contencioso administrativa a los Tribunales superiores se consideró una afrenta a la posición política de estas Cortes locales dejar sin cumplir sus decisiones firmes1.

  2. ) El poder de lobby de las empresas contratistas de obras públicas era ya significativo a principios del siglo pasado y lograron que el legislador consagrara ese distingo que tanto las beneficiaba2.

Finalmente debo confesar mi incapacidad para explicar el diferente trato y sumirme, como en tantas otras cuestiones jurídicas (y de las otras), en la más absoluta perplejidad.

II El carácter declarativo de las sentencias ¿Prerrogativa o inconstitucionalidad?

En el terreno de los pleitos basados en el Derecho Privado (a los que denominé "comunes") y en todos los casos en el ámbito nacional, la ejecución de sentencias que ordenan al Fisco pagar sumas de dinero se ha convertido en un tema recurrente en nuestro país, alcanzando proporciones desconocidas en otras latitudes. Confirmando la dimensión socioeconómica del Derecho, la cuestión de la ejecución forzosa de las sentencias de condena contra el Estado (en especial de aquellas que ordenan el pago de sumas de dinero), se torna acuciante en lugares donde predominan las dificultades financieras de los gobiernos y su Page 397 paradigma: el déficit fiscal. En cada época de crisis -y por cierto que éstas se reiteran con indeseable frecuencia- el legislador repite una y otra vez el conocido "principio" del carácter declarativo de las decisiones judiciales de aquella índole y, como enarbolando un paraguas protector frente a las inclemencias del sistema judicial, las leyes desconocen las garantías constitucionales con apoyo en el denominado " Derecho de la emergencia ". Otras veces el propio Poder Administrador encargado de los pagos, mediante el dictado de sendos decretos de necesidad y urgencia, posterga el acatamiento de la cosa juzgada, congela el ejercicio de los derechos adquiridos incorporados al patrimonio y hasta enmienda el Código Civil3.

La trascendencia del asunto y la contraposición de los valores en juego (equilibrio fiscal versus Estado de Derecho) lleva a que en el abordaje de estas cuestiones resulten insuficientes las consideraciones meramente jurídicas, sumándose argumentos políticos en general y de política económica en particular4.

Como en toda área del saber es posible hacer del problema un enfoque descriptivo, uno histórico y otro axiológico. El primero para explicar sintéticamente de qué estamos hablando, el histórico para marcar la transmutación del concepto y el axiológico para expresar un juicio de valor positivo o negativo. El análisis histórico puede señalar no sólo la evolución sino también la involución de una institución jurídica con lo cual deja de ser objetivo y adquiere un sesgo valorativo. En el caso argentino el devenir histórico del carácter declarativo de las sentencias de condena contra el Estado -a veces el legislador enfatiza y alude al carácter " meramente " declarativo- ayuda a Page 398 entender por qué ha sobrevivido durante un siglo en el cual, paradójicamente, se ha desarrollado y afianzado el concepto teórico del Estado de Derecho. Por esta razón le dedicaremos un capítulo particular.

El tema enfrenta dos ideas opuestas: la necesidad de traducir en hechos el reconocimiento judicial del crédito del actor y el recordado "principio" del carácter meramente declarativo. La tensión que esa circunstancia genera no es nueva, puede ser explicada en su evolución y apreciada en su actual realidad, sin que sea determinante el criterio del legislador y ni siquiera el mandato del constituyente, pues lo que importa en el análisis científico es desentrañar la correlación entre las normas que impongan uno u otro modelo con un criterio de justicia absoluto. El estudio de la díada "ejecutabilidad" y "carácter declarativo" debe poner en marcha especulaciones que conduzcan a establecer cuál de las dos posturas debe prevalecer en beneficio de la justicia como valor socialmente apetecible.

Ya instalados en el enfoque descriptivo es fácil advertir que la ejecutoriedad de las sentencias no es otra cosa que la transformación compulsiva de una decisión judicial firme en hechos concretos5. Luego de reconocida como válida la pretensión del actor el sistema judicial arbitra los medios para que aquello que le corresponde le sea proporcionado aun contra la voluntad del deudor. En el caso de las acciones declarativas de certeza y en los supuestos en que se pretende una orden judicial de abstención (no hacer) el efecto de la sentencia se agota en su dictado y la problemática que nos ocupa se encuentra ausente.

En el plano axiológico cabe reconocer que sin la posibilidad de su transformación coactiva en hechos concretos, la sentencia (al igual que el crédito en ella reconocido como exigible) queda reducida a un dictamen jurídico, a una opinión sobre lo correcto debido en el plano del Derecho.

Esta última posibilidad no satisface al actor ganancioso ni abastece adecuadamente la garantía del debido proceso contenida en la Carta Magna, en los Tratados internacionales Page 399 a ella incorporados y en las cuestiones locales. Por esta razón la no ejecutoriedad -o lo que es lo mismo el carácter declarativo - es una anomalía, un contrasentido dentro del sistema generalizado de sometimiento del Estado al Derecho.

Por definición allí donde existe "cosa juzgada" aparece un bien incorporado al patrimonio del actor y que integra su derecho de propiedad en el sentido amplio que la Corte Nacional ha asignado al término interpretando el art. 17 de la Constitución Federal. Quien litiga contra el Estado, afrontando gastos y aguardando años el desenlace de su cruzada judicial, no se conforma con un dictamen técnico jurídico que le asigna razón. Desea -convencido de que tiene derecho a ello- que lo decidido se traduzca en una verdadera satisfacción de su pretensión, que se le provea aquello que se le debe. Es fácil entender la desazón y el descreimiento que provoca en el justiciable la explicación alusiva al carácter declarativo que le proporciona su abogado. Aun instintivamente el lego asume que la justicia consiste en " dar a cada uno lo suyo " (coincidiendo naturalmente con la definición clásica) y también comprende que la materialidad de su pretensión que ha sido corroborada por un mandato judicial no puede verse convertida en una mera declaración teórica desprovista de efectos prácticos.

La no ejecutoriedad de la sentencia de condena, es decir su carácter meramente declarativo , no puede concebirse como una prerrogativa estatal sino que configura una evidente inconstitucionalidad.

III Delimitación del tema

Por razones de método es importante deslindar el alcance del tema a abordar:

1. Ejecución forzosa y bienes estatales

La cuestión de la ejecución forzosa de las sentencias contra el Estado no coincide exactamente con el problema de la ejecución de los bienes estatales. Este último es un tema que Page 400 reviste su propia entidad y que responde a la necesidad de que las personas con objetivos de interés público (incluyendo las personas privadas prestantes de...

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