Sentencia de Suprema Corte de Justicia (Argentina), 24 de Mayo de 2011, S. 1990. XLI
| Emisor | Suprema Corte de Justicia (Argentina) |
ORIGINARIO
S., I.E. c/ Formosa, Provincia de y Estado Nacional s/ acción de inconstitucionalidad.
Buenos Aires, 24 de mayo de 2011 Autos y Vistos; Considerando:
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) Que a fs.
5/12 la actora, en su condición de tenedora de títulos de consolidación de la Provincia de Formosa, promueve la presente acción de amparo contra ese Estado local y contra el Estado Nacional con el objeto de obtener la declaración de inconstitucionalidad de las leyes 25.561, 25.587 y los decretos del Poder Ejecutivo Nacional 214/02, 256/02, 320/02, 471/02 y 644/02, la decisión administrativa 1102 del Jefe de Gabinete de Ministros, y de la resolución 73/02 del Ministerio de Economía; y se ordene el inmediato cumplimiento de las condiciones de emisión de los títulos de deuda pública “Bonos de Cancelación de la Provincia de Formosa en dólares estadounidenses”, que se individualizan en el escrito inicial. A tales efectos pide que los demandados se “inhiban” de convertir los títulos a moneda de curso local y que regularicen el pago de servicios de amortización y renta, según la posición que sustenta.
Tras efectuar una breve reseña de los antecedentes normativos, explica que —como consecuencia de distintas operaciones bursátiles, que describe— percibía una renta y amortización que resulta de importancia relevante para su sustento, dada la regularidad de su cobro, como cualquier obligación de vencimiento periódico. Sobre el particular, señala que los títulos públicos de que se trata –Bonos de cancelación de deuda de la Provincia de F. a un monto de U$S 62.400 (v. fs. 6 vta.), y que sobre ellos percibía regularmente una renta hasta que el Estado modificó unilateralmente las condiciones pactadas.
Más allá de lo expuesto, que a su entender autorizaría por sí solo a resolver el presente reclamo a su favor, aduce serios problemas de salud debido a un cuadro de hipertensión -1-
arterial, que exige medicación permanente, indica que padece de diabetes y de pérdida de agudeza visual que requiere cirugía de cataratas en ambos ojos, extremos que acredita al acompañar certificados médicos como anexos 2 y 3 (v. fs.
1/3).
Por ello alega que necesita imperiosamente disponer libremente de esos fondos, “…corolario de un tremendo esfuerzo en el ejercicio profesional de la medicina…” (v. fs. 6 vta.).
Pone énfasis en el derecho de propiedad que la asiste, y funda su derecho en los artículos 14, 17, 28 y 75, inciso 22, de la Constitución Nacional.
Solicita así la declaración de inconstitucionalidad de las normas referidas y del decreto 214/02, cuyo artículo 12 suspende por un plazo de 180 días la tramitación de los procesos judiciales y las medidas cautelares relativas a demandas vinculadas a la aplicación de la ley 25.561 y los decretos 1570/01 y 71/02, por contrario al derecho al acceso a la justicia consagrado en el Preámbulo y en los artículos 116 y 117, de la Constitución Nacional y tutelado por los artículos 8° y 25 del Pacto de San José de Costa Rica.
Como consecuencia de la acción que interpone, requiere que se haga lugar a una medida cautelar por medio de la cual se disponga la restitución al statu quo anterior al dictado de las normas que por esta vía impugna.
En ese marco solicita que se ordene la regularización en forma inmediata del pago de los servicios correspondientes.
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) A fs. 15/17, adjuntó los certificados de Caja de Valores, que dan cuenta del resumen trimestral de los títulos públicos cuya tenencia denuncia.
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) Que a fs.
18/18 vta., el juez interviniente imprime a la causa el trámite del proceso sumarísimo y rechaza la medida cautelar intentada.
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) Que contra dicha resolución se alza la actora a fs. 19/21.
