Sentencia de Suprema Corte de Justicia (Argentina), 5 de Octubre de 1999, L. 92. XXXIV

• Emisor: Suprema Corte de Justicia (Argentina)

L. 92. XXXIV.

Lufthansa Líneas Aéreas Alemanas c/ Dirección Nacional de Migraciones -disp.

DNM. 4783/96-.

Corte Suprema de Justicia de la Nación Buenos Aires, 5 de octubre de 1999.

Vistos los autos: ALufthansa Líneas Aéreas Alemanas c/ Dirección Nacional de Migraciones -disp. DNM. 4783/96-.@ Considerando:

Que los agravios del recurrente han sido debidamente tratados en el dictamen del señor P. General de la Nación, a cuyos fundamentos corresponde remitirse por razones de brevedad.

Por ello, se declara formalmente admisible el recurso extraordinario interpuesto a fs. 75/78 vta. y se confirma la sentencia apelada. Con costas al vencido (art. 68 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). N. y devuélvase. JULIO S. NAZARENO - EDUARDO MOLINE O=CONNOR - CARLOS S.

FAYT - AUGUSTO CESAR BELLUSCIO - ANTONIO BOGGIANO - GUILLERMO A.F.L. -G.A.B. -A.R.V.(según su voto) .

VO

TO DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON A.R.V. Considerando:

1. ) Que mediante la disposición 4783 del 7 de agosto de 1997, la Dirección Nacional de Migraciones impuso una multa

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   Corte Suprema de Justicia de la Nación ($ 8.382,08), con carácter solidario, a la empresa Lufthansa Líneas Aéreas Alemanas S.A. y al comandante K.M. por haber autorizado, en el aeropuerto de Frankfurt, el embarque y transporte de un pasajero -al efecto de integrarse a la tripulación de un buque en el puerto de Rosario- sin la correspondiente visación consular que permitiera admitirlo en alguna de las categorías previstas en el Reglamento de Migraciones aprobado por el decreto 1023/94, en infracción al art. 55 de la ley 22.439. Dicho artículo hace responsables tanto al capitán, al comandante o al encargado de todo medio de transporte de personas para o desde la República, ya sea marítimo, fluvial, aéreo o terrestre, cuanto, solidariamente, a las compañías, empresas o agencias propietarias, explotadoras o consignatarias de un medio de transporte, de la conducción y transporte de pasajeros y tripulantes en condiciones reglamentarias.

   Con arreglo al art. 62 de la ley (texto según el art. 4° de la ley 24.393), se calculó la multa en el triple del valor del pasaje para clase económica según la tarifa I.A.T.A. anual (ver la resolución a fs.

   51 y el dictamen que la precedió a fs. 48/50).

2. ) Que Lufthansa recurrió la decisión, en los términos del art. 54 de la ley 22.439, ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal.

   Alegó la inconstitucionalidad de la ley 22.439 a partir de los argumentos que se enuncian a continuación: A) El desconocimiento del principio de igualdad ante la ley tutelado en la Constitución Nacional, configurado, de acuerdo con su razonamiento, en la previsión del art. 62 de la ley (texto según el art.

4. de la ley 24.393), que sanciona las infracciones al título VI y sus reglamentaciones con una multa "cuyo monto ascenderá al triple de la tarifa, en el medio de transporte utilizado desde el punto de origen hasta el punto de destino en territorio nacional, al valor vigente en el momento del efectivo pago de la multa, no pudiendo ser

   inferior a un mil pesos"; B) La desproporción existente entre la magnitud de la falta y la sanción prevista para el infractor, con menoscabo de su derecho de propiedad.

3. ) Que la Sala V de la cámara rechazó el recurso (fs. 70/71 vta.).

   De modo preliminar, el a quo consideró probados los hechos que sirvieron de presupuesto a la sanción, por lo que, de ahí, dedujo que resultaba "indiscutible la habilitación de la potestad punitiva de la autoridad competente".

   Seguidamente, desestimó la inconstitucionalidad con que la recurrente había tachado a la ley 22.439.

   Juzgó que la ley no atenta contra el principio de igualdad, ya que en ella las infracciones son tratadas de igual manera cuando las personas son embarcadas y transportadas desde y hasta un mismo lugar. A lo que agregó que si la empresa cobra distintas tarifas según el lugar de embarque de los pasajeros, no resulta impropio que la norma formule distinciones relativas a la cuantificación de las multas "cuando los montos en juego para el pasajero y para la compañía transportadora son diferentes".

   Desestimó la segunda crítica tras considerar que no había sido probado que la multa fuera irrazonable ni confiscatoria, lo cual, a la luz del monto en juego, el patrimonio de la compañía y la cantidad de pasajeros que usualmente transporta, impedía calificar como arbitrario o ilegal el ejercicio de la facultad sancionatoria de la Dirección Nacional de Migraciones.

