Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 11 de Julio de 2006, D. 406. XL

• Emisor: Procuración General de la Nación

S.C.D. n° 406, L. XL.

Procuración General de la Nación S u p r e m a C o r t e :

- I - La Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo (Sala IX), confirmó la sentencia de la anterior instancia que hizo lugar a la acción de amparo dirigida a obtener la nulidad de la disposición AFIP n° 290/2002, que ordenó detraer de las cuentas bancarias del Ente recaudador, "honorarios de agentes fiscales" y "honorarios de abogados", los importes correspondientes a "sueldo anual complementario", "contribuciones patronales sobre nómina salarial" y "plus vacacional", en manera previa a la distribución de los mismos (cfse. fs. 223 /224).

Para así decidir, y tras desestimar las observaciones de la demandada referidas a la vía utilizada -amparoy lo expuesto como defensa a propósito de la aplicación retroactiva de la resolución a diciembre de 2001, hizo hincapié en que no se rebate el aserto del a quo en orden a que el acto administrativo mencionado contraría las prescripciones del artículo 98 de la ley n° 11.683, que consagra el derecho de los agentes fiscales a percibir los honorarios de acuerdo a la forma de distribución allí prevista, así como tampoco lo relativo a que la potestad distributiva de la AFIP no la autoriza a modificar el origen ni la naturaleza del concepto "honorarios" (fs. 276/278).

Contra dicha decisión, la Administración Federal de Ingresos Públicos dedujo recurso extraordinario (fs. 284/306), que fue contestado (fs. 308/327) y concedido (fs. 331).

- II - Tras explicar el origen de la resolución

administrativa en crisis en la falta de financiamiento del rubro "Gastos de personal" para el ejercicio 2001 y en las dificultades originadas por la prohibición de adquirir compromisos presupuestarios sin la correspondiente disponibilidad de saldo -derivada, entre otras normas, de los artículos 33 de la ley n° 24.156; 3°, inc. b, de la ley n° 25.152; y 5 de la ley n° 24.629-, se agravia el quejoso con sustento en las doctrinas sobre sentencias arbitrarias y gravedad institucional, reprochando la afectación de las garantías de los artículos 14, 17 y 18 de la Constitución Nacional.

Hace hincapié en la existencia de dictámenes favorables al proceder del Organismo originados en la Procuración del Tesoro de la Nación -del 24.08.00 y 03.08.01, los que obran agregados a fojas 113/117 y 147/149, respectivamente-.

Postula en concreto, que los honorarios en debate pertenecen a la AFIP y no al abogado que circunstancialmente la representa, como se desprende del artículo 92, último párrafo, de la ley n° 11.683; y que el derecho a su cobro por los agentes fiscales nace cuando, por aplicación del régimen interno de distribución aprobado por el administrador del ente -conforme a las potestades conferidas por los artículos 4 y 6 del decreto n° 618/97 y 98 de la ley n° 11.683- se determina la participación que les corresponde. Aduce que prueba de ello lo constituyen los recurrentes regímenes especiales de moratorias, facilidades de pago y condonación de deudas que, usualmente, prevén reducciones o quitas de dichos honorarios para quienes se acojan a sus términos. Cita en respaldo de su tesis el precedente publicado en Fallos:

306:1283 (Fisco Nacional -D.G.I.c/ Paulista S.A., sentencia del 11 de septiembre de 1984).

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Procuración General de la Nación Pone de resalto, en otro orden, que la relación laboral de los amparistas con la AFIP se rige por la convención colectiva de trabajo aprobada por el Laudo Arbitral n° 15/91, cuyo capítulo VIII, destinado a las retribuciones, consigna los montos relativos a cada grupo escalafonario, entre los que no figura el rubro "honorarios". Asimismo, que el artículo 6.1. de la ley n° 24.241, bajo el título "Remuneraciones, aportes y contribuciones", establece que se consideran remuneraciones las sumas a distribuir a los agentes de la Administración Pública o que éstos perciban en calidad de premio-estímulo, gratificaciones u otros análogos -como es el caso de los honorarios referidos- en cuyo supuesto las contribuciones estarán a cargo de los agentes.

