Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 27 de Abril de 2000, Q. 32. XXXIV

• Emisor: Procuración General de la Nación

Q. 32. XXXIV.

Q., R.E. y otros c/ E.N. y otros s/ amparo.

Procuración General de la Nación S u p r e m a C o r t e :

-I-

A fs.

42/56, los actores promovieron acción de amparo contra el Estado Nacional (Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos y Ministerio de Trabajo y Seguridad Social) y contra el Banco de la Ciudad de Buenos Aires, a fin de que se abstengan de ejecutar lo dispuesto por el art. 31 del decreto 682/95 y el art. 11 de la Resolución Conjunta N1 689/95 de los citados ministerios y la cláusula de su Formulario Anexo II, que imponen como condición -para el cobro de los dividendos como accionistas Clase AC@ de las empresas Telecom Argentina Stet France Telecom S.A. y Telefónica de Argentina S.A.- la exigencia de venta de sus acciones. Subsidiariamente, plantearon la inconstitucionalidad de las normas citadas.

Relataron que, en el marco del proceso privatizador iniciado por la ley 23.696, dentro del cual se procedió a la venta de E.N.Tel., se suscribieron diversos instrumentos para regular el funcionamiento de transferencia, control y manejo de las acciones Clase AC@ que, en virtud del Programa de Propiedad Participada (PPP), fueron transferidas al personal que, al momento de la venta, prestaba servicios en la empresa estatal.

Luego de explicar el modo en que se adquirieron las acciones, la forma en que se efectuaría el pago de los dividendos y el procedimiento a seguir en caso de producirse la desvinculación laboral de los accionistas, adujeron que el art. 31 del decreto 682/95 instruye al Banco de la Ciudad de Buenos Aires Ben su carácter de fideicomisario- para que realice el pago de los dividendos acumulados correspondientes a los ejercicios 1993 y 1994 Bdepositados en esa entidad- y, en forma conjunta, ordena la recompra de las acciones en poder

de aquellas personas que han dejado de ser empleadas de las instituciones comprendidas en los respectivos programas, imponiéndoles, además, una forma de pago que estimaron arbitraria.

Atacaron esta decisión por considerar que el Poder Ejecutivo Nacional carece de facultades para efectuar tales operaciones, las cuales serían propias del Comité Ejecutivo del Sindicato de Acciones, sin que la falta de constitución de este órgano Ba su criterio- lo autorice a intervenir en la vida interna de un sujeto de Derecho Privado, sustituyendo la voluntad de los órganos que deben materializar tales actos.

Asimismo, se agraviaron de la venta forzosa de estas acciones, ya que resultaría manifiestamente violatoria de expresas normas de Derecho en general y del Programa de Propiedad Participada de las empresas telefónicas, puesto que consideraron que la regulación de la transferencia de las acciones Clase AC@, de quienes han dejado de pertenecer a las sociedades mencionadas, fue dejada de lado. En este sentido, añadieron que la exigencia de vender las acciones al Fondo de Garantía y Recompra, cuando los actores tienen legítimo derecho a disponer su venta a favor de otros adquirentes, A. un verdadero atentado al principio de la autonomía de la voluntad y a la libertad de contratación@ y, por ende, afecta los arts. 17 y 19 de la Constitución Nacional. Aludieron que ese proceder constituye un exceso en las facultades reglamentarias y de ejecución de las resoluciones ministeriales, que vulnera el principio de supremacía de las leyes y la prohibición de desnaturalizar, por vía reglamentaria, derechos reconocidos en normas de jerarquía superior (arts. 28 y 31 de la Constitución Nacional).

-II-

El Banco de la Ciudad de Buenos Aires, al contestar

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Procuración General de la Nación el informe requerido, en los términos del art. 8 de la ley 16.986, solicitó el rechazo de la acción de amparo a su respecto, por falta de legitimación pasiva, al entender que los actores confundieron las disposiciones que se atacan con el rol de mero ejecutor de las mismas que le corresponde y debatirse, en el caso, la eficacia de normas jurídicas, que le resultan ajenas (v. fs. 81/82).

