Sentencia de Suprema Corte de Justicia (Argentina), 18 de Junio de 2008, S. 151. XXXVII

• Emisor: Suprema Corte de Justicia (Argentina)

S. 151. XXXVII.

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S.J., Provincia de c/ A.F.I.P. s/ impugnación de deuda.

Buenos Aires, 18 de junio de 2008 Autos y Vistos: "S.J., Provincia de c/ A.F.I.P. s/ impugnación de deuda", de los que Resulta:

I) A fs. 6/12 la Provincia de S.J. interpone ante la Cámara Federal de Seguridad Social el recurso previsto en el art. 9° de la ley 23.473, modificado por el art. 27 de la ley 24.463, contra el art. 1° de la resolución 158/99 de la división revisión y recursos de la Región Mendoza de la Dirección General Impositiva de la Administración Federal de Ingresos Públicos (A.F.I.P.), del 20 de octubre de 1999. Por medio de dicho acto se desestimó la impugnación deducida por la actora contra los intereses que se intimaron a pagar en las actas de inspección 216.275/1 y 216.275/2, en razón de no haber demostrado la improcedencia del cargo. Al impugnar el referido acto administrativo, la representación provincial negó adeudar suma alguna en concepto de intereses por los montos allí expresados, por las razones y fundamentos que enumera.

Indica que en el marco del Convenio de Transferencia del Sistema Previsional provincial, aprobado por la ley local 6696 y ratificado por el decreto del Poder Ejecutivo Nacional 363/96, la Provincia de S.J. se encuentra exenta expresamente de efectuar el aporte y la contribución de la ley 19.032. Explica que a partir del dictado de la resolución general 4207, el gobierno provincial advirtió que el aplicativo que la A.F.I.P. (D.G.I.) le obligaba a utilizar no preveía la exención.

Observa que el ente recaudador, que reglamentó la presentación de las declaraciones juradas de las provincias que transfirieron su sistema previsional, no ofrecía respuesta al planteo formulado por carecer de elementos técnicos de

índole informática para abordar la cuestión.

Añade que en reiteradas consultas efectuadas por ante distintas áreas del Ministerio de Economía, la A.F.I.P., e, incluso la ANSeS, se insistió en dos temas principales: la ausencia de comprobantes de los pagos realizados por la provincia en cumplimiento de la referida resolución; y, el hecho de no contar con la información referente al procedimiento a seguir para el caso de la exención a la ley 19.032, frente a los criterios diversos seguidos en el tiempo con respecto a los aplicativos.

Afirma que A. provincia se veía en la situación de tener que declarar conceptos que no debía y tampoco había devengado, por cuanto por un Convenio Nación - Provincia estaba expresamente exenta". Aduce que para no incurrir en perjuicio fiscal, optó por el procedimiento que describe y que le fue comunicado a la A.F.I.P., en forma fehaciente, mediante notas fechadas los tres últimos meses de 1996 y los cuatro primeros de 1997.

Señala que después de numerosos intercambios en conjunto con otras provincias, mediante la nota 1263 - DPNRSC, del 21 de septiembre de 1997, el Fisco comunicó a las áreas operativas la necesidad de Ahomogeneizar los criterios de solución tendientes a lograr una correcta información y direccionamiento de los fondos involucrados". Sostiene que la Provincia de S.J. debió interpretar que había que incluir las disposiciones de la ley 19.032 en la declaración jurada, para su posterior recálculo de aportes y contribuciones, restándole el monto o porcentaje correspondiente a la referida ley, en razón de que los sistemas informáticos no preveían un recálculo instantáneo de los montos que la provincia informaba y declaraba.

Dice que la referida nota dio lugar a la circular 1362, del 11 de julio de 1997. Con ella A. aclara que sólo

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S.J., Provincia de c/ A.F.I.P. s/ impugnación de deuda. corresponde el pago del impuesto neto que resulta de detraer del monto determinado en la respectiva declaración jurada, generada por el sistema informático, la suma de los mencionados conceptos excluidos". A su entender, ello recepta, en la operatividad del sistema, la exención establecida en el convenio Nación - Provincia.

Destaca que en ninguna parte de los textos de las normas citadas se hace referencia a la penalidad del cobro de intereses sobre aportes y contribuciones declarados y detalla los motivos por los que no corresponde su aplicación con cargo a la Provincia de San Juan.