Por último, sostiene la validez administrativa de la resolución impugnada y la improcedencia de la vía procesal de amparo utilizada por los peticionantes (cfse. fs. 284 /306).

- III - En primer término, considero que el recurso interpuesto es admisible, pues se encuentra en discusión la inteligencia y validez de disposiciones de carácter federal, como la resolución AFIP n° 290/02 y los artículos 92 y 98 de la ley n° 11.683, y la sentencia definitiva del superior tribunal de la causa es contraria al derecho que la recurrente fundó en ellas (cf. Fallos: 325:2500; 327:4360; entre otros). A ese respecto, conviene recordar que en la tarea de esclarecer la inteligencia de normas federales, la Corte no se encuentra limitada por las posiciones del a quo ni de los litigantes, sino que le incumbe realizar una declaratoria sobre el punto disputado de acuerdo a la inteligencia que rectamente le otorgue (Fallos:

323:

2054; 325:1194; 326:3038, 4711;

:1220; etc.).

Por lo demás, es claro que los agravios vinculados con la viabilidad del amparo remiten al estudio de temas de carácter procesal, ajenos por su índole a la instancia extraordinaria, máxime cuando la decisión exhibe fundamentos que, más allá de su grado de acierto, descartan un supuesto de arbitrariedad (cfse. Fallos: 316:1646; 318:2541; etc.). Vale destacar, en tal sentido, que la impugnante no demuestra que la vía escogida haya afectado sus posibilidades de defensa, privándolo de pruebas o alegaciones conducentes (cfr. Fallos:

310:360, 2085; etc.).

- IV - En cuanto al fondo del asunto, el artículo 92, última parte, de la ley n° 11.683, relativo al juicio de ejecución fiscal (capítulo XII), establece que los agentes fiscales representantes de la Administración Federal de Ingresos Públicos serán los encargados de practicar la liquidación administrativa, correspondiendo a la entidad establecer, con carácter general, las pautas a adoptar para llevar adelante la estimación de honorarios administrativa siguiendo los parámetros establecidos en la ley de aranceles para abogados y procuradores.

El artículo 98 del mismo ordenamiento legal, por su parte, dispone que:

"Los procuradores, agentes fiscales u otros funcionarios de la Administración Federal de Ingresos Públicos que representen o patrocinen al Fisco tendrán derecho a percibir honorarios, salvo cuando éstos estén a cargo de la Nación y siempre que haya quedado totalmente satisfecho el crédito fiscal ..."; enfatizando, por último, que: "... Cuando la representación se encuentre a cargo de funcionarios designados por la Administración Federal de Ingresos Públicos, ésta podrá fijar

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Procuración General de la Nación la forma de distribución de los honorarios...".

Cabe precisar, en primer lugar, que los honorarios regulados judicialmente o en forma administrativa, deben ser depositados por los contribuyentes en las cuentas bancarias abiertas según sus diversos tipos, las que están identificadas con el nombre respectivo -a saber y en lo que aquí interesa:

"honorarios de agentes fiscales" y "honorarios de abogados" -art. 16, disposición n° 145/01-. Vale aclarar, en segundo lugar, que, hacia la fecha de esta contienda, los honorarios eran distribuidos por la AFIP con arreglo al procedimiento implementado por resolución n° 145/01, que alcanzaba a los abogados intervinientes en las causas judiciales, a los que sin intervenir brindaban apoyo a aquéllos e, incluso, al personal no letrado de asesoramiento, supervisión o apoyo indirecto a la tarea generadora de los aludidos estipendios.

