Sentencia de Suprema Corte de Justicia (Argentina), 14 de Marzo de 2006, E. 167. XXXVII

• Emisor: Suprema Corte de Justicia (Argentina)

E. 167. XXXVII.

Ente Regulador de la Electricidad de la Pcia. de S.E. c/ resoluciones 535/97 - 1108/97 - E.N.R.E.

- (exp.

1232/95 - 3492/97) y otro.

Corte Suprema de Justicia de la Nación Buenos Aires, 14 de marzo de 2006.

Vistos los autos: "Ente Regulador de la Electricidad de la Pcia. de S.E. c/ resoluciones 535/97 - 1108/97 - E.N.R.E. - (exp. 1232/95 - 3492/97) y otro".

Considerando:

1. ) Que el relato de lo decidido por la Sala III de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, como, asimismo, el de los planteos traídos por las partes a conocimiento del Tribunal en sus respectivos recursos extraordinarios, ha sido suficientemente expuesto en los aps. I y II del dictamen del señor Procurador General, a cuyos términos corresponde remitir en razón de brevedad.

2. ) Que de la reseña efectuada en el mencionado ap.

   II del dictamen surge que la postura de los apelantes (Ente Nacional Regulador de la Electricidad CENREC, el Estado Nacional CMinisterio de EconomíaC y la empresa de Transporte de Energía Eléctrica por Distribución Troncal del Noroeste Argentino Sociedad Anónima CTransnoa S.A.C) es básicamente coincidente y puede resumirse así: a) la línea proyectada por la Provincia de Santiago del Estero, aunque comienza y finaliza su recorrido dentro del territorio de dicha provincia, parte de la estación transformadora Santiago Centro, que pertenece al sistema de transporte por distribución troncal concesionado a Transnoa S.A. (esto es, parte de un punto de conexión que integra el Sistema Argentino de Interconexión) con el objeto de unirse a instalaciones de propiedad de la distribuidora local que se abastecen mediante un sistema de generación aislada. En consecuencia, al transportar el fluido eléctrico que proviene de generadores ubicados fuera de la provincia, sirve al comercio interprovincial o interjurisdiccional; b) las instalaciones pueden pertenecer en propiedad a la Provincia de Santiago del Estero y estar sometidas a la

   jurisdicción de la autoridad nacional, pues no pueden confundirse los conceptos de dominio y jurisdicción; c) el Pacto Federal Eléctrico suscripto en el año 1989, en el que fundó su decisión la cámara, no fue incorporado a normas de derecho positivo, y las dictadas con posterioridad por los firmantes de dicho pacto sientan principios expresamente opuestos a los contenidos en aquél; d) las normas federales facultan a la Secretaría de Energía a definir qué instalaciones integran el Sistema Argentino de Interconexión y, al así hacerlo, aquélla incluyó en la definición no sólo el equipamiento existente sino el que se incorpore como consecuencia de ampliaciones efectuadas en los términos del Reglamento de Acceso a la Capacidad Existente y Ampliación del Sistema de Transporte de Energía Eléctrica; e) no hay contradicción entre la situación de autos y la resuelta por el ENRE mediante las resoluciones 139/95 y 691/98, a raíz de la construcción de la línea de alta tensión que operaría en 132 Kv en la Provincia del Chaco (Puerto Bastiani-Resistencia), cuya ejecución se habría iniciado en el año 1986 obteniendo la pertinente autorización de la autoridad de aplicación, pues se trató de una situación fáctica diferente que fue resuelta con arreglo a las disposiciones por entonces vigentes.

3. ) Que, por su parte, cabe recordar cuál ha sido la posición mantenida por el Ente Regulador de la Energía Eléctrica de Santiago del Estero (ENRESE) al interponer el recurso directo contra las resoluciones 533/97 y 1108/97 del Ente Nacional Regulador de la Electricidad (ENRE) y 260/98 de la Secretaría de Energía, con el objeto de oponerse al criterio de la autoridad nacional en el sentido de considerar que cuando la línea construida por la provincia comenzara a operar a 132 Kv sería considerada como una "ampliación al sistema de transporte" y, por lo tanto, quedaría sometida a la

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   Corte Suprema de Justicia de la Nación jurisdicción nacional.

