Sentencia de Suprema Corte de Justicia (Argentina), 23 de Diciembre de 2004, E. 351. XXXIX

• Emisor: Suprema Corte de Justicia (Argentina)

E. 351. XXXIX.

R.O.

Ecomad Construcciones Portuarias S.A.C.I.F.I. c/ Estado Nacional - ex - Dir.

N.. de Construcciones Portuarias s/ daños y perjuicios.

Corte Suprema de Justicia de la Nación Buenos Aires, 23 de diciembre de 2004.

Vistos los autos:

"Ecomad Construcciones Portuarias S.A.C.I.F.I. c/ Estado Nacional - ex - Dir. N.. de Construcciones Portuarias s/ daños y perjuicios".

Considerando:

1. ) Que la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, por su Sala IV, confirmó la sentencia de primera instancia mediante la que se había hecho lugar a las excepciones opuestas por el Estado Nacional-ex Dirección Nacional de Construcciones Portuarias y Vías Navegables (DNCPyVN), y rechazado la demanda interpuesta contra aquél por Ecomad Construcciones Portuarias S.A.C.I.F.I.

   (Ecomad) y su litisconsorte E.A. (fs. 1006/1010).

   Contra esa decisión, la actora dedujo recurso ordinario de apelación (fs. 1019/1021), que fue concedido (fs.

   1042). El memorial obra a fs. 1048/1061 y su contestación, a fs. 1071/1081.

2. ) Que el recurso ordinario es formalmente admisible toda vez que ha sido deducido contra una sentencia definitiva, recaída en una causa en que la Nación es parte, y el valor cuestionado supera el mínimo establecido por el art. 24, inc.

6. , del decreto-ley 1285/58 y sus modificaciones, y la resolución de esta Corte 1360/91.

3. ) Que la actora resultó adjudicataria para la construcción de una obra pública encomendada por la ex DGCPyVN. A raíz de ciertos perjuicios que habría sufrido en el marco de esa contratación, formuló reclamos de pago en sede administrativa.

   Por su parte, el Director Nacional de Construcciones Portuarias y Vías Navegables creó una comisión especial para concluir con las liquidaciones y determinaciones de deudas y créditos que se encontraran pendientes de resolver

   y de elevar los proyectos de actos administrativos a la dirección (confr. disposición 1189/91-AS, fs. 172/173). Más tarde dictó la providencia 1826/91-AS, en la que compartió los términos de evaluación y análisis empleados por la comisión aludida respecto del crédito de la actora y dispuso remitir las actuaciones a la comisión para que notificara a Ecomad, a fin de que tomara conocimiento y determinara el "valor de reajuste" de su crédito, como asimismo para que presentara la renuncia que había comprometido una vez conocida la "liquidación base del reconocimiento" (fs. 91 del exp. adm.

   202.891/75, al que se hará referencia en adelante). Se efectuó una liquidación, al 1° de abril de 1991, por la suma de $ 16.584.865,92 (fs.

   559/574 del exp. adm.).

   Más tarde, dependencias técnicas de la dirección nacional practicaron una nueva liquidación por la suma de $ 7.846.129,82 (fs. 743/746 del exp. adm.).

5. ) Que el 12 de noviembre de 1996, Ecomad inició la demanda de autos. Sostuvo que había presentado un pedido de pronto despacho en las actuaciones administrativas, sin obtener respuesta, y solicitó, con fundamento en el art. 34 de la ley 13.064, que se condenara a la demandada al pago de los "gastos y perjuicios" que le habrían producido las suspensiones en la ejecución de la obra pública. Asimismo, pidió que se declarara la inconstitucionalidad de los arts. 25 al 27 de la ley 24.447.

   La demandada opuso las excepciones de prescripción y caducidad, conforme a lo previsto en los arts.

   25 y 26 de la última norma citada y contestó demanda, solicitando su rechazo.

   La jueza de primera instancia hizo lugar a las excepciones opuestas y consideró improcedente, también en lo sustancial, la pretensión de la actora (fs. 942/947), decisión que fue confirmada por la cámara en la sentencia recurrida.

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   Corte Suprema de Justicia de la Nación 6°) Que los agravios de la apelante ante esta Corte pueden resumirse así: a) El art. 25 de la ley 24.447 no es aplicable al caso. En este sentido, entiende que aunque se estimara C. lo hace la cámaraC que la providencia CPVN 1826/91 fue un acto preparatorio, debió reconocerse al reclamo administrativo en trámite la aptitud "interruptiva" de la prescripción y la caducidad que dicha norma "únicamente" le niega a los recursos de reconsideración previstos en los arts.