También incumbe referir que, en el marco de la previsión aludida, los honorarios cuyo monto no excediera los $5.000 se consideraban propios de los profesionales que los generaron, en tanto que los regulados en exceso de dicha cantidad eran distribuidos con arreglo a las pautas de la resolución aquí citada ("a prorrata"), afrontando la AFIP, con recursos extraídos de su partida de personal, la incidencia del aguinaldo, el plus vacacional y los aportes patronales sobre dichas cantidades correspondientes a ambas clases de honorarios.

En el marco referido se inscribe, finalmente, la disposición AFIP n° 290/02, centro de la presente controversia, cuyo artículo 1° ordena la detracción de las mencionadas cuentas de los importes en concepto de sueldo anual complementario, "plus vacacional" y contribuciones patronales, generados por los honorarios de agentes fiscales y abogados

que se distribuyen en función del artículo 98 de la ley n° 11.563.

Lo reseñado, por cierto, en modo previo a la distribución de los saldos resultantes.

Lo dispuesto en el artículo citado, resulta de aplicación respecto de los honorarios devengados a partir de diciembre de 2001 inclusive, ratificándose expresamente todo lo actuado hasta la fecha -21.06.02por las áreas intervinientes del organismo (v. art.

2°, disposición n° 290/02); derogándose, asimismo, a partir de la primer data mencionada, la resolución ex DGI n° 784/88 -fs. 84/85- y toda otra norma que se oponga a lo establecido en la previsión de marras (cfr. art. 3°). (Vale aclarar que la norma objeto de abrogación expresa reconocía que la incidencia del aguinaldo sobre los honorarios judiciales debía ser afrontada con fondos de la partida "gastos en personal" del presupuesto de la entonces DGI -Dirección General Impositiva-).

Contra la disposición n° 290/02 -como se expuso-, por considerarla en pugna, principalmente, con su derecho de propiedad y con lo dispuesto por el citado artículo 98 de la ley n° 11.683, se alzan los pretensores, agentes fiscales de la AFIP encuadrados en el "Grupo 8" -artículo 52, ítem a- del convenio colectivo de trabajo concerniente al organismo (v.

Laudo n° 15/91).

- V - Sentado lo anterior, conviene recordar que, como lo declaró V.E. en el antecedente de Fallos:

306:1283, en supuestos en que una repartición del Estado Nacional designa a uno de sus agentes para que lo represente en un proceso judicial, éste no ejerce su actividad en función de un contrato de derecho privado, como los de mandato o locación de

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Procuración General de la Nación servicio, sino en virtud de la relación de empleo público que lo une con el organismo (v. cons.

7° y Fallos: 308:1965; 317:1674, 1759; 319:318; 325:250, entre otros), siendo que, por principio, el cumplimiento de la función pública es remunerado con un sueldo previsto como erogación en el presupuesto. Tal circunstancia llevó a esa Corte a declarar que los agentes públicos que gozan de aquél no son acreedores a honorarios por los servicios que prestan en el desempeño de su cargo, teniendo por única remuneración la retribución que las leyes les asignen (v. cons. 8° y Fallos: 317:735; 319:318 y sus citas, etc.).

Aclaró no obstante, en dicho supuesto, que nada impide, sin embargo, que, cuando se lo estime conveniente, la administración reconozca a algunos funcionarios el derecho a cobrar un honorario complementario de sumas no provenientes del tesoro público, como, por ejemplo, las cantidades reguladas en calidad de honorarios en procesos judiciales, salvedad hecha de que la citada modalidad no implica transformar la relación de empleo público en una regida por el derecho privado (cfse. cons. 9°; en un sentido similar, Fallos:

317:1759).

Ello es, precisamente, lo que acontece en el caso, en que, además de la remuneración estrictu sensu asignada, la Administración reconoce a los agentes fiscales que representan o patrocinan al fisco, participación en sumas provenientes de terceros a las que se refiere el artículo 98 de la ley n° 11.683, al declarar que los agentes fiscales, en los casos especificados -a saber: cuando no estén a cargo de la Nación y siempre que haya quedado totalmente satisfecho el crédito fiscal- ".... tendrán derecho a percibir honorarios...".