   A juicio del organismo provincial, aquella conclusión es errónea pues omite considerar que existen dos supuestos de jurisdicción local: 1°) son de jurisdicción local "...todas las redes de transporte o transmisión propias de un sistema aislado, es decir, no interconectado a una red nacional o regional de interconexión"; 2°) "el Pacto Federal declara como de jurisdicción local a las instalaciones de transporte que, aunque interconectadas con una red nacional o regional, pertenezcan al sistema eléctrico de una Provincia" (fs.

   7).

   En consecuencia, para el ente provincial son de jurisdicción local aquellas instalaciones que aunque puedan conectarse al Sistema Argentino de Interconexión (SADI) no pertenecen a éste, criterio que sustentó en lo dispuesto por el art. 38 de la ley 15.336 (fs. 6 vta. y 7 vta.). Entiende que la línea proyectada es para "uso y consumo dentro del territorio provincial, con independencia de que la misma se interconecte al sistema nacional".

   Admite que para su funcionamiento es necesaria la habilitación conforme a lo establecido en el "Reglamento de Acceso a la Capacidad Existente y Ampliación del Sistema de Transporte...", pero que se trata de "una cuestión meramente administrativa" que no tiene por efecto otorgar jurisdicción al ente nacional (ENRE) sobre las obras que realiza la provincia (fs. 10 vta.). Según expresa, habrá transporte de jurisdicción local cuando el servicio público sea prestado a través de "...instalaciones de transmisión y transformación pertenecientes a los sistemas eléctricos locales o provinciales, es decir no incluidas en los sistemas que componen el Sistema Argentino de Interconexión. Ello con total independencia de que dichas instalaciones formen parte de un sistema aislado o se encuentren directa o indirectamente interconectadas con el SADI" (fs. 14).

   Asimismo, el ente provincial, al contestar los re-

   cursos extraordinarios de las contrarias, afirmó que aunque se sostenga que las obras realizadas por la provincia integran el Sistema Argentino de Interconexión, "...ellas no estarían concesionadas a Transnoa S.A." (fs. 337 vta.), no se trata de una "ampliación" a la capacidad de transporte de ésta, sino que lo que existe es una simple "vinculación" con el sistema de transporte y, por esta razón, es pertinente atenerse a los requisitos técnicos y a los procedimientos de las normas federales (fs. 338 y 539 vta.). Finalmente, aduce que dado que la provincia fue quien construyó la obra y lo hizo con fondos provenientes del FEDEI (Fondo Especial de Desarrollo Eléctrico del Interior), aquélla tendrá derecho a transportar la electricidad o concesionar esta actividad, pues "...el hecho de la federalización de las líneas por la conveniencia de la Nación, no significa de modo alguno privarla...del derecho..." sobre dichos bienes que "...deben reportar un beneficio concreto a sus habitantes..." (fs. 341).

4. ) Que los recursos extraordinarios interpuestos son formalmente admisibles, pues se encuentra en discusión la inteligencia de normas federales Cleyes 15.336 y 24.065 y sus reglamentacionesC y la decisión del a quo es contraria al derecho que los apelantes fundan en ellas (art. 14, inc. 3°, de la ley 48).

5. ) Que el Tribunal reiteradamente se ha ocupado de examinar la extensión y alcances de la cláusula comercial de la Constitución Nacional (art. 75, inc. 13) y su vinculación con el reparto de competencias entre el Estado Nacional y las provincias en materia de generación, transporte y consumo de energía eléctrica. En efecto, una ya arraigada jurisprudencia ha establecido que lo atinente a la generación, transporte y consumo de la energía eléctrica se inscribe en un marco de

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   Corte Suprema de Justicia de la Nación regulación federal incorporado al concepto integral que supone la interpretación del art. 75, inc. 13, de la Constitución Nacional.

