Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 26 de Abril de 1999, M. 517. XXXIV

• Fecha: 26 Abril 1999

MANAUTA, J.J. Y OTROS C/ EMBAJADA DE LA FEDERACION RUSA S/ DAÑOS Y PERJUICIOS VARIOS.

S.C.M.517.XXXIV.

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Suprema Corte:

-I-

La Sala II de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil y Comercial Federal confirmó la decisión por la cual el Juez Federal de Primera Instancia n1 2 hizo lugar a la demanda promovida contra la Embajada de la Federación Rusa en la Argentina, reclamando los daños y perjuicios que les habría causado a los demandantes el incumplimiento de las obligaciones a cargo de la accionada por aportes previsionales, de obra social, a la caja de asignaciones familiares (CASFEC) y al Fondo Nacional para la Vivienda (FONAVI).

Para alcanzar tal decisión la aquo, tras anotar que el instituto de la prescripción es de interpretación restrictiva, desestimó la defensa con apoyo en que su introducción recién ante la alzada comportó una reflexión tardía (arts. 3692 C.C. y 346, inciso 41, CPCCN).

Puntualizó, además, atendiendo a la finalidad del artículo 33, inciso 3, de la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas y al sentido que cabe asignar a sus términos conforme a la primera directiva general sobre interpretación de los tratados del artículo 31, punto 11, Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, que se impone inferir -salvo respecto de las personas comprendidas en el inciso 21 del precitado artículo 33- que aquella disposición tuvo por objeto extender con amplitud a los

dependientes de las embajadas extranjeras los beneficios de la seguridad social. Ello, añadió, en concordancia con lo establecido en diversos instrumentos internacionales y sin efectuar discriminaciones en razón de la actividad realizada por el trabajador en relación de dependencia.

Puso énfasis en que el criterio de hermenéutica seguido por la Federación Rusa, conduce a modificar el alcance de la Convención, mutilándolo, desde que introduce excepciones a un precepto que asegura el derecho humano a la seguridad social a todas las personas -salvo las del ítem 21que emplee el agente diplomático; y en que de ninguna manera el cumplimiento de las obligaciones previsionales respecto de estos dependientes, puede afectar "... el normal desenvolvimiento de una representación diplomática...".

Destacó, por último, tras poner de resalto que la demandada no proporcionó justificación alguna para fundar el criterio restrictivo y discriminatorio que observaría en la materia -a pesar de su trascendencia- que aún en ausencia de reclamos diplomáticos por nuestro país, ello no autoriza a desamparar a los demandantes, puesto que una conducta de ese tenor chocaría con el mandato del art. 14 bis de la Constitución Nacional y con diversos preceptos de derecho internacional de idéntica jerarquía, según lo previsto por la reforma de 1994.

-II-

Contra dicha decisión, dedujo recurso federal la demandada (v. fs. 466/74), el que contestado por la contraria (v. fs. 476/8), fue concedido por la Sala, excepto en lo

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referente al momento en que puede ser opuesta la defensa de prescripción, aspecto del litigio -al decir de la a quo- "... resuelto con base en razones desprovistas de sustancia federal, suficientes para sustentar lo decidido..." (v. fs.

479).

-III-

Sostiene la recurrente en su presentación, tras detenerse en lo relativo al cumplimiento de los requisitos de admisibilidad del remedio, que el decisorio de grado omitió considerar que la Federación Rusa y la Nación Argentina coincidieron en interpretar que las normas de seguridad social del Estado sede de la legación se aplican al personal de servicio y de secretaría que reside habitualmente en el país, pero no, en cambio, a los funcionarios de prensa y a los encargados de otras actividades artísticas e intelectuales.

Concluye, en consecuencia, que con arreglo a esa práctica debió interpretarse el artículo 33, inciso 31, de la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas, como lo prevé el artículo 31, apartado 31, inciso b), de la Convención sobre el Derecho de los Tratados; práctica, por otra parte, cuya posible acreditación fue obviada por la alzada a fs. 404, con grave violación -asevera- del derecho a la defensa en juicio de la demandada y total desconocimiento de lo dispuesto por el artículo 41 de la Ley n1 24.488.