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) Que a fs. 38, el señor P. General ante la Cámara Federal de Apelaciones de La Plata dictamina que se debe declarar la incompetencia de la justicia federal para conocer en este proceso, lo que así resuelve el tribunal de alzada a fs. 40, y dispone la elevación de las actuaciones a esta Corte Suprema.
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) Que a fs. 58, el Tribunal declara su competencia para conocer en el presente caso por la vía de su instancia originaria, de conformidad con los términos del dictamen del señor P.F. subrogante de fs.
57, y rechaza el planteo formulado a fs. 19/21, por medio del cual se cuestionó el pronunciamiento de fs. 18, dictado por el juez a quo, y por el que se había denegado la medida cautelar intentada. En esa misma decisión se imprime a este proceso el trámite de amparo, y se requieren los informes circunstanciados, previstos en el artículo 8° de la ley 16.986.
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) Que a fs.
65/73, el Estado Nacional contesta el traslado conferido y presenta el informe pertinente.
En primer lugar opone la defensa de falta de legitimación pasiva para ser demandado en estos actuados; en segundo término sostiene, por las razones que aduce, que la vía del amparo es improcedente. En tal sentido advierte acerca de la necesidad de mayor amplitud de debate y prueba, conforme la restricción que establece el artículo 2°, inciso d), de la ley 16.986.
A su vez, señala la ausencia de daño pues, desde su óptica, la actora no alega un perjuicio concreto ni un daño actual e irreparable sino que sólo expresa su disconformidad con la normativa aplicable al caso.
Por último arguye la extemporaneidad de la interposición de la presente acción, pues a su entender fue -3-
instaurada fuera del plazo legal establecido a ese fin en el artículo 2° de la ley citada.
Tras referirse al colapso económico del año 2001, describe el marco económico, institucional y jurídico en que se inscribe la emergencia, las normas de pesificación de los títulos públicos y efectúa una serie de consideraciones acerca de la ley 25.561.
Recuerda en detalle los criterios emergentes del caso “G.” y su aplicación al sub lite.
Sostiene así que “La doctrina ‘Galli’ es aplicable a los supuestos de excepciones al régimen de diferimiento de pagos, y no al común de las acciones judiciales entabladas contra la pesificación”.
Pone de resalto que —dentro del marco legal vigente en la actualidad—, se continuarán abonando dichas acreencias “pesificadas”, conforme la normativa y el mencionado precedente.
Expone que “En este estadio de análisis, no puede pasarse por alto que estamos en presencia de un empréstito público forzoso, que no puede ser dogmáticamente tachado de inconstitucionalidad por su carácter de obligatorio, sino que quien lo invoque deberá probar, que se ha producido una degradación sustancial de su crédito, lo que por cierto no ha ocurrido” (v. fs. 70 vta.).
Con base en la doctrina de esta Corte in re “Brunicardi” recuerda que en ese caso los decretos, resoluciones ministeriales y demás actos administrativos dictados en consecuencia e impugnados, no resultaron pasibles de objeción constitucional (v. fs. 72).
Concluye así en que las normas que aquí se atacan no son inconstitucionales pues han sido dictadas por el órgano competente, existe un estado de necesidad financiera que justifica su dictado, y es necesario asegurar un tratamiento pari passu a los acreedores.
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Por lo expuesto solicita el rechazo de la acción con costas.
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) Que a fs. 82/87, la Provincia de Formosa presenta el informe del artículo 8° de la ley 16.986.
En primer término afirma que no es la legitimada pasiva para intervenir en este juicio.
Seguidamente aborda la cuestión de fondo desde la perspectiva de los métodos de interpretación constitucional; con cita de calificados autores señaló que la interpretación debe ser dinámica, progresista y constructiva, y debe seguir el cambio inexorable de las condiciones sociales, políticas y económicas, con apego a la regla de razonabilidad, que es la que determina cuándo los actos del Estado se adecuan a la Constitución y cuándo no.