   Así se lo recordó en el precedente de Fallos:

   320:1302, al señalarse que en esa inteligencia el Congreso dictó las leyes 15.336 y 24.065 en el ejercicio de su competencia para legislar sobre la planificación, las pautas generales y la ordenación de la política energética. "Esas facultades Cse dijo entoncesC inspiran el régimen legal vigente y se justifican si se advierten las modalidades asumidas por la explotación de la energía que integra en el llamado Sistema Argentino de Interconexión (SADI) los puntos de generación y consumo que puedan originarse en distintas jurisdicciones" (ver considerando 5° del fallo citado; Fallos:323:3949). En el mismo orden de ideas, ha dicho que "...la prestación del servicio público interconectado de generación, transporte y distribución interjurisdiccional de electricidad es de competencia nacional en razón de constituir el ejercicio del comercio y de promover a la prosperidad, el adelanto y el bienestar general del país..." (Fallos: 322:2331, considerando 5° y sus citas). También fue recordado que dadas las peculiaridades que presenta la actividad de generación, transporte y consumo de energía eléctrica, en materia de competencias para regular dichas actividades no corresponde aceptar el criterio puramente territorial, pues esta única condición no faculta a ejercer esa potestad en tanto los estados provinciales no pueden invocar la titularidad territorial para "...poner trabas de índole alguna a las actividades que, en su esencia, se vinculan al tráfico interprovincial e internacional" (ver el dictamen del señor Procurador General, en Fallos: 320:1302, antes citado).

6. ) Que, en cuanto aquí interesa, las normas fede-

   rales mencionadas en el considerando anterior declaran como propias de la jurisdicción nacional a las actividades de transformación y transmisión de la energía eléctrica cuando C. otros supuestosC: "se destinen a servir el comercio de energía eléctrica entre...una provincia con otra..." o cuando "en cualquier punto del país integren la Red Nacional de Interconexión" (art. 6°, incs. b y e, de la ley 15.336).

   En resguardo de este principio, la legislación local ha circunscripto la jurisdicción provincial en materia de transporte a aquellos supuestos en los que "...no esté alcanzado por la jurisdicción nacional...", debiéndose recordar que toda la regulación provincial Cy en esto se incluye la actividad del transportistaC fue estructurada a partir de la generación aislada de energía eléctrica (arts. 1°, 5°, 9°, 12°, de la ley 6054, de energía eléctrica de la Provincia de Santiago del Estero).

   Asimismo, la citada ley 15.336, tras aclarar los conceptos de Sistemas Eléctricos Nacionales y Sistemas Eléctricos Provinciales, define a la Red Nacional de Interconexión (actualmente, Sistema Argentino de Interconexión CSADIC) como el "...conjunto de sistemas eléctricos nacionales interconectados" Cart. 35, incs. a, b y dC y, establece que la Secretaría de Energía tendrá a su cargo "...la determinación de las centrales, líneas, redes de transmisión y distribución y obras e instalaciones complementarias que integran necesaria y racionalmente la misma [la Red Nacional de Interconexión], cuya aprobación será efectuada por el Poder Ejecutivo" Cart.

   36, ley citadaC. Dicha secretaría, además, ejercerá todas las funciones y atribuciones de gobierno, inspección y policía en materia de generación, transformación, transmisión y distribución de la energía eléctrica de jurisdicción nacional

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   Corte Suprema de Justicia de la Nación y es la competente para reglamentar el funcionamiento de la Red Nacional de Interconexión Cart. 37, de la ley citadaC.

   Por su parte, el art. 35, del decreto 1398/92 (reglamentario de la ley 24.065), delegó en la Secretaría de Energía Eléctrica la definición del concepto de "Sistema Argentino de Interconexión", el que ha sido definido como "...el conjunto de instalaciones de transporte de energía eléctrica que integren el Sistema de Transporte de Alta Tensión y el de Transporte por Distribución Troncal" (resolución 137/92 (S.E.), art.

6. ).

   Este último sistema de transporte por distribución troncal C. es el que interesa para la solución del casoC, a su vez, ha sido definido como "...el conjunto de instalaciones de transmisión, en tensiones iguales o superiores a ciento treinta y dos kilovoltios (132 Kv) y menores a cuatrocientos kilovoltios (400 Kv), destinadas a vincular eléctricamente en el ámbito de una misma región eléctrica a los generadores, los distribuidores y a los grandes usuarios entre sí, con el sistema de transporte de energía eléctrica en alta tensión o con otros sistemas de transporte de energía por distribución troncal. Las instalaciones enunciadas en el párrafo precedente incluyen el equipamiento de compensación, transformación, maniobra, control y comunicaciones, tanto existente como nuevo, que se incorpore como resultado de ampliaciones efectuadas en los términos del reglamento de acceso a la capacidad existente y ampliación del sistema de transporte de energía eléctrica" (ver en el anexo I de la resolución S.E. 137/92, el "Anexo 16 de los procedimientos" y, en éste, el art. 6°, del "Reglamento de Conexión y Uso del Sistema de Transporte de Energía Eléctrica").