4. ) Que contra ese pronunciamiento, Lufthansa interpuso recurso extraordinario (fs. 75/78 vta., replicado a fs. 82/84 vta.) que fue concedido (fs. 87), en el que aduce que la sentencia es arbitraria en la medida en que convalida la constitucionalidad de una norma legal que atenta contra el principio de igualdad y contra el derecho de propiedad, y desconoce lo dispuesto en el art. 49 de la ley 22.439.

5. ) Que el recurso es formalmente procedente en tanto

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   Corte Suprema de Justicia de la Nación se halla cuestionada la validez de una norma de carácter federal con el pretexto de ser repugnante a la Constitución Nacional, y la sentencia fue adversa a los derechos que el recurrente ha fundado en ella (art. 14, inc. 3, de la ley 48).

6. ) Que, a modo de consideración general, no parece sobreabundante recordar la facultad del gobierno federal, por un lado, para fomentar y promover la inmigración, y, por otro, para regular y condicionar la admisión de los extranjeros en la forma y medida en que, con arreglo a los preceptos constitucionales, lo requiera el bien común.

   De los arts. 20 y 75, inc. 18, de la Constitución Nacional, examinados conjuntamente con el Preámbulo, emana no sólo la referida atribución sino la importancia que los constituyentes asignaron al rol de los extranjeros en la vida, desenvolvimiento, desarrollo y crecimiento del país -de lo cual la historia argentina da fiel testimonio-, a quienes llamaron a integrarse útilmente al país (Fallos: 312:1121, disidencia del juez F., considerando 19), y que esta Corte ha tenido oportunidad de poner de relieve (Fallos: 321:1031 considerando 10, entre otros).

   De otro lado, y al mismo tiempo, se acepta pacíficamente en el derecho internacional que toda Nación soberana tiene como poder inherente a su soberanía y esencial a su propia conservación, la facultad de admitir el ingreso de extranjeros a su territorio o de prohibirlo en los casos y bajo las condiciones que ella juzgue libremente prescribir (Fallos: 164:344).

   No parece, pues, que la Ley Suprema, en principio, ampare al extranjero que logra ingresar al país eludiendo el cumplimiento de los requisitos exigidos por la ley de inmigración y su reglamentación.

7. ) Que con arreglo a tales atribuciones se sancionó la ley 22.439 -que derogó las leyes 817, 17.294, 17.357, 17.489, 17.894, 18.653 y los decretos-leyes 4805/63 y 5967/63-, cuya finalidad más relevante fue la de "aprehender

   todos los aspectos e institutos que hacen al proceso de las migraciones, la caracterización del extranjero, las distintas categorías en que puede operarse su ingreso y permanencia, los derechos y obligaciones del extranjero durante su permanencia, la posibilidad de desarrollar tareas lucrativas, con o sin relación de dependencia...", y fomentar la inmigración (confr. nota al Poder Ejecutivo acompañando el proyecto de ley).

8. ) Que en ese orden de ideas, la ley estatuye (en el título IV) las condiciones en las cuales los extranjeros deben ser considerados legal o ilegalmente ingresados al país, y habilita a la autoridad de migración para que ordene el abandono del territorio o la expulsión de un extranjero si verifica la ilegalidad de su ingreso o si ha cancelado la admisión o la autorización de residencia temporaria, transitoria o precaria (arts. 37 y 38); también contempla la facultad de la autoridad de migración para cancelar la residencia permanente de un extranjero y fijar en consecuencia el plazo en que él deberá abandonar el territorio nacional (art. 16).

   Por otra parte, contiene diversas limitaciones y prohibiciones impuestas en materia laboral, respectivamente, a los extranjeros ingresados legal -de acuerdo con las distintas categorías- e ilegalmente, y distintas prohibiciones dirigidas a las personas -físicas o jurídicasque quisieran proporcionarles trabajo u ocupación remunerada o alojamiento (arts. 26, 27, 28, 29, 30, 31 y 32).

   En cuanto aquí más importa, el art. 62 -como se viosanciona las infracciones al título VI -que regula las obligaciones de los responsables de los medios de transporte internacionaly sus reglamentaciones con una multa "cuyo monto ascenderá al triple de la tarifa, en el medio de transporte utilizado desde el punto de origen hasta el punto de destino en territorio nacional, al valor vigente en el momento del efectivo pago de la multa, no pudiendo ser inferior a un mil pesos" (texto según el art. 4° de la ley 24.393).

   Puede advertirse fácilmente que las prescripciones enumeradas guardan estrecha vinculación a la luz de los pro-

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   Corte Suprema de Justicia de la Nación pósitos trazados en la ley (reseñados en el considerando 7°) y en la Constitución Nacional.

9. ) Que así como la Constitución Nacional confiere al Congreso la atribución de reglamentar los derechos, ella manda que sea ejercida razonablemente, de modo de no alterar ni desnaturalizar los derechos que somete a regulación (art. 28).