Sentado ello, explica que el asunto en debate gira en torno “de las facultades del Poder Ejecutivo y la constitucionalidad o no de los decretos que dicta en situaciones de emergencia realizando una interpretación armónica del plexo normativo en que se inserta la norma cuestionada, tendiendo a la realidad que la misma debe regular y que la motiva” (fs.
84 vta.). Dentro de esa realidad pone de resalto la cancelación por parte del Estado de los montos adeudados por medio de bonos emitidos en las condiciones descritas en la demanda.
Tras examinar las peculiaridades de los decretos de necesidad y urgencia, enfatiza que el nudo de la emergencia está en sus efectos, dado que toda emergencia ha sido concebida para dar respuesta a un acontecimiento que –según sostiene- sólo puede ser superado apelando a mecanismos extraordinarios, para conjurar también una situación extraordinaria.
Así, recuerda y cita sentencias del Tribunal que avalan la posición que sustenta.
Dicho ello, afirma que no cabe duda de que las leyes y decretos cuya inconstitucionalidad se demanda son un instrumento eficaz e idóneo, además razonable, para conseguir el fin buscado y -a su criterio- “aparecen como el legítimo ejercicio por el Poder Ejecutivo del poder de policía resultante de la legislación emergencial” (fs. 86).
Más aún, añade que las operaciones financieras como la emprendida por la actora, están sometidas siempre a un riesgo bursátil, por lo que los importes por ella invertidos están supeditados a la “suerte” en el mercado de valores. Concluye en que la adquisición o percepción de estos títulos implica asumir el riesgo de que estos puedan no ser recuperados conforme a lo pactado.
Por todo ello solicitó el rechazo de la acción con costas.
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) Que a fs. 109/112, luce el dictamen de la señora Procuradora Fiscal acerca de la declaración de inconstitucionalidad planteada, el que por remisión a los criterios sostenidos en la causa “G.” (Fallos:
328:690) se pronunció por el rechazo de la acción de amparo impetrada.
10) Que a fs. 116, la parte actora contesta el pedido de informes formulado por el Tribunal a fs. 113. En tal sentido manifiesta que no había ejercido opción de canje alguna según la conversión de deuda pública provincial, “precisamente porque el sistema que se señala a tal fin a todo evento resultó emitido con posterioridad al inicio de los presentes actuados; circunstancia que se desconoce”.
No obstante ello, denuncia el incumplimiento de la Provincia de Formosa al pago de los servicios financieros de los títulos públicos en examen, y deja a salvo su voluntad conciliadora.
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11) Que, conferido el pertinente traslado a la Provincia de Formosa para que se expida sobre tal situación e informe al Tribunal si ha establecido algún procedimiento de canje para regular la deuda remanente, instrumentada en títulos públicos que no ingresaron a los procesos de conversión existentes; ésta respondió a fs. 118 que “...las áreas técnicas se encuentran pergeñando alternativas económicas financieras viables al respecto en el contexto del plexo normativo emergencial y del de Responsabilidad Fiscal emanado de la ley 25.917 a la que la Provincia adhiriera por la ley 1461, en vigencia”. 12) Que la actora dirige su reclamo contra el Estado Nacional y la Provincia de Formosa, y persigue la declaración de inconstitucionalidad de las leyes 25.561, 25.587 y los decretos nacionales 214/02, 256/02, 320/02, 471/02 y 644/02, la decisión administrativa 1102 del Jefe de Gabinete de Ministros, y de la resolución 73/02 del Ministerio de Economía, en cuanto su aplicación -al variar las condiciones de emisión de los títulos públicos- compromete la amortización de los denominados Bonos de Cancelación de Deudas de la Provincia de Formosa Ley 1184, autorizados también por las leyes locales 1217 y 1231, y por el decreto 1860/96, denominados en dólares y regidos por la ley argentina, de los que resulta ser titular según el certificado de Caja de Valores que se adjuntó a fs. 15/17.