Pone énfasis, además, en la trascendencia institu

cional de la cuestión y en el eventual compromiso de la responsabilidad internacional de la Nación, en los términos del artículo 27 de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados de 1969.

Aduce, por último, arbitraria la desestimación de la defensa de prescripción.

-IV-

Ante todo, es menester destacar que al pronunciarse sobre la admisibilidad de la apelación extraordinaria, el a quo la concedió únicamente en cuanto se encuentra en tela de juicio la interpretación y aplicación de normas federales y no por arbitrariedad de sentencia. De ahí que, dado que la demandada no ha deducido recurso de hecho, la jurisdicción ha quedado expedita sólo en la medida en que el recurso ha sido concedido por el tribunal.

-V-

En relación a la restante cuestión, a mi entender, un examen estricto del discurso recursivo de la accionada, conduce a concluir el incumplimiento por su parte de los requisitos atinentes a la fundamentación autónoma del remedio intentado -art. 15 de la Ley 48-, toda vez que su crítica no se hace cargo de manera íntegra de los argumentos suministrados por la sentenciadora al fundamentar el decisorio, según resulta exigible en la moderna teoría recursiva, máxime frente a la excepcionalidad del medio que se intenta, limitándose -en lo sustantivo- a discrepar con sus extremos, lo que, obvio es señalarlo, no alcanza para rebatirlo (cfse.

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Fallos 310:1147, 1465, 2376; 311:2619; 312: 2351; 316:420, entre otros).

En efecto, frente a la tesitura de la Sala a quo, centrada en la inteligencia del artículo 33, ap. 31, de la Convención sobre Relaciones Diplomáticas de Viena, interpretada conforme a la directiva del artículo 31, ap.

11, de la Convención sobre el Derecho de los Tratados de 1969, la accionada se limitó a contraponer una inteligencia de la cláusula con arreglo a la directiva del apartado 31 del artículo 31, sin hacerse cargo de las objeciones expuestas por la Sala a la última interpretación; ni de su argumento de que aun en presencia de una práctica no objetada por el Estado Nacional, ella se hallaría en pugna con normas constitucionales e internacionales en materia de seguridad social (v. fs. 461/2).

A ello debe agregarse que -en rigor- todos los argumentos expuestos por la Embajada en su presentación de fs. 466/74, son sólo una reiteración -en lo sustantivo- de los vertidos al fundamentar la apelación (v. fs. 401/5), lo que, por cierto, sumado a lo anterior, no alcanza a los fines de cumplimentar este requisito (cfse. Fallos:

315:2896).

Por otra parte, previo puntualizar que la cuestión relativa a la inmunidad jurisdiccional de la demandada fue objeto de pronunciamiento por esa Corte a fs.

150/66 -ocasión en que se desechó la procedencia de su alegación- merece señalarse que con arreglo a lo allí resuelto y a lo

previsto, más tarde, por el artículo 21, apartado d, de la Ley 24.488, no resulta ajustada a derecho su afirmación según la cual la alzada no cumplimentó con lo dispuesto por el artículo 4, pár. 21, de la misma norma, que prevé que la interposición de la defensa de inmunidad de juicio suspenderá el término procesal del traslado o citación hasta tanto dicho planteamiento sea resuelto, al no dar trámite a su presentación de fs. 259/60.

En efecto, ello es así, por cuanto resuelta la cuestión relativa a dicha dispensa judicial -previo a lo cual se había intentado recabar la conformidad de la accionada para ser llevada a juicio (v. fs. 80, 87 y 91)- el tribunal de mérito corrió traslado de la reclamación a la Embajada de la Federación Rusa (v. fs. 172 y 177), el que no fue evacuado por esa Representación diplomática, declarada rebelde a fs.

179, lo que, a mi modo de ver, obsta a su agravio posterior.

A ese respecto, es del caso hacer notar que, sin perjuicio de la posición asumida a fs. 259/260 por la Legación -la que, válido es señalarlo, comportó una crítica a la decisión de la Corte Suprema de fs. 150/66, antes que un planteo como el postulado por el art. 41, 21 pár., de la L.

