La materia contencioso administrativa. El criterio subjetivo
| Autor | Carlos Botassi |
| Páginas | 435-449 |
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Una forma señera de control de la actividad estatal es el proceso o juicio tradicionalmente denominado "contencioso administrativo" y, aunque en realidad no importa demasiado quien sea el juez que analice la conducta de los administradores en la medida en que se constituya en un serio y concienzudo examinador de la legalidad, lo cierto es que una magistratura especializada provee mayores garantías de idoneidad, lo que equivale a afirmar mejores posibilidades de arribar a una sentencia justa. Si bien es cierto que existen supuestos en los cuales el "control judicial suficiente" se lleva eficazmente a cabo por jueces civiles y penales aun cuando para fallar apliquen normas y principios de Derecho Administrativo, como ocurrió en la Provincia de Buenos Aires en materia de expropiación1 y faltas municipales2, no debemos conformarnos con lo posible e intentar que la realidad se aproxime a lo ideal: jueces judiciales expertos en Derecho Público para juzgar a la Administración.
Como para ir aligerando el camino, separando lo esencial de lo contingente (tribunales colegiados o unipersonales, cámaras de apelación departamentales o regionales) reconocemos en la definición de la "materia" contencioso administrativo el punto de arranque, el ángulo de abordaje de todo estudio sobre el contencioso. Definir el alcance de este término inicial de la ecuación permite determinar dos cuestiones fundamentales del proceso: si debe o no intervenir el juez especializado (competencia) y cuáles serán las reglas que el sentenciante aplicará al decidir. Ésta y no otra constituye la importancia de detectar a priori si el entuerto en el cual abogar o laudar constituye o no "materia administrativa". Page 436
Aun cuando el juez competente pueda no ser especialista en Derecho Administrativo (como ocurre en los recordados casos de la expropiación y las faltas municipales), la determinación exacta de la materia en debate conduce a la aplicación preponderante de reglas y principios de aquél y la dirección que se adopte puede ser determinante en la inclinación del fiel de la balanza de la Justicia. Asuntos tales como la extensión de la indemnización (fuerza expansiva de la expropiación en materia de responsabilidad del Estado por actividad lícita), invocación de la propia torpeza e influencia de los propios actos (extensión de la facultad revocatoria de las decisiones precedentes), obligaciones generadas por el enriquecimiento indebido (contratos nulos con prestaciones cumplidas por la parte privada), alcance de la emergencia económica (diferente juzgamiento según se analicen relaciones de poder o vínculos privados) y muchos otros resultan juzgados con parámetros significativamente diferentes según predomine un criterio jurídico de Derecho Público o de Derecho Privado.
Con todo, por aquello de la unidad del Derecho y la artificialidad de su división en ramas, el problema más serio que presenta la indeterminación de la materia en un caso dado es la posibilidad de sustanciar un largo pleito ante un magistrado incompetente -precisamente incompetente en razón de la materia - para, finalmente, anular lo actuado y volver a empezar. No son pocas las veces que la segunda versión deben acometerla los herederos del primer accionante.
Justicia lenta no es Justicia dicen los jueces en sus sentencias e invocan los abogados en sus escritos. Los autores se congratulan de que Constituciones provinciales ordenen a los Estados locales proveer una tutela judicial efectiva y los acuerdos internacionales incorporados a la Carta Magna impongan igual deber a la Nación. Sin embargo la Justicia lenta sigue siendo la regla absoluta.
Desde luego que la razón del déficit es compleja y se inscribe en el marco global de nuestra decadencia como sociedad, pero Page 437 no es ocioso denunciar -al menos- un factor puntual de incidencia dentro del proceso administrativo.
Los ejemplos son infinitos pero veamos uno seleccionado por su especial nocividad.
Se trata del caso "Constructora Mitre"3 en el cual una firma contratista de la Provincia de Formosa demandó el cobro de los daños derivados de la falta de pago oportuno de títulos o bonos de la deuda interna local. La demanda fue deducida en 1994 ante el juez en los civil y comercial.