13) Que liminarmente es menester tratar las defensas opuestas por las partes demandadas.
14) Que con respecto a la excepción de falta de legitimación pasiva, el Estado Nacional manifiesta a fs. 65 vta., que “En el caso de autos, se trata de títulos emitidos por la Provincia de Formosa, quien fue la que en su oportunidad captó los fondos por la colocación de los mismos. Por tal motivo, la eventual obligada al pago resultaría la provincia emisora, y no el Estado Nacional, que resulta ajeno a la relación jurídica -7-
entre la provincia y el accionante”, por lo cual no se considera investido de la legitimatio ad causam.
Contrariamente a lo sostenido por el Estado Nacional, éste es legitimado pasivo en el sub lite, dado que la actora persigue la declaración de inconstitucionalidad de las leyes y decretos nacionales, referidos en el escrito de inicio y en el considerando 12 precedente, normas éstas emanadas de los órganos del Gobierno Federal:
del Congreso de la Nación y del Poder Ejecutivo Nacional, habida cuenta que su aplicación impide el inmediato cumplimiento de las condiciones originales de emisión de los señalados títulos provinciales.
15) Que, igual temperamento corresponde adoptar con respecto al planteo de la Provincia de Formosa, pues más allá de lo argüido por ella a fs.
82 vta. y 87 vta./88, dicho Estado local resulta ser legitimado pasivo en estas actuaciones en su carácter de emisor de los títulos públicos en cuestión, y en atención a la adhesión que la Legislatura local efectuó a la ley 25.561 de emergencia pública por medio de la ley provincial 1367 del 5 de mayo de 2002, que en su artículo 1° adhirió expresamente a los artículos 1°, 8°, 9°, 10 y concordantes de la ley nacional; y, por su artículo 10 facultó al poder ejecutivo provincial a adoptar las medidas necesarias para la reprogramación, reconversión, y/o consolidación de la deuda pública provincial cualquiera sea su naturaleza.
Estos extremos determinan su condición de parte sustancial en este proceso.
16) Que, sentado ello, es preciso recordar que esta Corte ha resuelto reiteradamente que la acción de amparo es inadmisible cuando no media arbitrariedad o ilegalidad manifiesta y la determinación de la eventual invalidez del acto requiere una mayor amplitud de debate y prueba (artículos 1° y 2°, inciso d, de la ley 16.986), requisitos cuya demostración es imprescindible para la procedencia de aquélla (Fallos:
275:320; 296:527:
302:
1440; 305:1878 y 306:788).
Este criterio no ha variado con la -8-
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S., I.E. c/ Formosa, Provincia de y Estado Nacional s/ acción de inconstitucionalidad. sanción del nuevo artículo 43 de la Constitución Nacional pues reproduce —en lo que aquí importa— el citado artículo 1° de la ley 16.986 e impone idénticos requisitos para su procedencia.
17) Que, establecido lo anterior, corresponde indicar que los agravios de la actora dirigidos a cuestionar la validez constitucional de las normas de emergencia y la consecuente modificación de los términos originales de emisión de los títulos de la Provincia de Formosa de los que resulta ser tenedora encuentran mutatis mutandi adecuada respuesta en los fundamentos y conclusiones expuestos por el Tribunal en la causa “G.” (Fallos:
328:690), a los que corresponde remitirse en razón de brevedad; como así también; y, más específicamente, en las causas M.757.XXXVIII “Misa, J.M.L. y otro c/ Formosa, Provincia de y otro s/ acción de amparo”; F.373.XXXVIII “Fort Payne S.A. c/ Salta, Provincia de y otro s/ acción de amparo”, y D.1877 XXXVIII “De Anquin, M.;Ángel c/ Formosa, Provincia de y otro s/ acción de amparo”, sentencias de la fecha, procesos en los que se suscitó idéntico conflicto que el que enfrentan las partes en el presente, por lo que la decisión de esta Corte recaída en esas actuaciones, resulta plenamente aplicable al caso de autos. Los fundamentos allí desarrollados impiden concluir que se esté frente a un actuar ilegítimo o manifiestamente arbitrario que, en los términos del artículo 43 de la Constitución Nacional, autoricen a admitir el amparo incoado.