24.488, por cierto, ya imposible en ese estadio del proceso (cfse. fs. 454/5)- la Embajada alteró su posición recién a fs. 387/88 y 401/04, tras el dictado de la sentencia condenatoria, correspondiendo, en consecuencia, atribuir a su propia actuación procesal las eventuales limitaciones infringidas a su defensa (v. Fallos: 313:1596, voto del juez B..

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A ello se agrega, con arreglo a la conocida jurisprudencia de V.E., en orden a que no procede el recurso extraordinario fundado en la garantía de la defensa en juicio si el recurrente no destaca de cuáles pruebas o defensas se vio privado y cuál sería su incidencia en la decisión del caso (Fallos: 310:2.209, entre otros) que, a la luz de lo resuelto por la alzada -en lo relativo a que, aun en presencia de una práctica no objetada por el Estado Nacional, ella se hallaría en pugna con normas constitucionales e internacionales en materia de seguridad social- no resulta evidenciada la índole dirimente de la prueba de la que, según acusa, se lo habría privado.

Sin perjuicio de lo expresado, y para la hipótesis de que V.E. no comparta los argumentos vertidos en torno a las condiciones de fundamentación del recurso o estime, dada la relevancia de la materia debatida, que pudieran soslayarse los defectos formales de la impugnación -en particular, a la luz de la doctrina de Fallos: 314:

1324, 315:1848; 318:2639, y de R. 165, L. XXXII, "Riopar S.R.L. c/ Transportes Fluviales Argenrío S.A. s/ exhorto", sentencia del 15 de octubre de 1996, cons. 21- a todo evento, en lo que sigue, ingreso a la consideración del fondo del asunto (v., además, Fallos: 315: 1492, voto de los jueces M.O.'Connor y P., cons. 31 a 91; sentencia del 25 de agosto de 1998 en S.C. R. 198, L. XXXI, "R., H. c/V., C.C. y otros", disidencia de los jueces Moline

O'Connor y L., cons. 41, y del juez V., cons. 41; sentencia del 5 de marzo de 1997 en S.C. V. 70, L. XXXII, "V., A.A. y otros s/ infracción L. 23.737", disidencia de los jueces N., M.O.'Connor, L. y V., cons. 111; y sentencia del 28 de abril de 1998, in re H. 67, L. XXVI, "Hoechst, A. G. c/ D.G.I. s/ juicio de conocimiento", voto de los jueces M.O.'Connor, B. y L., cons. 41).

-VI-

A partir de la referida premisa, podría V.E. considerar que existe en la causa una cuestión federal que habilita la instancia extraordinaria, en los términos del artículo 14, inciso 31, de la ley 48, toda vez que se ha cuestionado la inteligencia de normas internacionales (Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas y sobre el Derecho de los Tratados) y la decisión es contraria al derecho que el recurrente pretende sustentar en aquéllas (v. doctrina de Fallos: 314:1324; 315:1848; 318:2639; 319:1250; S.C.P. 772, L. XXXI, "P., O.A. y otros s/ denuncia por defraudación - causa n1 34.609", del 23 de diciembre de 1997 y la sentencia recaída en la precitada "Riopar...", cons. 31; entre varios otros).

A ese respecto -debe destacarse- la Corte no se encuentra limitada por los argumentos de las partes ni por los aportados por el tribunal a quo, según la reiterada doctrina de Fallos: 307:1457; 308:647; 312:2254, y, más recientemente, R. 287, L. XXXIII, "R., R.A. y otros c/ Consejo Nacional de Educación Técnica s/ empleo

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público", sentencia del 2 de abril de 1998) entre muchos otros.

-VII-

Previo al análisis estricto del recurso, procede recordar que, una de las características del llamado "Derecho Internacional de los Derechos Humanos", establece la necesidad de distinguir los tratados internacionales sobre derechos humanos de los tratados de otra especie; residiendo el fundamento jurídico de esta posición en que los primeros, no son un medio para equilibrar recíprocamente intereses entre los Estados sino que, por el contrario, buscan establecer un orden público común cuyos destinatarios no son los estados sino los seres humanos que pueblan sus territorios.