Afirma que no hubo intención del gobierno provincial de sustraerse a las obligaciones resultantes del convenio de transferencia, ni de obviar el pago pertinente. En cambio, argumenta que su parte acató lo dispuesto en la referida nota 1263, a pesar de no haber recibido respuesta individual del Fisco con relación al reconocimiento de la exención consagrada en la ley 19.032. Aduce que en aras de no reducir el capital de los aportes previsionales presentó declaraciones juradas rectificativas de los meses de octubre de 1996 y de febrero, marzo y abril de 1997.

No obstante ello, dice que fue penalizada por el ente fiscal con el cobro de intereses punitorios. Pone énfasis en la distorsión de la determinación de intereses y su recálculo automático, por un hecho del que no es responsable.

Señala que la Aautomaticidad" de los intereses operó aun desconociendo la ley 11.683, asimismo, entiende aplicable lo dispuesto en la última parte del art.

509 del Código Civil pues, a su juicio, queda demostrado que no hay responsabilidad imputable a la Provincia de San Juan.

Adjunta el detalle de la declaración jurada y los pagos correspondientes a los meses en cuestión de los que surge, según dice, que el importe cancelado supera el monto de

la ADeclaración Jurada de Seguridad Social" (F.902). Observa que, al confrontar el cálculo efectuado sobre la remuneración imponible de seguridad social C. consta en las actas impugnadasC con lo que asienta en las declaraciones juradas de noviembre y diciembre de 1996 y enero de 1997, surge que la provincia declaró las sumas que efectivamente le correspondía pagar, es decir el 11% y el 16% de aportes y contribuciones, respectivamente.

Destaca que las referidas actas aluden a elementos probatorios insuficientes y a la vez contradictorios con lo que se pretende cobrar; y, reclama del sector fiscalización consignas claras de su accionar; los comprobantes de pago que permitan discernir los conceptos pertinentes y un sistema informático accesible a las provincias. Dice que impugna la determinación que en concepto de intereses se le efectúa; no obstante, no desconoce el capital que pudiera surgir de una liquidación correcta.

Por último, entiende que: "Al rever la penalidad aplicada en concepto de intereses se permitiría lograr el acabado cumplimiento de las normas, regularizar las cuentas de capitalización y/o de reparto injustamente afectadas y en especial lo determinado por las Actas citadas en concepto de capital".

II) A fs. 22 la Sala I de la referida Cámara resuelve declararse incompetente para entender en el presente caso, concordemente con el dictamen del fiscal general (fs.

19/20), con base en los arts. 116 y 117 de la Constitución Nacional, y ordena remitir las actuaciones a esta Corte.

A fs. 27 el señor P. General opina en su dictamen que en el caso corresponde la competencia originaria ratione personae de la Corte, toda vez que en estos autos la Provincia de San Juan dirige su pretensión contra una entidad nacional (A.F.I.P.).

Esta conclusión es compartida por el

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Tribunal, a fs. 28.

III) El Instituto Nacional de los Recursos de la Seguridad Social (INARSS) contestó a fs. 44/45 el traslado de la pretensión corrido a fs. 34. Manifiesta, en primer lugar, que el decreto 1394/01, de creación del referido organismo, dispuso que las facultades asignadas a la A.F.I.P. en materia de aplicación, recaudación y fiscalización de los recursos de la seguridad social son de su competencia, extremo habilitante para tomar intervención en el presente juicio (art. 22).

En lo atinente al fondo del asunto, con cita de la ley 23.473 (arts. 11 y concs.) y de antigua doctrina del Tribunal (Fallos: 240:298 y 243:414), expresa que no contesta ninguno de los agravios planteados por la Provincia de San Juan contra el acto administrativo objeto de impugnación, habida cuenta de que la posición del ente recaudador ha quedado plasmada con el dictado de la resolución administrativa 158/99 de la A.F.I.P., como consecuencia de la impugnación de deuda intentada por la Provincia de San Juan, resultante de los cargos impuestos por el ente recaudador. En su mérito, asevera que no cabe sino ratificar dichos cargos impuestos a la demandante así como también la referida resolución, la cual reconoce sustento legal en el dictamen jurídico de la división revisión y recursos de la A.F.I.P.