7. ) Que lo reseñado en los considerandos 5° y 6°, otorga sustento al agravio de los apelantes en el sentido de

   que la línea que se examina en autos, aun cuando la totalidad de su recorrido se desarrolle dentro del territorio de la Provincia de Santiago del Estero, debe sujetarse a la jurisdicción nacional. En efecto, en tanto aquella línea operará en una tensión de 132 Kv e iniciará su recorrido en la estación transformadora Santiago Centro Cinstalación ésta que pertenece en propiedad a la transportista por distribución troncal Transnoa S.A. y forma parte del Sistema Argentino de InterconexiónC vinculando eléctricamente a dicha estación transformadora con las instalaciones que la distribuidora provincial posee en las localidades de Suncho Corral, Añatuya, Bandera y Quimilí Chasta ahora abastecidas mediante el sistema de generación aisladaC, conforma una interconexión que integra el Sistema Argentino de Interconexión y que, en cuanto tal, debe quedar sometida a la jurisdicción federal [conf. en especial: art. 6°, inc. e, art. 35, inc. d, arts. 36 y 37, de la ley 15.336 y las disposiciones de la resolución 137/92 (S.E.) citadas en el considerando anterior].

   En este sentido, cabe destacar que si por imperio de la ley, la Secretaría de Energía es la autoridad competente para determinar qué "...líneas...obras e instalaciones complementarias...integran necesaria y racionalmente..." la Red Nacional de Interconexión (actualmente, el Sistema Argentino de Interconexión); para reglamentar el funcionamiento de dicha red Carts. 36 y 37, inc. h de la ley 15.336C y, en su ámbito, le compete al Ente Nacional Regulador de la Electricidad pronunciarse acerca de la conveniencia y necesidad de toda obra o ampliación que se pretenda llevar a cabo y sobre el acceso a las instalaciones existentes Carts. 11 y 56, inc. k, de la ley 24.065C, es pertinente colegir que, en cuestiones eminentemente técnicas y de suma complejidad como las discutidas en esta causa, la conclusión de la autoridad de

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   Corte Suprema de Justicia de la Nación aplicación en el sentido de considerar que la línea de alta tensión que se examina en autos constituye una ampliación del sistema de transporte sometido a jurisdicción federal, únicamente podría ser sustituida por otra distinta en tanto el organismo regulador provincial hubiera ofrecido razones que, de un modo claro y contundente, indicasen la irrazonabilidad, el error o la ilegalidad en el criterio de aquella autoridad.

   Esto no ha ocurrido, según resulta de la compulsa de la causa.

   En efecto no resulta consistente C. se apoya en norma algunaC el argumento del ente provincial acerca de que cuando se trata de una instalación de transporte que se conecta con el Sistema Argentino de Interconexión, pero que no pertenece a éste sino al sistema eléctrico de una provincia, dicha instalación debe ser considerada de jurisdicción local, pues tal interpretación la sustentó en el art. 38, de la ley 15.336 (fs. 6 vta. y 7 vta.), norma que, cualquiera que hubiese sido su inteligencia, ha sido expresamente derogada por la ley 24.065, que es complementaria de la citada ley 15.336 (conf. arts. 85 y 90, de la ley 24.065).

