Sentencia de Suprema Corte de Justicia (Argentina), 21 de Diciembre de 2000, D. 347. XXXV

• Emisor: Suprema Corte de Justicia (Argentina)

D. 347. XXXV.

Defensor del Pueblo de la Nación c/ EN -PEN- dto. 1517/98 s/ amparo ley 16.986.

Corte Suprema de Justicia de la Nación Buenos Aires, 21 de diciembre de 2000.

Vistos los autos: ADefensor del Pueblo de la Nación c/ EN -PEN- dto. 1517/98 s/ amparo ley 16.986@.

Considerando:

1. ) Que el Defensor del Pueblo promovió acción de amparo contra el Estado Nacional (Poder Ejecutivo - Ministerio de Obras y Servicios Públicos) "a fin de que se declare la inconstitucionalidad con efectos de nulidad absoluta del inciso f del artículo primero del Decreto N° 1517/98 (B.O.

   30-12-98) mediante el cual el demandado observó el inciso m del art. 1° del Título I, de la Ley 25.063, texto ordenado en 1997, como así también de su art. 7 en cuanto promulga la ley de referencia en lo que a medicina prepaga hace" (fs. 2).

   Afirmó que el Congreso estableció una tasa reducida del impuesto al valor agregado (10,5%) respecto de tales prestaciones; que el Poder Ejecutivo mediante un "curioso e ilegítimo método" pretendió llevar la alícuota a la tasa general del tributo (21%), lo cual resulta en su concepto constitucionalmente reprobable. En síntesis, sostuvo que regía el régimen legal anterior a la ley 25.063, que eximía de ese impuesto a los usuarios de la medicina prepaga (fs. 4 vta.).

   Para justificar su legitimación para promover este amparo, expresó que el defensor del pueblo no actúa en nombre propio, "sino en representación de la persona, grupo o sector cuyos derechos se vieran conculcados" (fs. 5 vta.); es decir, en protección de los derechos de incidencia colectiva en general y, en particular, en defensa de los usuarios.

2. ) Que la Sala V de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, al confirmar la sentencia de la instancia anterior -aunque limitando sus alcances-, hizo lugar al amparo. En primer lugar, rechazó los

   agravios planteados por la demandada respecto de la falta de legitimación procesal del Defensor del Pueblo. Expresó, como fundamento, que de acuerdo con lo prescripto por el art. 86 de la Constitución Nacional, la misión asignada a aquél "es la defensa y protección de los derechos humanos y demás derechos, garantías e intereses tutelados en la Carta Magna y las leyes, ante hechos, actos u omisiones de la Administración; y el control del ejercicio de funciones administrativas públicas, para lo cual la citada disposición le otorga expresamente legitimación procesal" (fs. 163).

   En lo relativo a la cuestión de fondo debatida en el sub lite, se remitió a un precedente en el que juzgó que el decreto 1517/98 desbordó las previsiones del art. 80 de la Constitución Nacional ya que, en su concepto, la observación efectuada por el Poder Ejecutivo, y la promulgación parcial afectaron la unidad del proyecto aprobado por el Congreso.

   Sin embargo -debido a la inteligencia que atribuyó a la pretensión deducida por el actor- circunscribió los alcances de la sentencia de la anterior instancia a la vigencia de la tasa general del impuesto al valor agregado provocada por la observación a la que se hizo referencia y declaró que se encontraba en vigor la alícuota reducida prevista en el proyecto de ley aprobado por el Congreso.

3. ) Que, contra lo así decidido, la Administración Federal de Ingresos Públicos -Dirección General Impositiva-, a la que el Estado Nacional encomendó su representación y defensa en este juicio, interpuso recurso extraordinario. El tribunal a quo lo concedió en lo referente a la interpretación de normas de carácter federal y lo denegó respecto de las causales de gravedad institucional y arbitrariedad.