-III-

Por su parte, al comparecer el representante del Estado Nacional BMinisterio de Trabajo y Seguridad Social-, expresó que en el marco del proceso de privatizaciones, el Poder Ejecutivo Nacional se reservó la facultad de vender la totalidad o parte del paquete accionario a través del Programa de Propiedad Participada (arts. 21 y 22 de la ley 23.696), de donde surge que, en su calidad de vendedor, puede fijar las condiciones de venta, precio, forma de pago y requisitos que deben reunir los adquirentes. Destacó que la adquisición de acciones reservadas para la instrumentación del PPP no resulta una imposición, sino un acto voluntario de libre decisión, por el cual los interesados se adhirieron a dicho régimen, el que cuenta, entre otras, con la característica de que el paquete accionario transferido siempre debe encontrarse en manos de empleados en relación de dependencia con el ente privatizado.

Por último, sostuvo que la acción de amparo resulta inadmisible, por excluir la posibilidad de considerar las alegaciones de inconstitucionalidad y por carecer los actores de legitimación al no ser propietarios de las acciones (v. fs.

84/94).

-IV-

A fs. 148/158, la Jueza Federal de Primera Instancia de Rosario hizo lugar al amparo y declaró la inconstituciona-

lidad del art. 31 in fine del decreto 682/95, de la Resolución Conjunta N1 689/95 de los Ministerios de Economía y Obras y Servicios Públicos y de Trabajo y Seguridad Social, y de su Formulario Anexo II. Consecuentemente, dispuso la inejecución de estas normas respecto de los amparistas.

En lo sustancial, sostuvo que, del examen de las normas que configuran el régimen del Programa de Propiedad Participada, surge que el Acuerdo General de Transferencia y sus Anexos constituyen un contrato de Derecho Privado de la Administración, el cual se caracteriza como contrato de adhesión y, de acuerdo a lo establecido por el art. 1197 del Código Civil, es ley para las partes contratantes. En este orden de ideas, añadió que los empleados desvinculados tienen un derecho adquirido, a partir del acto de adhesión, a transferir directamente sus acciones a otros empleados que continúen en actividad, y que este derecho no puede legítimamente ser cercenado por norma alguna posterior a dicho Acuerdo.

Además, puso de resalto que las acciones que los actores compraron les pertenecen en propiedad, por lo que tienen derechos patrimoniales al cobro de sus dividendos y derechos políticos a emitir su voto. En cuanto a la capacidad para enajenar las acciones, consideró que los actores sólo pueden ser condicionados por los límites que aceptaron al suscribir el contrato de adhesión y que, cualquier limitación mayor o condición posterior que se les trate de imponer, deviene inconstitucional.

-V-

Apelado el pronunciamiento por las codemandadas, la Cámara Federal de Rosario lo confirmó a fs. 198/201.

En relación a la admisibilidad del excepcional

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Procuración General de la Nación proceso de amparo, lo consideró apto para el resguardo de los derechos invocados, al compartir el criterio de la jueza de grado, y advirtió que este aspecto no fue motivo de queja por parte de los apelantes.

Luego de señalar que la accionada no logró rebatir los fundamentos del decisorio de primera instancia, sostuvo que resulta inaplicable el decreto 682/95, toda vez que se aparta de los términos de la ley 23.696 y del Acuerdo General de Transferencia, en cuanto al procedimiento de recompra de las acciones de aquéllos que dejaron de pertenecer a la empresa telefónica concesionaria, y perjudica los derechos de los trabajadores.

Añadió que no se niega la posibilidad de Arecompra@ de las acciones Clase AC@, pero ello debe formalizarse según las formas originariamente establecidas en el Acuerdo General de Transferencia.

-VI-

A fs. 224/235, el Estado Nacional interpuso recurso extraordinario.

Entre los agravios de orden formal, esgrime que la sentencia en recurso omitió el tratamiento de la cuestión relativa a la improcedencia de la vía del amparo, afectando así el derecho de defensa en juicio garantizado por la Constitución Nacional. Señala, asimismo, que los actores no han demostrado la inexistencia o inoperancia de los remedios judiciales ordinarios como vías alternativas realmente aptas.

Esta falencia B.- se ve reforzada por la necesidad de una mayor amplitud de debate y prueba para la decisión de la cuestión planteada y por la falta de acreditación, por parte de los actores, de la arbitrariedad e ilegalidad manifiestas de las normas que impugnan, tal como lo exigen los arts. 11 de la ley 16.986 y 43 de la Constitución Nacional.