La preceptiva, si bien sienta el derecho de dichos

agentes a la percepción de los honorarios, no establece que aquél alcance necesariamente a la totalidad de los mismos.

Además, en un párrafo ulterior faculta a la AFIP a distribuir esos importes. De hecho, los propios interesados han admitido que ello es así al consentir, tanto en el plano de disposiciones como la n° 145/01, o bien, la ulterior n° 439/05, que la distribución beneficie a quienes no revisten, estrictamente, el carácter de agentes fiscales, pero que participan en forma indirecta, a través de tareas de asesoramiento, supervisión o apoyo, en la generación de los honorarios, incluyendo al personal no letrado (cf. arts. 2°, 11, 22 y concordantes, de la disposición n° 145/01; y arts. 2°, 3, 15 y concordantes, de la n° 439/05). La primer previsión, incluso, citada por lo actores (v. fs. 3), reconoce únicamente a la AFIP la facultad de eximir a los contribuyentes, total o parcialmente, del pago de honorarios cuando las circunstancias lo justifiquen, ya sea que hubieren sido fijados administrativa o judicialmente (art.

14, segunda parte; disposición n° 145/01), precepto que halla su correlato en la segunda norma citada (v. art. 7, disposición n° 439/05).

En un plano similar se sitúan las diversas disposiciones del Organismo recaudador que reglamentan lo referente a la estimación administrativa de los honorarios y a la posibilidad de celebrar convenios de pago para el ingreso de aquéllos, tanto estimados en el ámbito de la administración como regulados judicialmente, dejando a salvo lo establecido específicamente en las reglas que establezcan moratorias, facilidades de pago o regímenes especiales de cancelación respecto de la deuda principal (cfr. disposición AFIP n° 651/01; n° 240/03, etc.).

Se desprende de lo hasta aquí reseñado que, si bien

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Procuración General de la Nación los demandantes objetan la detracción de importes que se deriva de la disposición en examen apoyados en la titularidad estricta de los honorarios, consienten otras encuadrables, latamente, en la política de personal y administración tributaria del Organismo, como son las vinculadas a los planes de regularización impositiva de los contribuyentes y a los mecanismos de distribución de los honorarios entre sus agentes.

El primer supuesto, por otra parte, cuenta en principio con el aval de la Corte que, al menos en los casos de Fallos: 306:1283; 308:1965, 317:1674 y 1759, asintió a que -prima facie- la vinculación existente entre las reparticiones estatales y sus letrados -en torno a los honorarios- resulta susceptible de ser alcanzada por las directivas que reducen el monto de la deuda principal reclamada por aquéllas contra sus deudores.

El restante, como bien se anota en los considerandos de la disposición n° 145/01, guarda congruencia con el temperamento reiterado por la Procuración del Tesoro de la Nación, respetuoso de que el Estado prevea sistemas de coparticipación de honorarios percibidos de terceros, no sólo entre los profesionales sino también con el restante personal que cumpla tareas de apoyo a los abogados, en tanto se mantenga un incentivo mayor -por el porcentaje que se asignepara los responsables directos de la atención al juicio de que se trate.

- VI - El parecer que precede, referido concretamente al incentivo, se vincula con lo argüido por la AFIP al tiempo del dictado de la resolución n° 290/02.

En efecto, valoró

singularmente allí lo señalado al respecto por la Procuración del Tesoro de la Nación en los dictámenes del 24.08.00 y 03.08.01 -por los que abandonó su opinión anterior explicitada en un dictamen del 19.03.86 (v. fs. 86 y 100)-, en orden a que los honorarios, al momento de su distribución, se constituyen en incentivos o estímulos (cfr. considerandos disposición n° 290 /02).