4. ) Que el recurso extraordinario deducido resulta formalmente procedente, pues la sentencia apelada se funda en

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   Defensor del Pueblo de la Nación c/ EN -PEN- dto. 1517/98 s/ amparo ley 16.986.

   Corte Suprema de Justicia de la Nación la interpretación de normas federales -decreto 1517/98, ley 25.063 y arts. 80, 83 y 86 de la Constitución Nacional- y la decisión ha sido contraria a los derechos que el recurrente sustenta en ellas.

5. ) Que en primer lugar corresponde examinar los agravios enderezados a cuestionar el juicio del a quo respecto de la legitimación del Defensor del Pueblo para promover el presente amparo, pues si ellos prosperaran resultaría inoficiosa la consideración de los restantes planteos formulados por el apelante.

6. ) Que si bien el art. 86 de la Constitución Nacional prescribe que el Defensor del Pueblo "tiene legitimación procesal", ello no significa que los jueces no deban examinar, en cada caso, si corresponde asignar a aquél el carácter de titular de la relación jurídica sustancial en que se sustenta la pretensión, como es exigible en todo proceso judicial (conf. doctrina de Fallos: 310:2943; 311:2725; 318:

   1323, entre muchos otros). No debe perderse de vista que dilucidar la cuestión relativa a la legitimación procesal del actor "constituye un presupuesto necesario para que exista un caso o controversia que deba ser resuelto por el Tribunal" (conf. causa "G.D." -Fallos: 322:528-), pues la justicia nacional "nunca procede de oficio y sólo ejerce jurisdicción en los casos contenciosos en que es requerida a instancia de parte" (art. 2° de la ley 27). Una constante jurisprudencia de la Corte -elaborada sobre la base de lo establecido por los arts. 116 y 117 (100 y 101 antes de la reforma de 1994) de la Constitución Nacionalha expresado que dichos casos "son [aquellos] en [los] que se persigue en concreto la determinación del derecho debatido entre partes adversas", motivo por el cual no hay causa "cuando se procura la decla-

   ración general y directa de inconstitucionalidad de las normas o actos de los otros poderes"; ni, por ende, existe facultad alguna en cabeza del Poder Judicial de la Nación que lo autorice, en tales circunstancias, a formular dichas declaraciones (Fallos: 307:2384, considerando 2°, sus citas y muchos otros).

7. ) Que al respecto debe señalarse que la ley 24.284 excluye expresamente del ámbito de competencia del órgano demandante al Poder Judicial (art. 16, párrafo segundo), y establece que si iniciada su actuación "se interpusiere por persona interesada recurso administrativo o acción judicial, el defensor del pueblo debe suspender su intervención" (art.

   21) (Fallos: 321:1352).

8. ) Que en el caso de autos, el amparo interpuesto tiene por objeto que, a raíz de las objeciones planteadas a la validez del decreto 1517/98, sea mantenida la exención de que gozaban los servicios de medicina prepaga con anterioridad a la ley 25.063 o -como lo ha interpretado el a quo- que se declare aplicable la alícuota del 10,5% aprobada por el Congreso, en lugar de la del 21% resultante de dicho decreto.

9. ) Que, como es de público conocimiento, la mayoría de las empresas que prestan servicios denominados de "medicina prepaga" y personas adheridas a tales sistemas han iniciado acciones judiciales con el mismo objeto, muchas de las cuales han llegado a conocimiento y decisión de esta Corte.

   10) Que en tales condiciones, lo establecido por las normas que regulan la actuación del defensor del pueblo mencionadas en el considerando 7°, basta para rechazar su legitimación procesal en la presente causa. Sólo cabe añadir a lo expresado que no resulta atendible la invocación por parte de aquél de "los derechos de incidencia colectiva" y la

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   Defensor del Pueblo de la Nación c/ EN -PEN- dto. 1517/98 s/ amparo ley 16.986.