Considerando:

1. ) Que este juicio es de la competencia originaria de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (arts. 116 y 117 de la Constitución Nacional).

2. ) Que en el presente caso, la Provincia de S.J. persigue que se deje sin efecto la resolución 158 del 20 de octubre de 1999, dictada por la Jefatura de la División Jurídica a cargo de la región M. de la Dirección General Impositiva de la A.F.I.P., que desestimó la impugnación in-

   terpuesta contra las Actas de Inspección 216.275/1 y 216.275/2 de la D.G.I.

3. ) Que, en primer lugar, el reproche de la actora en el sub lite se orientó a cuestionar la inobservancia por parte de la autoridad fiscal de los términos del Convenio de Transferencia del Sistema Previsional Social de la Provincia de S.J., celebrado con el Estado Nacional el 30 de enero de 1996 Caprobado por la ley provincial 6696 y por el decreto del Poder Ejecutivo Nacional 363/96C en tanto alega que ha desconocido la exención al pago de aportes y, contribuciones de la ley 19.032, que consagra la cláusula décimotercera del referido acuerdo.

4. ) Que dicho convenio tiene por objeto el traspaso a la Nación del régimen de previsión social regulado por las normas provinciales vigentes Cdetalladas en el segundo párrafo de la cláusula primeraC con excepción de lo establecido en el título I de la ley 6561 (emergencia del sistema previsional y el seguro mutual de la administración pública provincial). La transmisión del régimen local implica la delegación en favor de la Nación de la facultad de la Provincia de San Juan para legislar en materia previsional y el compromiso irrestricto de abstenerse de dictar normas de cualquier rango que admitan, directa o indirectamente, la organización de nuevos sistemas previsionales generales o especiales, en el territorio provincial que afecten el objeto y contenido del convenio.

   Asimismo, el primer párrafo de la cláusula tercera expresa que el Estado Nacional toma a su cargo las obligaciones de pago a los beneficiarios de las jubilaciones y pensiones otorgadas y reconocidas en las condiciones fijadas por el régimen normativo provincial, comprometiéndose a respetar los derechos respectivos (v. causa S.1192.XXXVI A.J., Provincia de c/ Administración Federal de Ingresos Públicos s/ impugnación de

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   S.J., Provincia de c/ A.F.I.P. s/ impugnación de deuda. deuda@, sentencia del 24 de abril de 2007.

5. ) Que, a su vez, la cláusula decimotercera del pacto sub examine deja bien establecido que el personal en actividad C. en las cláusulas sexta y undécima del convenioC continuará adherido a la obra social provincial, de la cual seguirá recibiendo las prestaciones médicas y asistenciales, y estará exento del aporte previsto en la ley 19.032 y su modificatoria 25.568 o cualquiera otra que la sustituya en el futuro.

   De una interpretación literal del texto citado se desprende con nitidez que el régimen de la obra social no fue materia del traspaso.

6. ) Que, por otra parte, la resolución general 4207 (D.G.I.), del 6 de agosto de 1996, derogó su similar 4020 y reglamentó las formas, plazos y condiciones, que a los efectos de la determinación del ingreso de los aportes y contribuciones correspondientes, debían observar las provincias que hubieran transferido sus sistemas de previsión social a la Nación (art. 1°).

   El art. 21 asigna a los estados locales la determinación de sus obligaciones previsionales, correspondientes a cada uno de los períodos devengados conforme a las pautas que indica la norma. A su vez, el art. 41 le reconoce al Banco de la Nación Argentina, de acuerdo con la autorización conferida en los respectivos convenios de transferencias, la facultad de retener diariamente de los recursos de coparticipación federal que deben transferirse a las provincias adheridas, el porcentaje que fije la Subsecretaría de Programación Regional, dependiente de la Secretaría de Programación Económica, hasta el monto límite que aquélla establezca, los cuales serán comunicados por ese organismo a la citada entidad bancaria.

   Asimismo, detalla las modalidades y plazos de la retención.

   Por lo demás, el art. 51 le impone a aquella dependencia el deber de informar al Banco Nación el saldo impago de las declaraciones juradas presentadas por cada una de las provincias Cen su caso, con más sus accesoriosC sin perjuicio de la aplicación, en cuanto pudiere corresponder, de la ley penal tributaria y previsional 23.771 y sus modificaciones.