   94 y 100 de la reglamentación de la ley 19.549 (art. 1° del decreto 852/95). En cambio, si la providencia CPVN citada fue un acto administrativo definitivo, firme y consentido C. sostiene su parteC la situación encuadraba en el art. 2° del decreto mencionado, conforme al cual "lo prescripto por los arts. 25 y 26 de la ley 24.447 no es de aplicación en las peticiones de pago relativas a obligaciones reconocidas y firmes en sede judicial o administrativa". Para el caso de no aceptarse la interpretación ensayada, insiste con el planteo de inconstitucionalidad de la ley 24.447; b) la providencia CPVN 1826/91-AS produjo efectos jurídicos directos, pues era una decisión recurrible. De ello no puede derivarse CafirmaC que se haya tratado del acto final o conclusivo del procedimiento, pero sí que tenía carácter definitivo, porque resolvía el "contenido" del derecho discutido; c) finalmente, cita aspectos de la prueba de los que intenta inducir conclusiones diferentes de aquellas establecidas por los jueces de la causa (fs. 1060 vta./1061).

7. ) Que la recurrente no logra refutar, mediante una crítica concreta y razonada, los sólidos fundamentos de las sentencias de ambas instancias que, con apoyo en la prueba y en las manifestaciones de la propia empresa, rechazaron la demanda por su improcedencia formal y material.

   °) Que en efecto, en lo que hace al primer agravio, debe descartarse la aplicación del art. 1° del decreto 852/95, reglamentario de la ley 24.447, pues esa norma se refiere a vías de procedimiento administrativo CrecursosC completamente diferentes de las intentadas por la actora CreclamoC y tiene por fin obstar al efecto interruptivo de los plazos motivado por la interposición de aquéllos (conf. considerandos del decreto citado).

   Tampoco cabe encuadrar la situación en el art. 2° del decreto mencionado.

   En este aspecto, el recurrente no ha refutado los profusos argumentos de la cámara, que coincidió con la jueza de primera instancia en cuanto a la falta de reconocimiento de la deuda habida cuenta, en especial, de la existencia de dictámenes contrarios a la pretensión de la empresa.

9. ) Que sobre el punto, recordó el a quo lo señalado por la Dirección General de Administración en cuanto a que no se hallaba fundada la legitimidad y procedencia de cada uno de los aspectos de la deuda reclamada, y a que el organismo respectivo no había certificado que la obligación a cancelar correspondiera a operaciones o prestaciones genuinas realizadas por el acreedor original, tal como era exigido en el formulario de requerimiento de pago de deuda consolidada (aprobado por resolución MEyOSP 1463/91), como asimismo que no se encontraban reunidos elementos de juicio suficientes para ponderar si la contratista era o no era titular de un crédito que pudiera ser alcanzado por la ley 23.982 y sus normas conexas, que no se hallaban probados debidamente los gastos soportados por aquélla Cpor ejemplo, mediante la agregación de todos los comprobantes de gastos en que se hubiera realmente incurridoC ni que ellos se hubiesen originado con motivo de la

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   Corte Suprema de Justicia de la Nación suspensión de obra dispuesta por la administración (fs.

   602/603 del exp. adm.).

   En este sentido CagregóC la Sindicatura General de la Nación, mediante nota 759/95, advirtió la falta del necesario pronunciamiento expreso de la autoridad competente acerca de la legitimidad y procedencia de la deuda reclamada, al margen de su cuantificación. Asimismo, puntualizó que no obraba en el expediente opinión fundada del servicio de asesoramiento jurídico del organismo deudor que sustentase el reconocimiento, y que era necesario que se explicitaran claramente las razones del encuadramiento dado a la deuda en el régimen de consolidación de pasivo público (fs. 762 del exp. adm.).

   10) Que el apelante tampoco se hizo cargo de lo expresado por la cámara en cuanto fundó el rechazo de la demanda en los dictámenes de los servicios de asesoramiento jurídico de la administración, en los que se sostuvo que no se hallaba acreditada en las actuaciones la paralización o demora en la ejecución de la obra, requeridas por el art. 34 de la ley 13.064 como presupuesto para la procedencia de la indemnización (fs. 763/772 del exp. adm.), y que, a pesar de las consideraciones vertidas en el dictamen anteriormente referido, la firma no había aportado elementos de juicio distintos de los que obraban en las actuaciones y, en consecuencia, no se hallaban debidamente probados los gastos soportados por la contratista, ni que dichos gastos se hubiesen originado con motivo de la suspensión de obra dispuesta por la administración (fs. 789/791 del exp. adm.).