En consecuencia, frente a la opción de canje descripta en las sentencias dictadas en los precedentes citados, los planteos constitucionales acerca de la ausencia de razonabilidad en las medidas adoptadas deben ser desestimados.
18) Que, por las razones expresadas, corresponde rechazar la demanda seguida por la señora I.;Esther Salamone contra la Provincia de Formosa y el Estado Nacional (artículos 43 de la Constitución Nacional y 1° de la ley 16.986), sin perjuicio -9-
de las acciones que en resguardo de sus intereses pueda iniciar la demandante en otros procesos (artículo 13 de la ley 16.986).
Las costas se distribuyen en el orden causado (artículo 68, segunda parte, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación y Fallos: 328:690 y 330:5144).
Por ello, y de conformidad con lo dictaminado por la señora Procuradora Fiscal, se resuelve:
I.
Desestimar la excepción de falta de legitimación pasiva planteada por parte del Estado Nacional; II.
Desestimar la excepción de falta de legitimación pasiva planteada por parte de la Provincia de Formosa; III.
Rechazar la acción de amparo interpuesta contra la Provincia de Formosa y el Estado Nacional. Costas por su orden (artículo 68, segunda parte, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).
N., envíese copia de esta decisión a la Procuración General de la Nación y, oportunamente, archívese.
R.L.L. (según su voto)- ELENA I.
HIGHTON de NOLASCO (según su voto)- J.;CARLOS MAQUEDA - E. RAÚL ZAFFARONI - CARMEN M. ARGIBAY (según su voto).
ES COPIA VO
S. 1990. XLI.
ORIGINARIO
S., I.E. c/ Formosa, Provincia de y Estado Nacional s/ acción de inconstitucionalidad.
TO DE LA SEÑORA MINISTRA DOCTORA DOÑA C.;M. ARGIBAY Considerando:
Por razones de brevedad, remito a la descripción de la controversia que surge de los considerandos 1º a 11 que encabezan este pronunciamiento.
12) En relación con las defensas opuestas por la Provincia de Formosa y por el Estado Nacional, fundadas en su falta de legitimación pasiva, también coincido con las consideraciones hecha por el Tribunal en los considerandos 14 y 15 de la sentencia.
13) La acción de amparo se dirige contra los efectos que el decreto 471/2002 ha tenido sobre los créditos de que es titular la parte actora, instrumentados en los “Bonos de Cancelación de Deudas de la Provincia de Formosa Ley 1184”.
El perjuicio concretamente alegado se vincula con la conversión a pesos de la deuda pública nacional, provincial y municipal, pactada originalmente en dólares estadounidenses, a un tipo de cambio —1,40 pesos por dólar— inferior al vigente en el mercado de divisas (artículo 1º del decreto 471/2002). Este detrimento, según la demandante, constituye una alteración sustancial del derecho de propiedad garantizado por el artículo 17 de la Constitución Nacional. El pronunciamiento no tendrá otro alcance que decidir este punto, puesto que las demás normas de emergencia no han sido cuestionadas en la demanda en virtud de un efecto distinto o independiente del que resulta del decreto 471/2002.
14) La controversia planteada en autos respecto de la modificación, introducida por el decreto 471/2002, de las condiciones contractuales fijadas en los contratos de deuda pública objeto de este proceso encuentran adecuada respuesta en la doctrina establecida por el Tribunal en la causa A.551.XXXVIII “A-
ssisa, E.;Marcelo c/ Misiones, Provincia de y otro s/ acción de amparo” —voto de la jueza A.—, sentencia de la fecha, y en la causa M.757.XXXVIII “Misa, J.M.L. y otro c/ Formosa, Provincia de y otro s/ acción de amparo” —voto de la jueza A.—, sentencia de la fecha.