En otros términos, no son ellos tratados multilaterales de tipo usual o tradicional, concluidos en función de un intercambio recíproco de derechos para el beneficio mutuo de los estados contratantes. Su objeto y fin radica en la protección de los derechos fundamentales de los seres humanos, tanto frente a su propio Estado como frente a los otros Estados contratantes (Fallos: 315:1492, cons. 141 del voto de los jueces P. y M. O'Connor), habiendo sido reconocida, incluso, su jerarquía especial y preeminente en la reforma constitucional del año 1994 (cfse. artículo 75, inciso 22, de la Constitución Nacional).

Entre esos derechos, preciso es señalarlo, se encuentran los referidos a la seguridad social de los indivi

duos, los que, amén de su recepción por el art. 14 bis de la Constitución Nacional, en condiciones de irrenunciabilidad e integralidad, han sido también receptados -entre otros- por el art. XVI de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; arts. 22 y 25, punto 11, de la Declaración Universal de Derechos Humanos; art. 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; art. 9 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; etc., todos con la jerarquía reconocida por el artículo 75, inc.

22, de la Constitución Nacional; lo que, por cierto, no empece a su protección, además, por otros numerosos textos internacionales, como los arts. 32 y 43 de la Carta de la Organización de los Estados Americanos, y, más allá de su falta de ratificación por nuestro país, por los Convenios 102, 118, 128 y 157 de la Organización Internacional del Trabajo. También por el artículo 9 del "Protocolo de San Salvador" de 1988.

-VIII-

Aclarado lo anterior, corresponde señalar que el artículo 33 de la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas de 1961 -similar en este punto al artículo 48 de la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares de 1963dispone en su ítem 1, la exención de los agentes diplomáticos, en cuanto a los servicios prestados al Estado acreditante, de las disposiciones sobre seguridad social vigentes en el Estado receptor (Recuérdese que con arreglo al artículo 11, inc. c, de la Convención, por "agente diplomático" se entiende el jefe de la misión o un miembro del

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personal diplomático de la misión).

Prevé, además, la extensión de dicha dispensa a los criados particulares que se hallaren al servicio exclusivo del agente diplomático, a condición de que: a) no sean nacionales del Estado receptor o no tengan en él residencia permanente; y b) estén protegidos por las disposiciones sobre seguridad social vigentes en el Estado acreditante o en un tercer Estado (Vale recordar que "criados particulares" designa, en la definición del art.

11, inc. h, de la Convención, a toda persona al servicio doméstico de un miembro de la misión, que no sea empleada del Estado acreditante) (v. art. 33, ítem 2, de dicho tratado).

Establece, en cambio, que el agente diplomático que emplee a personas a quienes no se aplique la franquicia anterior, deberá cumplir las obligaciones sobre seguridad social que el Estado receptor imponga a los empleadores (cfse. art. 33, ítem 31, de la Convención). Todo lo anterior, sin perjuicio de la participación voluntaria de los individuos exentos en el régimen de seguridad social del Estado receptor -si aquél lo admitiere- y de los acuerdos bilaterales o multilaterales sobre la materia ya concertados o que se concierten en el futuro.

Del último dispositivo, interpretado con arreglo a la regla del art. 31, ap. 1, de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969 -esto es, de buena fe, conforme al sentido corriente que haya de atribuirse a sus términos en el contexto del tratado y teniendo en cuenta su

objeto y fin- y en concordancia con diversos instrumentos internacionales, la alzada infirió -como se resumió en el punto inicial de este dictamen- que aquél tuvo por objeto extender con amplitud a los dependientes de las embajadas extranjeras los beneficios de la seguridad social.

En rigor, debo puntualizarlo, el ya referenciado artículo 33 de la Convención de 1961, atañe, en estricto a los agentes diplomáticos y, en forma amplia, a sus empleados personales; lo que comprende a sus "criados particulares" -o "personal privado", en la terminología del art. 1, ítem i, de la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares de 1963 (v. art. 48, ítem 2)- y a sus restantes dependientes, no relacionados laboralmente con el Estado acreditante.