Expresa que los reclamantes adquirieron acciones instrumentadas a través del Programa de Propiedad Participada como fruto de un acto voluntario y, en consecuencia, aceptaron las limitaciones a su libre transmisibilidad establecidas en el Acuerdo General de Transferencia.

Luego de explicar el modo en que se llevó a cabo la operatoria en la que participaron los actores, destaca que los instrumentos fueron redactados sin apartamiento de la ley 23.696 Bnorma que facultó al Poder Ejecutivo a utilizar este sistema-, de los decretos que en su consecuencia se dictaron, de la ley 19.550 y del Código de Comercio en determinados aspectos.

Por otro lado, aduce que debe rechazarse la presente acción de amparo en resguardo del principio de división de poderes y, como fundamento de esta afirmación, cita jurisprudencia referida a las facultades del Poder Ejecutivo en circunstancias excepcionales y a que el principio mencionado permite asegurar una relación de equilibrio entre los poderes, fijando órbitas de actividad y límites de autonomía, que al margen de su separación externa, no dejan de estar vinculadas por su natural interrelación funcional.

En tal orden de ideas, afirma que el avance del Poder Judicial en menoscabo de las facultades de los restantes poderes, reviste gravedad para la armonía constitucional y el orden público, interfiriendo en el ejercicio de tales atribuciones.

Finalmente, sostiene que los decretos impugnados no conculcan las garantías consagradas por los arts. 14 y 16 de la Constitución Nacional.

-VII-

En primer término, entiendo que el recurso extraor-

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Procuración General de la Nación dinario es formalmente admisible, toda vez que, por su intermedio, se ha puesto en tela de juicio la interpretación de normas emanadas de autoridades nacionales y la decisión definitiva del a quo ha sido contraria al derecho que los apelantes fundan en ellas.

-VIII-

En cuanto al agravio del recurrente, basado en la supuesta omisión de tratamiento de la improcedencia de la vía utilizada por los actores en el caso de autos, cabe señalar que, contrariamente a lo sostenido, el tribunal a quo afirmó de modo expreso que el procedimiento a seguir para la adquisición de las acciones de aquellas personas que quedaron desvinculadas de la empresa telefónica privatizada Bcuestión a dilucidar en autos-, puede resolverse sin mayor sustanciación ni más pruebas que las producidas en esta causa, a los efectos de no dilatar la decisión de los temas traídos a conocimiento de V.E. so color de inexistentes restricciones procesales (v. punto 2, segundo a quinto párrafos de su pronunciamiento, fs.

199 vta./200), sin que el apelante haya demostrado arbitrariedad en ello, de forma tal que su queja se reduce a una mera discrepancia sobre lo resuelto.

Asimismo, entiendo que la intervención judicial no produce interferencia alguna en el campo de las potestades propias del Poder Ejecutivo, puesto que B. ha dicho la Corte reiteradamente- la razón de ser de la institución del amparo no es la de someter, a la supervisión judicial, el desempeño de los funcionarios y organismos administrativos, ni el contralor del acierto o error con que ellos cumplen las funciones que la ley les encomienda, sino la de proveer un remedio contra la arbitrariedad de sus actos que puedan lesionar los derechos y garantías reconocidos por la Constitu-

ción Nacional (Fallos:

295:636, considerando 71; 307:1932; 321:1352, entre otros).

-IX-

En lo que respecta a la cuestión de fondo, considero que las afirmaciones del recurrente no alcanzan a rebatir los argumentos del a quo pues, en lo substancial, funda su planteo sólo en el hecho de que los reclamantes manifestaron expresamente su voluntad de adherirse al Programa de Propiedad Participada y en que la adquisición de acciones Clase AC@, asignadas a ese régimen con la firma del Acuerdo General de Transferencia y el Convenio de Sindicación de Acciones, es suficiente para convalidar la decisión del Poder Ejecutivo de pagar los dividendos condicionado a la recompra de las acciones por parte del Fondo de Garantía y Recompra.