   Indica también el modo de cálculo del referido saldo e instruye al Banco Nación para que proceda a entregar a la provincia correspondiente, un comprobante que acredite el monto de la retención diaria practicada, dentro de los tres (3) días de efectuada la misma.

7. ) Que, con posterioridad, la circular de la D.G.I.

   1362/97, del 11 de julio de 1997, al reglamentar aspectos de la transferencia del sistema de previsión social de los estados provinciales, expresa que: "Conforme a las consultas formuladas respecto de la determinación e ingreso de los recursos de la Seguridad Social por parte de los Estados provinciales que hubieran suscripto Convenios de Transferencia del Sistema de Previsión Social al Estado Nacional, en cuyas cláusulas se disponga la exención del aporte previsto en la Ley 19.032 y sus modificaciones y la exclusión de ingresar la contribución patronal establecida en la mencionada ley, se aclara que sólo corresponde el pago del importe neto que resulta de detraer el monto determinado en la respectiva declaración jurada (F. 902) generada por el sistema informático ›DGI - SIJP. Generación de declaración jurada´B la suma de los conceptos excluidos".

   Lo expuesto, agrega la referida circular, está contemplado en las definiciones contenidas en el sistema de captura de la referida declaración jurada, en el momento de su presentación, a los efectos de la determinación correcta de los saldos que deben cancelarse conforme al régimen de reten-

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   S.J., Provincia de c/ A.F.I.P. s/ impugnación de deuda. ción establecido por la resolución general de la D.G.I. 4207.

8. ) Que el ente fiscal, al dictar la circular aludida, ha reconocido la existencia de las exenciones contenidas en el convenio de transferencia sub examine; de allí, que la afirmación de la Provincia de San Juan respecto a que se encuentra exenta explícitamente de efectuar el aporte y la contribución de la ley 19.032, no haya sido contestada por la agencia nacional, quien se ha limitado en su responde a sostener la legalidad del acto impugnado (fs. 44/45).

   Por lo demás, la categoría jurídica de aportes y contribuciones de la seguridad social y demás contribuciones obligatorias de carácter asistencial, como las obras sociales, integran el género de los tributos a los efectos del principio de legalidad fiscal.

   Por consiguiente, con arreglo a la reiterada doctrina de esta Corte, referente a la materia impositiva, las exenciones deben resultar de la letra de la ley, de la indudable intención del legislador en cuanto tal o de la necesaria implicancia de la norma que la establezca (Fallos:

   258:75 y N.199.XXXVII.

   "Nación Administradora de Fondos de Jubilaciones y Pensiones S.A. c/ Mendoza, Provincia de s/ acción declarativa", sentencia del 9 de mayo de 2006, Fallos: 329:1586), extremo que se ve corroborado en la cláusula decimotercera del convenio de transferencia y en la circular dictada en su consecuencia, citada en el considerando precedente.

9. ) Que, no obstante lo expuesto, la representación provincial cuestiona la interpretación del sistema de cálculo adoptado por la A.F.I.P. y expresado en las actas de inspección 216.275/1 y 216.275/2. Al respecto, sostiene que el reclamo intentado tiene origen en la intimación para el pago que le formula el Fisco sobre bases incorrectas, exigencia que la obligó a efectuar una serie de consultas, a fin de verificar

   las modalidades bajo las cuales debía ingresar la contribución requerida, para evitar incurrir en perjuicio fiscal y afectar las cuentas de capitalización y de reparto.

   Todo ello la condujo a pagar lo que, a su juicio, no le correspondía, con más intereses cuya causa cuestiona, razón por la cual se ve forzada a impugnar la pretensión fiscal al considerar inexigible dicha deuda determinada de oficio (fs. 8 vta. y 9).

   10) Que, por cierto, en el dictamen 33/97, publicado en el Boletín de la DGI N° 520, del mes de abril de 1997, se examinan los alcances de la cláusula decimotercera del convenio de transferencia y de los compromisos asumidos por la provincia de continuar, por medio de su obra social provincial, con la prestación médica y asistencial del personal incluido en el traspaso, el que conlleva accesoriamente la obligación de adaptar la legislación local en materia de obras sociales a las disposiciones del convenio, de manera que todo el personal transferido resulte obligatoriamente alcanzado.