El resto de los miembros del personal de la misión -a saber: personal administrativo y técnico y personal de servicio de la misión (cfse. art. 11, ítem c, de la Convención)-, en tanto no sean nacionales del Estado receptor ni tengan en él su residencia permanente, gozarán de los privilegios e inmunidades que consagra el art. 37, ítems 2 y 3, del Tratado; esto es, el personal administrativo y técnico, de las prerrogativas de los arts. 29 a 35; y el personal de servicio, de inmunidad por los actos realizados en el ejercicio de su función y de exención de impuestos y gravámenes sobre los haberes que perciban por sus servicios, amén de la franquicia del art. 33. (Los "criados particulares" de los miembros de la misión, que no sean nacionales del Estado receptor ni tengan en él su residencia permanente, gozarán sólo de exenciones relativas a sus remuneraciones, y de privilegios e inmunidades sólo en la medida reconocida por

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dicho Estado. v. art. 37, ítem 4, del tratado).

Por último, los miembros del personal de la representación y criados particulares que sean nacionales del Estado receptor o tengan en él su residencia permanente, gozarán de los privilegios e inmunidades únicamente en la medida en que lo admita dicho Estado (art.

38, ap. 21).

De lo antes expuesto, e insertos en el marco descripto en el acápite VII del dictamen, sin perjuicio de la previsión del art. 33, ítem 4, de la Convención, estimo procede colegir que, con excepción de las personas comprendidas en los arts. 33, ítems 1 y 2, y 37, ítems 2 y 3, de su texto, el resto del personal de una representación diplomática -salvo acuerdo en contrario entre el Estado receptor y el acreditante o, en su caso, la excepcional hipótesis del art. 38, ap. 21- queda sujeto a las disposiciones sobre seguridad social del primero, sin que a ese respecto el convenio efectúe discriminación alguna a propósito del personal de prensa y encargados de actividades de índole artística e intelectual de las embajadas.

Valga señalar al respecto que la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas de 1961, consagra en su artículo 41.1. el principio general -aun en los casos de personas que gocen de privilegios e inmunidades- de respeto a las leyes y reglamentos del Estado receptor. En el mismo contexto, entonces, la ausencia de exenciones especiales en supuestos como el aquí estudiado, permite concluir la plena vigencia y aplicabilidad de la normativa interna en la

materia.

Dicha solución -advierto- garantiza la debida salvaguarda de los derechos en materia de seguridad social del personal de las embajadas respecto -al menos- de un régimen o sistema nacional -a saber: el del Estado acreditante o el del Estado receptor- de forma de evitar la exclusión del individuo de toda protección. En un marco de obligaciones, por lo demás, como puntualizó V.E. a fs. 153 (cons.

121), que en modo alguno puede afectar el normal desenvolvimiento de una delegación diplomática y a propósito de cuyo cumplimiento debe reconocerse al Estado plena jurisdicción (voto del juez F., cons. 181, fs. 163) y que, me permito añadir, no en vano el Alto Tribunal situó al margen de toda inmunidad judicial (v. fs. 150/66).

-IX-

En ese orden de ideas, cabe observar que los actores -por cierto, argentinos residentes en el país- se desempeñaron en relación de dependencia en la Oficina de Prensa de la Embajada soviética; no habiéndose acreditado ni pretendido a su respecto inmunidad ni privilegio alguno fincado en aquel acuerdo o en otro instrumento internacional -bilateral o multilateral- que autorice -dados los términos de los dispositivos precitados- su exclusión de las leyes sobre seguridad social vigentes en la Argentina (v., en particular, art. 51, Ley 18.037, virtualmente reproducido en la actualidad por el art. 21, ítem c, de la Ley 24.241).

Ello, por cierto, conlleva, dado que -reitero- se

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ha concluido la existencia de una relación de naturaleza laboral entre los reclamantes y la entonces Embajada soviética, la necesaria asunción por aquella de las obligaciones inherentes a su condición de empleadora, las que, en su caso, corresponderían a los agentes diplomáticos de darse la hipótesis del art. 33.3. de la Convención sobre Relaciones Diplomáticas de 1961.