   En rigor de verdad, el ente provincial no ha negado de modo rotundo que la línea construida integre el SADI, sino que puso énfasis en negar el derecho de exclusividad que sobre dicha línea se le pueda atribuir a la concesionaria Transnoa S.A. "...aun cuando éstas (se refiere a las líneas) integren el SADI" (fs. 339). La afirmación reseñada precedentemente, tampoco puede fundarse C. lo pretende la actora y fue aceptado por la cámaraC en los principios sentados al suscribirse entre la Nación y varias provincias, el Pacto Federal Eléctrico del 29 de noviembre de 1989 pues, pese al compromiso asumido en dicho pacto para plasmar en "normas legislativas" y en "actos administrativos" las bases conteni-

   das en el documento (ver fs. 351), esto no ocurrió. En efecto, aquel pacto no fue ratificado en el modo que lo exige la doctrina de Fallos: 322:1781, considerando 4° y el precedente allí citado, ni sus cláusulas fueron receptadas al dictarse con posterioridad la legislación relativa al régimen de la energía eléctrica, tanto en el ámbito provincial como en el nacional (ley provincial de energía eléctrica 6054 y ley nacional de electricidad 24.065).

   La manifestación del ente regulador provincial (ENRESE) en el sentido de admitir que para el funcionamiento de la línea proyectada por la provincia es necesaria la habilitación conforme a lo establecido en las normas federales contenidas en el "Reglamento de Acceso a la Capacidad Existente y Ampliación del Sistema de Transporte de Energía Eléctrica" porque se trataría de una "cuestión meramente administrativa", pero que ello no otorga jurisdicción federal al Ente Nacional Regulador de la Electricidad sobre las obras que ejecuta la provincia (fs. 10 vta.) Cademás de la contradicción que encierra el simple enunciado de esta posturaC no condice con el contenido sustantivo de las disposiciones de dicho reglamento. Efectivamente, en éste, en concordancia con lo previsto por el art. 11 de la ley federal 24.065, se establece un procedimiento que supone C. participación de la transportista titular de la concesión del servicio público de transporte y de la Compañía Administradora del Mercado Mayorista Eléctrico Sociedad Anónima (CAMMESA)C una evaluación por parte del Ente Nacional Regulador de la Electricidad (ENRE) acerca de la factibilidad técnica de acceder a la capacidad existente o a las ampliaciones requeridas, debiendo incluso celebrarse la audiencia pública a que se refiere el art.

   11 de la ley 24.065 antes de otorgar el certificado que acredite la conveniencia y necesidad pública de la construcción, extensión o ampliación [ver art. 11, de la

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   Corte Suprema de Justicia de la Nación ley 24.065 y en la resolución 137 (S.E.), "anexo 16 de los procedimientos", ver el reglamento de acceso a la capacidad existente y ampliación del sistema de transporte de energía eléctrica]. Nada indica en dicho reglamento que se trate de una "cuestión meramente administrativa" y, menos aún, que con dicha intervención cese toda competencia de la autoridad de aplicación federal. Por último, el ente regulador provincial ha expresado varias veces en la causa que la línea de alta tensión construida por la Provincia de Santiago del Estero debe ser sometida a jurisdicción provincial en tanto no es una ampliación del sistema de transporte por distribución troncal de jurisdicción federal. Sin embargo, reiteradamente también (ver fs.

   165 y 554/554 vta.), ha invocado en favor de su postura las disposiciones de naturaleza federal contenidas en el anexo IX (puntos 2 y 3), de la resolución 208/98 de la Secretaría de Energía, disposiciones que, precisamente, Cal introducir modificaciones en el reglamento de acceso a la capacidad existente y ampliación del sistema de transporte de energía eléctrica, aprobado por el decreto 2743/92C regularon el acceso y las ampliaciones del sistema de transporte de jurisdicción federal y, en cuanto al caso interesa, previeron el supuesto de obras o instalaciones construidas con recursos provenientes del Fondo Especial de Desarrollo Eléctrico del Interior (FEDEI), otorgando plena competencia a la Secretaría de Energía para calificar si dichas obras e instalaciones "...deben ser consideradas como transporte de energía eléctrica y en tal carácter parte del Sistema Argentino de Interconexión (SADI)" (conf. considerandos 11, 12 y 13, de la resolución 208/98 de la Secretaría de Energía y puntos 2 y 3 de su anexo IX).