Así lo pienso porque, si bien es cierto que las normas que fueron tachadas de inconstitucionales no se apartan de lo dispuesto por la ley 23.696 y por los decretos que reglamentan la participación accionaria de los actores en las empresas privatizadas, también lo es que las cláusulas contenidas en el Acuerdo General de Transferencia y en el Convenio de Sindicación de Acciones Bcontratos de adhesión suscriptos entre el Estado Nacional y los particulares (v. art. 12 del decreto 584/93)- no son susceptibles de modificaciones sin una nueva manifestación de voluntad de ambas partes, máxime si las alteraciones que se introdujeron, por medio de las normas cuestionadas, imponen condiciones más gravosas para los interesados.

Cabe señalar que, a través de la citada Ley de Reforma del Estado N1 23.696, se implementó el Programa de Propiedad Participada, que implica para los trabajadores la posibilidad de participar en los beneficios empresarios en un

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Procuración General de la Nación doble interés y asumiendo a la vez los roles de trabajadores-propietarios. Este sistema, al colocar al trabajador en calidad de accionista, propietario de una cuota del capital social de la empresa en que trabaja, obviamente contiene limitaciones a la transferencia de las tenencias accionarias mientras ellas no se encuentren totalmente pagas. Las bases de tales restricciones fueron fijadas por el art. 37 de la ley 23.696 y por el decreto 584/93, cuyo art. 16 dispone que A. podrán ser transferidas dentro de cada clase de adquirentes@. A continuación, esta última norma establece que deberá crearse un Fondo de Garantía y Recompra que permita adquirir las acciones de aquéllos que dejen de pertenecer al Programa por muerte, renuncia, despido, retiro o por cualquier otra causa legal o estatutariamente prevista, para luego venderlas a los originarios sujetos-adquirentes o a aquéllos que ingresen con posterioridad.

Por su parte, el Acuerdo General de Transferencia suscripto entre el Estado Nacional Brepresentado en ese acto por el Secretario de Obras Públicas y Comunicaciones-, el representante del Banco Ciudad de Buenos Aires Ben calidad de fideicomisario- y los particulares interesados en participar del Programa, contiene cláusulas que regulan detalladamente el modo de ejecutar el procedimiento descripto por el decreto 584/93. En este sentido y, en lo que aquí importa, el Punto 9.2. del Capítulo IX ALimitaciones a la Transmisibilidad@, comienza por señalar quiénes están habilitados a adquirir acciones y cuál es el límite en caso de venta por las causales descriptas en el párrafo anterior y, específicamente en el Punto 9.2.2., establece que, si no existieren compradores en esos términos, las acciones serán adquiridas por el Fondo de Garantía y Recompra. Esta cláusula, a su vez, guarda concordancia con el Punto 8.3.1. del Capítulo VIII AFondo de Garantía

y Recompra. Constitución y Administración@, puesto que allí se repite la circunstancia condicionante, al disponer que el dinero depositado en el Fondo citado será empleado, entre otros fines, para el caso de que por despido, renuncia, jubilación, retiro o muerte de algún empleado-adquirente, se recompren las acciones por aquél poseída, Aen los supuestos que no hubieren existido adquirentes conforme las pautas establecidas en 9.2@.

De este complejo normativo se desprende Btal como se adelantó- que, ni el decreto 682/95, ni la Resolución Ministerial Conjunta 689/95, respetan el mecanismo originariamente establecido en el Acuerdo General de Transferencia, según el cual cabe proceder si se dan las hipótesis fácticas específicamente previstas, sin que obste a ello la circunstancia de ser un contrato de adhesión.

Finalmente, en cuanto al agravio referido a la defensa del principio de división de poderes, A. de nuestra Constitución Nacional@, cabe señalar que, más allá de las largas enunciaciones y transcripciones de citas doctrinarias y de jurisprudencia acerca del modo en que debe interpretarse el mentado principio y su funcionamiento en relación a los decretos de necesidad y urgencia, el apelante no logra demostrar la incidencia de tales antecedentes en la solución del presente caso.

-X-

En virtud de lo expuesto, entiendo que debe admitirse formalmente el remedio federal interpuesto y confirmarse la sentencia recurrida en cuanto fue materia de recurso extraordinario.

Buenos Aires, 27 de abril de 2000.- N.E.B.

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Procuración General de la Nación