   Finalmente, no mereció agravio alguno la afirmación del a quo que, con base en las constancias del expediente y documentales, destacó la falta de liquidación final consentida, lo que había sido admitido por la actora (fs. 354) e in-

   formado por el perito ingeniero Minetto (fs. 742), y que ratificaba la inexistencia de un reconocimiento firme de la deuda reclamada. Sentado ello Centendió la cámaraC no podía entenderse que se encontrara configurada en autos la situación de excepción a la aplicación de lo prescripto en los arts. 25 y 26 de la ley 24.447, de acuerdo a lo dispuesto en el art. 2° del decreto 852/95.

   11) Que tampoco corresponde considerar las argumentaciones de la actora en cuanto a que el reclamo administrativo siguió su trámite después de iniciado el juicio, lo que obstaba a la declaración de caducidad pues Ca su entenderC ello implicaba que la administración había entendido que no se encontraba caduco el derecho ni prescripta la acción (fs. 1053 y 1054).

   En efecto, la actuación administrativa no puede conducir a soslayar la aplicación de las normas pertinentes al proceso judicial que la misma empresa inició.

   12) Que en cuanto al planteo de inconstitucionalidad del art.

   25 de la ley 24.447, la apelante no efectúa manifestación alguna tendiente a rebatir la declaración de deserción del recurso realizada por la cámara, que señaló que las genéricas manifestaciones y las remisiones a otros escritos que la actora efectuó para sustentar ese planteo no satisfacían los recaudos que, en orden a la fundamentación del recurso, exigen las normas y la doctrina (arts. 265 y 266 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).

   Por lo demás, en su memorial, la propia recurrente recuerda que el interesado en la declaración de inconstitucionalidad debe demostrar de qué manera la norma cuestionada le causa un gravamen, mas no efectúa argumentación alguna al respecto y mucho menos desvirtúa las afirmaciones de la sentencia de primera instancia, en cuanto a que los escuetos fundamentos del planteo de inconstitucionalidad de la ley

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   Corte Suprema de Justicia de la Nación 24.447 no resultaban suficientes para su declaración, a que el plazo fijado por la ley para interponer la acción, en situaciones de emergencia, no afectaban, en el caso, derecho constitucional alguno, dado el sobrado lapso que la actora se había tomado, tanto para reclamar en sede administrativa como para interponer la demanda, y a que el art. 1198 del Código Civil impone a quien contrata con la administración un comportamiento oportuno, diligente y activo, antes que displicente.

   13) Que en cuanto a la queja basada en la naturaleza jurídica de la providencia CPVN 1826/91-AS, cabe señalar que, aun de admitirse que ese acto hubiera sido recurrible, ello no implica que haya servido para reconocer la deuda si la empresa no acreditó los recaudos de su procedencia en los términos del art. 34 de la ley 13.064, conforme al cual "si para llevar a cabo las modificaciones a que se refiere el art. 30, o por cualquier otra causa, se juzgase necesario suspender el todo o parte de las obras contratadas, será requisito indispensable para la validez de la resolución, comunicar al contratista la orden correspondiente por escrito, procediéndose a la medición de la obra ejecutada, en la parte que alcance la suspensión y a extender acta del resultado. En dicha acta se fijará el detalle y valor del plantel, del material acopiado y del contratado, en viaje o construcción, y se hará una nómina del personal que deba quedar a cargo de la obra. El contratista tendrá derecho, en ese caso, a que se le indemnice por todos los gastos y perjuicios que la suspensión le ocasione, los que deberán serle certificados y abonados".

   14) Que, en este aspecto, la recurrente tampoco se hace cargo de los argumentos de las sentencias de ambas instancias en cuanto ponderaron que la empresa no había probado sus afirmaciones, como lo exige el art. 377 del Código Proce-

   sal Civil y Comercial de la Nación, al no haber dado cuenta de la existencia de actos administrativos que ordenaran suspender la ejecución de la obra por culpa de la administración y demostrar que ello le había causado "gastos y perjuicios", y había omitido acompañar la medición de la obra y el detalle del valor del plantel, del material acopiado y del personal a cargo.

   En este sentido, la jueza de primera instancia y la cámara evaluaron que de la escasa documentación allegada no surgían elementos suficientes para concluir en la existencia de órdenes de suspensión o de paralización de las obras por causas no imputables a la actora; que como consecuencia de ello, aquélla hubiera sufrido gastos y perjuicios no imputables a su parte, o que la administración debiera resarcir; ni que se hubiera efectuado alguna medición de obra y de plantel ocioso durante cada período de mayor permanencia en obra.