Ello es así, por cuanto entiendo que más allá, incluso, de su falta de acreditación, la supuesta práctica invocada por la Embajada Rusa -por la cual, los funcionarios de prensa y encargados de actividades artísticas e intelectuales de la misión resultarían al margen de las previsiones sobre seguridad social vigentes en nuestro país- tropezaría con una reglamentación internacional de contenido fuertemente protectorio de los derechos de los individuos en la materia, y ciertamente opuesta a una solución por la que se concluya -en ausencia de una preceptiva alternativa que los acoja- la exclusión de estos trabajadores de sus derechos a estos beneficios y la consecuente dispensa de responsabilidad de un empleador a quien los actores asistieron entre veintisiete y treinta y seis años, respectivamente. Ello en un contexto en que la accionada no ha pretendido, ni, mucho menos, evidenciado haber resguardado la situación de los actores en esta materia ante su propia jurisdicción nacional o la de un tercer estado, ni que dicho resguardo corresponda al Estado argentino o per se a los propios actores.

Dicha supuesta práctica, por otra parte, se encuen

tra en lo cierto la Sala sentenciadora, conduciría, particularmente a la luz de lo expuesto en el ítem VIII del dictamen, antes bien a modificar el tenor de la Convención, más que a proveer un criterio interpretativo ajustado a los términos del art. 31, ap. 3. b), de la Convención sobre el Derecho de los Tratados de 1969; máxime si apreciamos que lo pretendido concierne a una materia íntimamente referida a los derechos de la persona humana, ámbito respecto del cual cabe tener muy presente lo expuesto en el acápite VII del dictamen, en cuanto a su disponibilidad convencional por los Estados (v. Fallos 316:567, voto del juez B., cons.

17).

Por último, y tras recordar que atañe a ese Alto Cuerpo velar por la buena fe que rige la actuación del Estado Nacional en el orden internacional para el fiel cumplimiento de las obligaciones emanadas de tratados y demás fuentes del derecho internacional (confr. preámbulo y artículo 2.2 de la Carta de las Naciones Unidas; artículo 51, incisos b y c de la Carta de la Organización de Estados Americanos y artículo 26 de la Convención sobre el derecho de los tratados de 1969) y, en especial, para que se cumpla acabadamente con los compromisos asumidos en materia de derechos humanos por el Estado Nacional (confr., sentencia del 12 de marzo de 1996, in re S.C. P. n1 303, L. XXIV, "P.V.H.S.A. c./ Societa per Azioni Commerciale Iniziative Spettacolo (SACIS), voto del juez B., cons. 9, y Fallos: 318:373), considero la interpretación propuesta, ajustada a las pautas del artículo 31, ap. 11, de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados, ya

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que, apreciado de buena fe, conforme al sentido corriente que haya de atribuirse a los términos del Pacto en el contexto de éstos, y teniendo en cuenta su objeto y fin, estimo se desprende de la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas una solución favorable al derecho de los pretensores (Fallos: 315:612; y, más recientemente, el precitado "P....").

-X-

Finalmente, para concluir, no dejo de tener en cuenta que en autos los actores reclamaron exclusivamente una indemnización a su favor en concepto de daños y perjuicios devengados -a su criterio- por falta de cumplimiento de los aportes correspondientes a la seguridad social, con fundamento en las disposiciones de los arts. 506, 520, 521, 903, 906, 933, 1066, 1071, 1080, siguientes y concordantes, del Código Civil. Debo observar sobre el particular que la procedencia substancial en ese marco de derecho común de la pretensión y de su encuadre normativo, no ha sido objeto más allá de su naturaleza discutible- de agravios por la demandada, antecedente que acota los términos de mi dictamen a lo expuesto.

Las mismas circunstancias se configuran a propósito de la eventual falta de denuncia ante los organismos pertinentes de los incumplimientos en que se sustenta el reclamo indemnizatorio a que me refiero precedentemente, cuestión fáctica que la accionada tan sólo rozó tangencial

mente al relatar los hechos en su expresión de agravios -como lo reconoce a fs. 472- (v. fs. 401 vta.), y que recién pretendió introducir al deducir la apelación extraordinaria.

-XI-

Por lo hasta aquí expresado, estimo que debe confirmarse la sentencia recurrida en cuanto fue materia de recurso.

Buenos Aires, 26 de abril de 1999.

N.E.B.