15) La petición de que esta Corte ordene el pago, en las condiciones originalmente pactadas, de los títulos alcanzados, no puede ser atendida en este pronunciamiento debido al modo en que se ha resuelto el punto atiente a la pesificación.
Por tal razón, de manera análoga a lo expresado al resolver en la causa “Assisa”, cabe poner de resalto que la presente decisión en nada prejuzga sobre las condiciones para ejercer el derecho a cobrar las sumas adeudadas, tal como ellas resultan de las normas cuya validez se ha dejado establecida en esta sentencia.
De similar modo, tampoco tiene este decisorio incidencia alguna en los derechos que puedan resultar a favor de la actora para reclamar, por razón de su edad o salud, una excepción a los diferimientos en el pago de la deuda contemplado en la legislación pertinente (cfr. artículo 53, ley 26.422 y sus antecedentes), o para invocar esas y otras razones ante los tribunales competentes.
Por ello, oída la señora Procuradora Fiscal, se resuelve:
Rechazar la acción de amparo, con las precisiones hechas en el considerando 15. Costas por su orden, en razón de la complejidad de las cuestiones debatidas y de las muy particulares circunstancias en que fue dictada la normativa cuestionada (artículo 68, segunda parte, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). N. y, oportunamente, archívese.
C.;M. ARGIBAY.
ES COPIA VO
ORIGINARIO
S., I.E. c/ Formosa, Provincia de y Estado Nacional s/ acción de inconstitucionalidad.
TO DEL SEÑOR PRESIDENTE DOCTOR DON R.;LUIS LORENZETTI Y DE LA SEÑORA VICEPRESIDENTA DOCTORA DOÑA ELENA I.
HIGHTON de NOLASCO Considerando:
Que los infrascriptos coinciden con los considerandos 1° a 17 que encabezan este pronunciamiento, a los que cabe remitir en razón de brevedad.
18) Que, por las razones expresadas, corresponde rechazar la demanda seguida por la señora I.;Esther Salamone contra la Provincia de Formosa y el Estado Nacional (artículos 43 de la Constitución Nacional y 1° de la ley 16.986).
Las costas se distribuyen en el orden causado (artículo 68, segunda parte, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación y Fallos: 328:690 y 330:5144).
Por ello, y de conformidad con lo dictaminado por la señora Procuradora Fiscal, se resuelve:
I.
Desestimar la excepción de falta de legitimación pasiva planteada por parte del Estado Nacional; II.
Desestimar la excepción de falta de legitimación pasiva planteada por parte de la Provincia de Formosa; III.
Rechazar la acción de amparo interpuesta contra la Provincia de Formosa y el Estado Nacional. Costas por su orden (artículo 68, segunda parte, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).
N., envíese copia de esta decisión a la Procuración General de la Nación y, oportunamente, archívese.
R.;LUIS LORENZETTI - ELENA I. HIGHTON de NOLASCO.
ES COPIA NOMBRE DEl ACTOR: S.;Irene Esther.
NOMBRE DEL DEMANDADO: Provincia de Formosa y Estado Nacional.
PROFESIONALES INTERVINIENTES:
D.. J.H.C.; E.A.C., C.;E. Notario, S.;Maris Zabala de Copes, F. de Estado, y J.;Esteban Ferrando.
Para acceder al Dictamen de la Procuración General de la Nación ingrese a:
http://www.mpf.gov.ar/dictamenes/2008/monti/salamone_irene_s_1990_l_xli.pdf http://www.mpf.gov.ar/dictamenes/2006/monti/febrero%20a%20mayo/salamone_s_1990_l_41.pdf Emergencia económica - Pesificación - Deuda pública - Títulos de la deuda pública