   Por el contrario C. el a quoC las neutralizaciones y las ampliaciones de plazo alegadas por la actora como fundamento de su pretensión fueron solicitadas por la contratista y aprobadas por la autoridad administrativa, sin especificar, en la mayor parte de los casos, motivo alguno.

   Asimismo, el perito ingeniero M. advirtió la insuficiencia de la documentación agregada para establecer de manera precisa "los plazos de corrimiento" y la falta de especificación de sus razones y alcances (fs. 741/746 vta.). A todo ello no obstaba C. el tribunalC la dificultad probatoria que, según la actora, se debía a una actitud omisiva de la administración, pues el progreso de una pretensión como la articulada en autos exigía que aquélla demostrase acabadamente los presupuestos que alegó, máxime cuando, dado el carácter de las pruebas requeridas, debía conservar en su poder las copias pertinentes de la documentación extendida.

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   Ecomad Construcciones Portuarias S.A.C.I.F.I. c/ Estado Nacional - ex - Dir.

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   Corte Suprema de Justicia de la Nación 15) Que en consecuencia, son desechables las argumentaciones de la apelante en cuanto a que la providencia CPVN 1826/91 resolvió el "contenido" del derecho discutido, pues mediante ella el Director Nacional de Construcciones Portuarias y Vías Navegables sólo prestó conformidad a los términos de evaluación y análisis empleados por la comisión especial, pero no admitió C. pudo hacerlo, al no estar verificados los extremos legalesC la procedencia del resarcimiento. En concordancia con lo expuesto, la jueza de primera instancia expresó que la providencia citada sólo aprobó la metodología de cálculo elaborada por la comisión especial y los valores básicos (conf. texto prov. CPVN 1826/91 y posición 7a, a fs.

   711), pero que ello no implicó reconocer aquella procedencia.

   16) Que, en lo que hace a los agravios relacionados con la prueba, la apelante omite refutar las conclusiones de las sentencias basadas en aquélla y, además, los argumentos que esgrime en su memorial no sirven para descalificar lo decidido. En cuanto a las constancias documentales que invoca, el hecho de que la comisión especial hubiera aprobado la primera liquidación practicada por E. no conduce a afirmar su procedencia. Tampoco lo hace el hecho de que ese organismo, en un informe del 8 de noviembre de 1993, haya indicado que había que deducir de la liquidación una suma que ya había sido objeto de reintegro a la empresa en concepto de gastos generales e indirectos, porque si el reclamo no es procedente, no puede vincular a la administración un pago parcial que haya efectuado.

   17) Que, finalmente, las respuestas del perito ingeniero que recuerda la actora (fs. 1061) tampoco pueden ser consideradas para acordarle razón, ya que, como se señaló anteriormente, la providencia CPVN 1826/91 no admitió la pro-

   cedencia del reclamo; en consecuencia, no es relevante el hecho de que la liquidación practicada por la actora resulte ajustada a aquélla. Por lo demás, el perito no está habilitado para dictaminar sobre los aspectos jurídicos del reclamo de la empresa.

   Al respecto, corresponde tener en cuenta C. lo hizo la magistrada de primera instanciaC que el dictamen pericial del ingeniero M. no acreditaba las afirmaciones de Ecomad, ya que esa prueba carecía de análisis respecto de los gastos y perjuicios, así como de que aquéllos hubieran sido producto de suspensiones y paralizaciones de obra dispuestas por la administración. En cambio, el experto dio cuenta de la inexistencia de antecedentes suficientes (fs. 742/742 vta.) para verificar los hechos y circunstancias que habrían originado los gastos y perjuicios (punto 3, fs. 742, ver fs.

   745/746 bis) y, por su parte, el perito contador afirmó que el monto supuestamente debido en materia de gastos improductivos no surgía de los libros de la actora (fs. 833/834 y 842).

   Por ello, se declara admisible el recurso ordinario de apelación y se confirma la sentencia apelada.

   Con costas.

   N. y, oportunamente, devuélvanse los autos. E.S.P. - AUGUSTO CESAR BELLUSCIO - ANTONIO BOG- GIANO - JUAN CARLOS MAQUEDA - E. RAUL ZAFFARONI - ELENA I.

   HIGHTON de NOLASCO.

   Recurso ordinario interpuesto por C.J.C. en representación de Ecomad Construcciones Portuarias S.A.C.I.F.I., con el patrocinio letrado de los Dres.

   P.S.M.M., E.M. y G.V.D..

   Traslado contestado por el Estado Nacional, Ministerio de Economía, representado por la Dra. M.B.G..

   Tribunal de origen: Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, S.I..