   Corte Suprema de Justicia de la Nación "defensa de los usuarios" cuando, como ocurre en la especie, las personas y empresas que se han considerado afectadas en sus derechos subjetivos por la norma cuya validez se cuestiona, han tenido la oportunidad de acudir al Poder Judicial en procura de su adecuada tutela.

   Por ello, oída la señora Procuradora Fiscal, se declara procedente el recurso extraordinario, se deja sin efecto el fallo apelado y se desestima liminarmente la demanda. Costas por su orden en atención a las particularidades del caso y el fundamento de la decisión. N., practique la actora, o su letrado, la comunicación prescripta por el art. 6° de la ley 25.344 y devuélvase.

   JULIO S.

   NAZARENO - EDUARDO MOLINE O=CONNOR - AUGUSTO CESAR BELLUSCIO (según su voto)- E.S.P. (según su voto)- A.B. (según su voto)- G.A.F.L. -G.A.B. (según su voto)- A.R.V..

   VO

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   Corte Suprema de Justicia de la NaciónTO DE LOS SEÑORES MINISTROS DOCTORES DON AUGUSTO CESAR BELLUSCIO Y DON GUSTAVO A. BOSSERT Considerando:

   Que los infrascriptos coinciden con el voto de la mayoría con excepción del considerando 7°, el que expresan en los siguientes términos.

7. ) Que al respecto debe señalarse que la ley 24.284 excluye expresamente del ámbito de competencia del órgano demandante al Poder Judicial (art. 16, párrafo segundo), y establece que si iniciada su actuación "se interpusiere por persona interesada recurso administrativo o acción judicial, el defensor del pueblo debe suspender su intervención" (art.

   21).

   Por ello, oída la señora Procuradora Fiscal, se declara procedente el recurso extraordinario, se deja sin efecto el fallo apelado y se desestima liminarmente la demanda. Costas por su orden en atención a las particularidades del caso y el fundamento de la decisión. N., practique la actora, o su letrado, la comunicación prescripta por el art. 6° de la ley 25.344 y devuélvase.

   AUGUSTO CESAR BELLUSCIO - GUSTAVO A.

   BOSSERT.

   VO

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   Corte Suprema de Justicia de la NaciónTO DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI Considerando:

1. ) Que la Sala V de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal confirmó la decisión de primera instancia en cuanto admitió la acción de amparo deducida por el Defensor del Pueblo de la Nación con el objeto de que se declare la inconstitucionalidad del art. 1°, inc. f, del decreto 1517/98 mediante el cual se observó parte del proyecto de ley 25.063 (art. 1°, inc. m, Título I), como así también, la inconstitucionalidad del art.

   7 de dicho decreto que dispuso la promulgación parcial del proyecto de ley antes aludido. Sin embargo, a diferencia de lo decidido en la instancia anterior, consideró que la consecuencia de tal pronunciamiento quedaba circunscripta a la imposibilidad de aplicar la alícuota general del impuesto al valor agregado (21%) a los servicios brindados por el sistema denominado de "medicina prepaga", subsistiendo la obligación de tributar la alícuota reducida (10,5%) que había previsto el Congreso Nacional al redactar el proyecto de ley 25.063 (fs. 165/165 vta.).

2. ) Que contra esa decisión la parte demandada interpuso recurso extraordinario a fs. 169/191, que fue contestado por la contraria a fs. 198/214 y concedido por el tribunal a quo a fs. 217/217 vta., únicamente en cuanto se debate la interpretación de normas de naturaleza federal.

3. ) Que el recurso extraordinario deducido es formalmente procedente, pues se halla en tela de juicio la inteligencia otorgada a normas federales (decreto 1517/98; ley 25.063; arts. 80, 83 y 86 de la Constitución Nacional) y la decisión recurrida ha sido contraria a los derechos que en

   dichas normas funda el apelante.