8. ) Que, por otra parte, la simple manifestación del ente provincial en el sentido de que en la Provincia de La

   Rioja habría casos similares al de autos que fueron considerados por el ENRE como líneas de jurisdicción provincial (fs. 539 vta.), lo expuesto en sentido contrario por Transnoa S.A., acerca de que hay otras líneas dentro de la Provincia de S. delE. que también fueron consideradas como una ampliación del transporte federal y la provincia no se opuso (fs. 480), como asimismo la similitud que se predica entre el presente caso y otro referente a la Provincia del Chaco resuelto por el Ente Nacional Regulador de la Electricidad (con sustento en la resolución del ENRE 691/98 que se acompañó a la causa), amén de constituir cuestiones fácticas ajenas a la vía del recurso extraordinario, no permiten al Tribunal tomar un conocimiento cabal acerca de si fueron similares las circunstancias tenidas en cuenta para decidir de tal modo, máxime si se repara en la complejidad técnica del asunto y en las peculiaridades que los diversos casos pueden ofrecer. Por lo demás, en cuanto al caso citado en último término, de la simple lectura de la resolución del ENRE 691/98 aparecen, al menos, dos circunstancias que difieren del presente: a) el hecho de que tratándose de líneas cuya construcción había sido autorizada por la Secretaría de Energía en el año 1986, se consideró que correspondía hacer una "...excepción a lo establecido en el reglamento de acceso a la capacidad existente y ampliaciones de transporte de energía eléctrica..." y, b) en cuanto a los aspectos técnicos había emitido opinión CAMMESA en el sentido de que "...sólo existe influencia zonal y no en el Sistema Argentino de Interconexión (SADI)...y que con la nueva conexión mejorará el perfil de tensiones y la calidad del servicio del sistema existente".

9. ) Que lo expuesto no implica abrir juicio acerca de las concretas modalidades de operación y mantenimiento de las obras construidas por la Provincia de Santiago del Estero,

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   Corte Suprema de Justicia de la Nación sobre las que ésta reivindica la aplicación de la solución prevista por la resolución de la Secretaría de Energía 208, anexo IX, puntos 2 y 3 (norma que si bien la cámara entendió no aplicable por ser "posterior al planteo de autos", debe señalarse que ha sido publicada en el B.O. el 25 de junio de 1998, es decir, con posterioridad al dictado de la resolución del ENRE 533/97, pero antes de que la Secretaría de Energía emitiera la resolución 260/98, mediante la cual rechazó el recurso de alzada interpuesto por la actora). Tampoco implica expedirse sobre el derecho a un eventual "reconocimiento económico por la construcción de la obra" (fs. 339 vta.) ni acerca de las condiciones en que las obras Cen el criterio de la actoraC, eventualmente, podrían ser explotadas o concesionadas por la provincia (ver fs. 337 y 572), aspectos éstos que no han sido abordados por las resoluciones que se impugnan en esta causa y que sólo podrían ser objeto de examen ante una expresa decisión de la autoridad de aplicación.

   10) Que, en consecuencia, con el alcance que surge de los considerandos precedentes, corresponde revocar el pronunciamiento apelado y confirmar las resoluciones impugnadas.

   Por ello, y lo concordemente dictaminado por el señor P. General de la Nación, se revoca el pronunciamiento apelado, con el alcance que surge de la presente. Las costas correrán por su orden, atento a la complejidad que ofrece la materia examinada (art. 68, segunda parte, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). N. y, oportuna-

   mente, devuélvase. E.S.P. -E.I.

   HIGHTON de NOLASCO - CARLOS S. FAYT - JUAN CARLOS MAQUEDA - E.

   RAUL ZAFFARONI - CARMEN M. ARGIBAY.

   Recurso extraordinario interpuesto por el Ente Nacional Regulador de la Electrici- dad de la Provincia de Santiago del Estero, representado por el Dr. Mariano I.

   García Cuerva, Estado Nacional - Ministerio de Economía, representado por la Dra.

   S.Z.A. y Transporte de Energía Eléctrica por Distribución Troncal del Noroeste Argentino - Transnoa S.A., representada por el Dr. Fernando M. A.

   Buzzo Traslado contestado por Transnoa S.A., representada por el Dr. Fernando M. A.

   Buzzo; Ente Regulador de la Electricidad de la Provincia de Santiago del Estero, representado por la Dra. G.P.M.T. de origen: Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, S.I.