Según relata la sentencia de la Corte Nacional el accionante "fundó la competencia de los tribunales civiles en que la demanda no estaba sustentada en el incumplimiento de la obligación originaria, esto es, el contrato de obra pública, sino en la nueva obligación creada como consecuencia de la novación que se operó, al entregar la Provincia, en pago de lo adeudado, los bonos de consolidación", según establecía la ley local que los creó e impuso como medio de pago.
El Juzgado Civil y Comercial nº 4 de Formosa hizo lugar a la demanda . La Alzada del Fuero confirmó esa decisión en el año 1997 .
El Superior Tribunal de Justicia local, en cambio, hizo lugar al recurso extraordinario interpuesto por la Provincia y -como era su primera intervención en la causa- trató oficiosamente lo relativo a la competencia en razón de la materia, advirtiendo que se trata de una "cuestión preliminar insoslayable" debido a que la competencia material "es de orden público e improrrogable". Esta improrrogabilidad, sostenida por todos los tribunales superiores provinciales que tienen asignada la competencia contencioso administrativa, no es un dato menor ya que la Provincia de Formosa no había opuesto la defensa de incompetencia del juez civil, interviniendo en el proceso con amplitud.
El Superior Tribunal formoseño, "por versar la materia en debate sobre una relación de Derecho Público" de su competencia Page 438 originaria y exclusiva -por mayoría- declaró de oficio la nulidad de todo lo actuado. Y, conforme la costumbre inveterada de los tribunales superiores locales, mandó archivar el expediente.
Con ese proceder -que, como dijimos, es común y generalizado en el proceso administrativo provincial- se aniquilaba el derecho de fondo del actor ya que, debido a los plazos breves de caducidad de la acción imperantes, no es posible reeditar la cuestión. Es por ello que el demandante dedujo recurso extraordinario federal, el cual queja mediante ya que no fue concedido , llegó a conocimiento de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
El Alto Tribunal entendió que la decisión cuestionada "incurre en un injustificado rigor formal que atenta contra la garantía de defensa en juicio", explicando que el Superior Tribunal formoseño, si consideraba que el diferendo era de su exclusiva competencia, debió sustanciarlo en lugar de ordenar su archivo. Correlativamente devolvió las actuaciones para que así se proceda. Corría el año 2000 .
En suma: todo recomenzaba 10 años después de generados los supuestos daños y perjuicios, y 6 años más tarde de iniciado un pleito que había transitado por cuatro estrados judiciales. Todo abortado por la indefinición de la competencia material.
Este tipo de situación, qué duda cabe, también atenta contra la garantía de defensa en juicio y exige una definición categórica que, renunciando a una definición ontológica de la materia, reconociendo las dificultades insalvables para hacerlo, determine un criterio que evite al justiciable el via crucis recién descripto. En nuestra opinión la única manera de lograrlo es definiendo la materia por los sujetos intervinientes en la causa.
Hace cuatro décadas Bartolomé FIORINI escribió un libro fundamental al que denominó ¿Qué es el contencioso?4 Allí explicó que "podríase definir a la materia contenciosoadministrativa como el elemento esencial que impone la jurisdicción contencioso administrativa", y recordó que esa Page 439 ratione materiae de dicha jurisdicción era el aspecto más confusamente analizado y el que más sufrió los impactos derivados de la presunta división de los actos administrativos en actos privados de la Administración Pública y actos de Derecho Administrativo5.
A ningún estudioso que se acercó a la obra se le ocurrió suponer que estaba referida al contencioso civil, comercial o laboral: decir "contencioso" hace innecesario por sobreentendido que se alude al pleito "administrativo"6. Pero ¿qué es lo que diferencia a éste de aquéllos?, ¿cuál es la impronta del contencioso administrativo que nos hace entender que no estamos frente a un contencioso de otra naturaleza? La respuesta no es otra que la materia . Pero ¿cuándo esa materia adscribe a una u otra rama del Derecho? ¿Basta la voluntad del legislador o existe una materia "naturalmente" perteneciente a una u otra categoría?
El primer término de la expresión resulta de sencilla aprehensión; "contencioso" viene de contienda y alude a un litigio o diferendo entre partes opuestas que encuentra solución en la decisión (sentencia) de un tercero imparcial (juez).
Nada se adelanta cuando tautológicamente decimos que el contencioso será civil cuando su "materia"...
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