4. ) Que en apretada síntesis los agravios del Estado Nacional pueden resumirse así: a) si bien es cierto que la Constitución Nacional otorga al Defensor del Pueblo de la Nación legitimación procesal, ello no lo habilita para actuar en "...todos los procesos judiciales, de cualquier naturaleza y por cualquier causa...", puesto que a la legitimatio ad processum debe sumarse la legitimatio ad causam, que es precisamente la que falta en estos autos (fs. 173 vta.); b) el derecho de incidencia colectiva que invoca el Defensor del Pueblo para actuar (derecho a la salud) no ha sido lesionado como consecuencia del dictado del decreto 1517/98. Es falso que por tributar el 21% o el 10,5% en concepto de impuesto al valor agregado, se producirá un automático incremento de las cuotas que abonan los que se hallan adheridos al sistema de "medicina prepaga" y, por ende, un perjuicio a la salud de la población. En este sentido efectúa un largo desarrollo acerca de la falta de toda prueba en relación a cuál será el incremento real de aquellas cuotas, circunstancia que estima relevante debido a la ausencia de homogeneidad en las prestaciones y en las entidades que las brindan (fs. 174/174 vta.); c) no cabe invocar la existencia de un derecho de incidencia colectiva cuando, en verdad, se trata de un derecho subjetivo, cuya supuesta violación afecta a quien es sujeto pasivo de un tributo; esto es así aunque la afectación que se alegue alcance a una pluralidad de sujetos (fs. 175/175 vta.); d) no existe en nuestro ordenamiento jurídico acción sin daño. "La simple ilegalidad no basta para fundar una acción, ni siquiera para el Defensor del Pueblo...", quien en este juicio "...no tiene atribuciones para ser actor...porque el acto impugnado no produce lesión alguna a derechos de incidencia colectiva".

   Cita en apoyo de su pretensión lo resuelto por el Tribunal al

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   Defensor del Pueblo de la Nación c/ EN -PEN- dto. 1517/98 s/ amparo ley 16.986.

   Corte Suprema de Justicia de la Nación fallar el caso "Consumidores Libres" -Fallos: 321:1352- (fs.

   176 vta./fs. 178 vta.); e) sostiene la improcedencia de la vía excepcional de amparo, pues "Ni el actor, ni la juez de primera instancia, ni la Excma. Cámara han demostrado que el proceso ordinario no es la vía idónea para impugnar el decreto 1517/98, sobre todo cuando se dictó una medida cautelar" (fs.

   180); f) finalmente, defiende la constitucionalidad del decreto 1517/98 con sustento en que el Poder Ejecutivo al observar parte del proyecto de la ley 25.063 y disponer su promulgación parcial no ha hecho más que ejercer una atribución conferida por la Constitución Nacional (fs. 182 vta./fs. 186).

5. ) Que más allá del juicio que puedan merecer los reparos de la demandada reseñados en el considerando precedente, no puede soslayarse en el caso la aplicación de la ley que creó la defensoría del pueblo y reguló su actuación. En efecto, la ley 24.284 (B.O. 6/12/93) que, en cuanto aquí interesa, no ha sido modificada por el dictado de la ley 24.379 (B.O. 12/10/94), veda la actuación del Defensor del Pueblo en ciertos supuestos. Así, el art. 21 de la ley 24.284 en su parte pertinente establece: "El defensor del pueblo no debe dar curso a las quejas [presentadas] en los siguientes casos:

   ...b) Cuando, respecto de la cuestión planteada, se encuentre pendiente resolución administrativa o judicial.

   ...Si iniciada la actuación se interpusiere por persona interesada recurso administrativo o acción judicial, el defensor del pueblo deberá suspender su intervención.

   Ninguno de los supuestos previstos por el presente artículo impide la investigación sobre los problemas generales planteados en las quejas presentadas".

6. ) Que, como es público y notorio, gran cantidad de empresas que prestan servicios asistenciales bajo el sistema

   denominado de "medicina prepaga" y también personas afiliadas a dicho sistema, han iniciado acciones judiciales con el mismo objeto que la presente, muchas de las cuales, incluso, han llegado a los estrados de este Tribunal.