Concluyó el entonces Procurador del Tesoro, en la opinión mencionada en primer término, que el Ente recaudador ejerció la atribución conferida por el artículo 98 de la ley n° 11.683 mediante diferentes regímenes de distribución de los honorarios regulados a sus representantes, según las áreas y tareas a las que quiso estimular, de conformidad con su política de administración tributaria.

Tal temperamento, dada la particular índole de motivos que explicitaremos en lo que sigue y de lo ya expresado sobre el punto en los párrafos precedentes, permiten reconocer que la disposición n° 290/02 cuenta con fundamentos suficientes en derecho.

Y es que, ponderados, principalmente, los artículos 92 y 98 de la ley n° 11.683; 4 y 6 del decreto n° 618/97, normas del convenio colectivo del sector, disposiciones internas en parte descritas y jurisprudencia de V.E., no se advierte que lo resuelto contraríe, sustancialmente, el plexo normativo en cuestión. Recuérdese que, por encima de lo que las leyes parecen decir literalmente, es propio de la hermenéutica indagar lo que ellas expresan jurídicamente, es decir, en conexión con las demás directrices que integran el ordenamiento general del país. Y si bien en dicha indagación no cabe prescindir, por cierto, sin más, de las palabras de la ley, tampoco procede atenerse rigurosamente a ellas cuando la

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Procuración General de la Nación interpretación razonable y sistemática así lo requiere (cfr.

Fallos:

311:2751; 312:1614; 315:1242; 322:1699; 323:212; 325:1731; etc.). Tal temperamento, incluso, es referible a la Ley Fundamental (Fallos: 320:875, 2701; 326:4816, etc.).

Explicado en otras palabras, y situados en el marco de las potestades discrecionales de la entidad accionada relativas, latamente, a su política general de personal y administración tributaria, no se aprecia que lo decidido comprometa en un plano sustantivo el derecho a los honorarios que les reconoce a los agentes fiscales el artículo 98 de la ley n° 11.683.

Lo anterior es así, toda vez que V.E. ha establecido "que, por principio, el cumplimiento de la función pública es remunerado con un sueldo previsto como erogación en el presupuesto"; y "los agentes públicos que gozan de aquél -como en el presente caso- no son acreedores a honorarios por los servicios que prestan en el desempeño de su cargo, teniendo por única remuneración de ellos la retribución que las normas les asignen", sin perjuicio "que una norma específica prevea, en situaciones como la de autos, el derecho a cobrar un honorario complementario de terceros" (cfr. jurisprudencia citada en el ítem V, párrafos 1° y 2° del presente dictamen).

El último extremo, no obstante, no puede alterar, en manera directa o indirecta, aquel principio general, por lo que no se considera razonable que, apartándose del temperamento referido, una regulación contra terceros favorable a los agentes públicos, les genere, además, en punto a los honorarios, el derecho a adicionales remuneratorios a cargo del Estado Nacional, así como las correspondientes contribuciones que se devenguen en relación a los citados estipendios; máxime, tratándose de una vinculación

en cierta manera sui generis, como la que une a la accionada con los agentes fiscales, personal de planta permanente -en este caso- sin desarrollo, empero, de carrera y con cierta ajenidad a la organización como lo trasunta el empleo al servicio de su tarea de una infraestructura propia.

Lo explicitado, de ninguna puede interpretarse como un desconocimiento del derecho de los agentes fiscales a la percepción de honorarios reconocido por el artículo 98 de la ley n° 11.863, el que no se aprecia que alcance necesariamente a la totalidad de los mismos, bien entendido, por otro lado, que a los últimos no les resulta totalmente extraña la condición de "recursos del estado", desde que, en suma, allende su condición aleatoria y externa a la institución, mediante estos honorarios el Estado "logra el poder de compra necesario para efectuar erogaciones propias de su actividad" (cfr.

ítem VIII, pág.