   10) Que el primero de los argumentos que lleva al recurrente a descalificar el art. 62 de ley 22.439 (texto según el art. 4° de la ley 24.393) por inconstitucional, estriba en el desconocimiento del principio de igualdad ante la ley, tutelado en la Constitución Nacional, que surgiría de la habilitación que confiere para sancionar al transportista por el ingreso de un pasajero con el pasaporte válido pero sin visa consular, con una sanción de multa ocho veces mayor a la que tendría lugar si el pasajero fuese transportado desde un país limítrofe y "sin que exista una razón objetiva basada en la norma violada que así lo justifique", es decir, basado únicamente en el valor del pasaje que, como elemento circunstancial, carece "de toda incidencia para la evaluación de la gravedad de una infracción de normas migratorias" (fs. 76 vta. y 77).

   11) Que en contra de las afirmaciones del apelante, no se configura un supuesto de desigualdad condenado por la Constitución y la jurisprudencia invariada de esta Corte, ya que la ley examinada exhibe una pauta claramente objetiva que indica que una transgresión determinada provoca el ejercicio de la potestad sancionatoria por la autoridad de migración, es decir, que hace a la conducta reprochada merecedora de una sanción. En efecto, el transporte de un pasajero extranjero, cualquiera sea la distancia recorrida desde el lugar de embarque, en condiciones que la ley reputa no reglamentarias, constituye presupuesto suficiente, despojado de connotaciones subjetivas -al menos en principio- para la aplicación de la sanción que aquí se controvierte.

   12) Que sobre la finalidad disuasiva o preventiva

   -en orden a evitar ciertos comportamientos no permitidos- a que apuntan las políticas y los regímenes sancionatorios, ponderada en el dictamen del señor Procurador General, finalidad que es aceptada tanto por los doctrinarios que incluyen al llamado derecho penal administrativo dentro del derecho penal cuanto los que refieren a una disciplina autónoma de aquél, como sería el denominado derecho sancionatorio (conf., entre otros, Aftalión, E.R., Derecho Penal Administrativo, Arayú, 1955; y Nieto, A., Derecho Administrativo Sancionador, Tecnos, 1994), cabe formular una reflexión complementaria.

   El sustento de la multa impuesta por la Dirección de Migraciones -autoridad de aplicación- no se encuentra conformado por un interés en imponer una sanción a la empresa transportadora que de modo general no cumpla con un conjunto de deberes a su cargo, sino que lo tiene en tanto esa falta de cumplimiento lleva aparejado un entorpecimiento a los objetivos propios de la ley (reseñados en el considerando 7°), y, con ello, nada menos que un obstáculo a uno de los objetivos propuestos en la Constitución Nacional (ver considerando 6°).

   13) Que, por lo demás, la distancia no se proyecta -directamente- en la cuantificación de la multa de un modo caprichoso y antojadizo, sino que encuentra respaldo en, al menos, dos aspectos.

   Expresado con otras palabras, la circunstancia de que la determinación de la sanción se encuentre vinculada matemáticamente -podría decirse- a la distancia del transporte no es descalificable en sí misma, dado que la conducta reprochable no es totalmente ajena al trayecto, tanto desde la perspectiva de la compañía cuanto desde la del pasajero.

   Relativamente a la compañía, es claro que a medida que se incrementa la distancia recorrida se encarece el precio del pasaje (ello es así, sin perjuicio de que, de otro lado, mayor es también el impacto económico que origina la reconducción -a su costa- del pasajero a su país de origen o procedencia, o fuera del territorio de la República en el

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   Corte Suprema de Justicia de la Nación medio de transporte en que llegó, que, como carga pública, le asignan los arts. 57 y 61 de la ley 22.439).

   Con respecto al pasajero, el mayor trayecto recorrido influye indudablemente en el perjuicio provocado por el pago por un boleto más oneroso y la inversión de un tiempo más prolongado que, después de todo, resultará inútil si se le impide el ingreso al país en los términos del art. 37 de la ley 22.439.

   14) Que la presunta desproporcionalidad que existiría entre la entidad de la infracción y la magnitud de la sanción aplicada, con la consiguiente afectación del patrimonio de la empresa transportista, ha quedado rebatida por las consideraciones vertidas precedentemente.

   15) Que únicamente quedaría por destacar, al sólo efecto de atender con mayor precisión la línea argumental expuesta por el apelante, que la crítica sustentada en el art.

   49 de la ley 22.439, el cual, a criterio de aquél, contiene un criterio de razonabilidad y ponderación -en la medida en que prescribe que la autoridad de aplicación debe graduar la multa acorde con la naturaleza de la infracción, la persona del infractor, sus antecedentes y la reincidencia en las infracciones a la ley o su reglamentación-, no fue propuesta a los jueces de la causa, por lo que su introducción en el recurso extraordinario resulta el fruto de una reflexión tardía.

   Por ello, de conformidad con lo dictaminado por el señor P. General de la Nación, se declara formalmente procedente el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada. Con costas. N. y devuélvase.ADOLFO R.V..