   En consecuencia, debido a que quienes se consideraron afectados por el dictado del decreto 1517/98 (empresas y personas que han adherido al sistema de "medicina prepaga") sometieron a decisión de la justicia el planteo de inconstitucionalidad de aquel decreto, el Defensor del Pueblo -a tenor de la norma transcripta en el considerando precedente- no se encuentra habilitado en este juicio para ejercer la pretendida defensa de los derechos de los "usuarios" o de "derechos de incidencia colectiva".

   Por ello, oída la señora Procuradora Fiscal, se declara procedente el recurso extraordinario, se revoca la sentencia y se rechaza la acción iniciada a fs. 2/7 (art. 16, segunda parte, de la ley 48). Costas por su orden en atención al fundamento de la decisión. N., practique la actora, o su letrado, la comunicación prescripta por el art. 6° de la ley 25.344 y devuélvase. E.S.P..

   VO

   D. 347. XXXV.

   Defensor del Pueblo de la Nación c/ EN -PEN- dto. 1517/98 s/ amparo ley 16.986.

   Corte Suprema de Justicia de la NaciónTO DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON ANTONIO BOGGIANO Considerando:

   Que el infrascripto coincide con los considerandos 1° a 6° del voto de la mayoría.

7. ) Que, en este orden de ideas, en el mencionado precedente A.D.@ se recordó que la jurisprudencia norteamericana ha destacado que al decidir sobre legitimación resulta necesario determinar si hay un nexo lógico entre el status afirmado por el litigante y el reclamo que se procura satisfacer, el cual resulta esencial para garantizar que aquél sea una parte propia y apropiada que pueda invocar el poder judicial federal (AFlast v. Cohen@, 392 U.S. 83).

8. ) Que al respecto debe señalarse que la ley 24.284 excluye expresamente del ámbito de competencia del órgano demandante al Poder Judicial (art. 16, párrafo segundo), y establece que si iniciada su actuación "se interpusiere por persona interesada recurso administrativo o acción judicial, el defensor del pueblo debe suspender su intervención" (art.

   21) (Fallos: 321:1352).

9. ) Que en el caso de autos, el amparo interpuesto tiene por objeto que, a raíz de las objeciones planteadas a la validez del decreto 1517/98, sea mantenida la exención de que gozaban los servicios de medicina prepaga con anterioridad a la ley 25.063 o -como lo ha interpretado el a quo- que se declare aplicable la alícuota del 10,5% aprobada por el Congreso, en lugar de la del 21% resultante de dicho decreto.

   10) Que, como es de público conocimiento, la mayoría de las empresas que prestan servicios denominados de "medicina prepaga" y personas adheridas a tales sistemas han iniciado acciones judiciales con el mismo objeto, muchas de las cuales han llegado a conocimiento y decisión de esta Corte.

   ) Que en tales condiciones, lo establecido por las normas que regulan la actuación del defensor del pueblo mencionadas en el considerando 8°, basta para rechazar su legitimación procesal en la presente causa. Sólo cabe añadir a lo expresado que no resulta atendible la invocación por parte de aquél de "los derechos de incidencia colectiva" y la "defensa de los usuarios" cuando, como ocurre en la especie, las personas y empresas que se han considerado afectadas en sus derechos subjetivos por la norma cuya validez se cuestiona, han tenido la oportunidad de acudir al Poder Judicial en procura de su adecuada tutela.

   Por ello, oída la señora Procuradora Fiscal, se declara procedente el recurso extraordinario, se deja sin efecto el fallo apelado y se desestima liminarmente la demanda. Costas por su orden en atención a las particularidades del caso y el fundamento de la decisión. N., practique la actora, o su letrado, la comunicación prescripta por el art. 6° de la ley 25.344 y devuélvase. A.B..