1438 y sgs., del dictamen de la Procuración General publicado en Fallos: 320: 1426).

Se agrega a lo antes manifestado que, en las condiciones antedichas, además de no advertirse un ejercicio irrazonable del Estado de sus facultades reglamentarias, tampoco se advierte irrazonable la caracterización, en el supuesto, de los honorarios como incentivos.

Al respecto, conviene traer a colación lo expuesto por V.E., si bien en relación al "fondo estímulo" del artículo 113 de la ley n° 11.683 -más tarde: "cuenta de jerarquización"-, en orden a que el espíritu que anima la previsión es el de acrecentar e incentivar el celo del personal encargado de la recaudación tributaria nacional, en la protección y consecución de los intereses del Fisco, mediante una participación de sus agentes en la recaudación que se logre (v. Fallos: 322:2321).

Dicha consideración, a la luz de lo dispuesto por el artículo 98 de la ley n° 11.863 y restantes disposiciones

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Procuración General de la Nación internas en la materia, no controvertidas por los actores, razonablemente puede hacerse extensiva al caso, desde que, puesta de lado la retribución asignada presupuestariamente a los accionantes, atañe al reconocimiento de los honorarios contra terceros el propósito de estimular la diligencia en la actuación judicial de los agentes fiscales y el personal -genéricamente- de apoyo. Nace, en suma el beneficio, de la evidencia o presunción fundada de que el beneficiario ha cumplido con celo, honestidad e idoneidad la función que el Estado le ha confiado, ya que su otorgamiento se relaciona con el incremento de la recaudación o efectividad del control que aquéllos practican a nombre de la institución pública (cfr.

ítem VIII, pág. 1442, del dictamen de esta Procuración General ya mencionado, publicado en Fallos: 320:1426).

Vale reiterar, que lo dispuesto en punto a las contribuciones patronales relativas a la mencionada "cuenta de jerarquización" por el reglamento respectivo -a saber:

su inclusión expresa en el rubro (v. art. 128, ley n° 11.683)-, fue argüido, por analogía, como sostén de la solución implementada, tanto en el dictamen de la Procuración del Tesoro de la Nación ya aludido, como en la propia disposición AFIP n° 290/02.

Consecuentemente, en razón de todo lo expresado, no advierto en la disposición cuestionada la existencia de los defectos que condujeron a su invalidación por la ad quem so pretexto de arbitrariedad e ilegalidad manifiesta, por lo que a sus términos habrá de estarse.

-VII-

Allende lo señalado, no puede, empero, dejar de referirse que, hasta el dictado de la disposición atacada, con

apoyo sustantivo en la resolución ex DGI n° 784/88 y el dictamen de la Procuración Tesoro del 19.03.86 (cf. fs. 84/85, 86 y 100), la AFIP afrontó la incidencia del aguinaldo, las vacaciones y los aportes patronales sobre los honorarios de los agentes fiscales, con fondos extraídos de su partida de personal.

En el marco descripto, es notorio que el proceder administrativo que, al liquidar los honorarios de los actores practicó las detracciones referidas desde diciembre de 2001, cuando no había precepto que así lo autorizara dado que las mismas fueron recién impuestas por resolución de junio del año siguiente, contravino el principio de irretroactividad legal (art.

3°, C.C.), y con ello, la garantía legislada en el artículo 17 de la Constitución Nacional, sin que obste a lo dicho la tardía convalidación intentada por el Ente recaudador mediante los artículos 2° y 3° de la disposición AFIP n° 290 /02 (v. ítem IV, párrafos 3° y 4° del presente dictamen).

-VIII-

Por lo dicho, aprecio que corresponde declarar formalmente admisible el recurso extraordinario federal y revocar la sentencia, salvedad hecha de lo señalado en el ítem VII del presente dictamen.

Buenos Aires, 11 de julio de 2006.

Es copia M.A.B. de gonçalvez