   Sin perjuicio de lo expuesto, señala el informe citado que la exención de cotizar al régimen de la ley 19.032 y la correlativa obligación de otorgar las prestaciones por medio de la obra social provincial, han sido establecidas en el marco de un acuerdo de voluntades en el que la misma provincia ha intervenido y que obliga a las partes a cumplirlo, sin que les sea permitido invocar sus normas internas para justificar su violación.

   11) Que, asimismo, con relación a estos procesos es relevante recordar que el Tribunal ha observado la necesidad de atender a la complejidad de las cuestiones involucradas y a efectuar un análisis comprensivo de todas las cláusulas que reglamentan dicho traspaso (causa D.149.XXXVI ADurán, N.M. c/ ANSeS", sentencia de fecha 9 de agosto de 2001, Fallos: 324:2371, considerando 12).

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   En tal sentido, como bien destaca el señor P.F. subrogante en su dictamen de fs. 59, la actitud remisa de la agencia federal y de los organismos intervinientes, frente a las consultas formuladas por la actora, no ha contribuido, en el caso, a dilucidar las dudas interpretativas resultantes de estos procesos de traspaso de regímenes locales, a la luz de los diversos procedimientos técnicos involucrados, si se considera que a aquélla le compete la función de control y fiscalización de dichos procesos, a fin de optimizarlos.

   12) Que, si bien el art. 4° de la citada resolución 4207/96 refiere a los accesorios, lo hace en el marco de un incumplimiento deliberado, extremo que en la especie, no aparece evidenciado.

   Antes bien, el problema que suscita el pleito surge como consecuencia de la aplicación de un sistema informático, instaurado por la agencia fiscal, cuya implementación práctica no ha podido ser asimilada por la demandante sin el asesoramiento técnico pertinente. Por ende, las consecuencias que se derivan de los inconvenientes generados por el sistema utilizado por la A.F.I.P., para expresar correctamente la situación normativa a la que las partes del convenio de transferencia deben ajustar su conducta fiscal, no pueden serle imputadas al contribuyente.

   En estas condiciones, la Provincia de S.J. no merece reproche con respecto a la liquidación de los aportes y contribuciones vinculada al cumplimiento de sus compromisos fiscales, resultantes de la cláusula decimotercera del aludido convenio, ni ha de ser sancionada con el pago de intereses.

   13) Que, por todo ello, razones de buen orden administrativo aconsejan realizar una nueva liquidación que, conforme a las pautas indicadas precedentemente, contemple debidamente la exención, y explique, en su caso, la pertinencia de

   aplicar intereses sobre eventuales diferencias a favor del Fisco en las declaraciones juradas presentadas. Asimismo, la agencia federal, deberá entregar los comprobantes respectivos a la Provincia de S.J., con el detalle de los rubros que le reclama.

   14) Que las costas del juicio deben ser distribuidas en el orden causado en atención a lo expresado en el considerando 11, precedente, según lo establece el art. 68, segunda parte, del código de rito.

   Por ello, oído el señor P.F. subrogante, se resuelve: I.H. lugar a la impugnación interpuesta por la Provincia de San Juan contra el art. 1° de la resolución 158/99 de la División Revisión y Recursos de la Región Mendoza de la Dirección General Impositiva de la Administración Federal de Ingresos Públicos (A.F.I.P.), del 20 de octubre de 1999, que desestimó la impugnación deducida por la actora contra los intereses intimados en las actas de inspección 216.275/1 y 216.275/2. II. Ordenar que se practique una nueva liquidación según las pautas señaladas en el considerando 13. Costas por su orden (art. 68, segunda parte, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). N., remítase

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   S.J., Provincia de c/ A.F.I.P. s/ impugnación de deuda. copia de esta decisión a la Procuración General de la Nación y, oportunamente, archívese. R.L.L. -E.I. HIGHTON de NOLASCO - CARLOS S. FAYT - ENRIQUE S.P. -J.C.M. -E.R.Z..

   Nombre de la actora: Provincia de San Juan Nombre de la demandada: Administración Federal de Ingresos Públicos Profesionales intervinientes: D.. P.R.Q.; H.E.M. y C.S.