Sentencia de Corte Suprema de Justicia de la Nación, 16 de Marzo de 2004, D. 80. XXXIV

Emisor:Corte Suprema de Justicia de la Nación
 
CONTENIDO

D. 80. XXXIV.

ORIGINARIO

Degremont Sociedad Anónima c/ Tierra del Fuego, Provincia de y otro (Estado Nacional - Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos) s/ ordinario.

Corte Suprema de Justicia de la Nación Buenos Aires, 16 de marzo de 2004.

Vistos los autos: "Degremont Sociedad Anónima c/ Tierra del Fuego, Provincia de y otro (Estado Nacional - Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos) s/ ordinario", de los que Resulta:

I) A fs. 203/234 se presenta Degremont S.A. e inicia demanda contra el Estado Nacional CMinisterio de Economía y Obras y Servicios PúblicosC y la Provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur, para que se los condene a pagar las sumas que se le adeudan por la ejecución de diversas obras llevadas a cabo en el ex Territorio Nacional de Tierra del Fuego. Destaca que para resolver las cuestiones que se suscitaron, el 15 de julio de 1991 se firmaron varias actas-acuerdo que determinaron los créditos y fijaron los plazos para su efectivización y la forma de pago, pero que sólo fueron cumplidas parcialmente por el Estado Nacional y la provincia. Ante su reclamo intervino la administración del patrimonio desafectado del ex Territorio Nacional de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur, organismo dependiente del Ministerio de Economía creado por el decreto 2409/94, el que, luego de los trámites pertinentes, rechazó su solicitud mediante la resolución 1/96 con fundamento en la imposibilidad de controlar la exactitud de las sumas reclamadas. Contra esa decisión, interpuso un recurso jerárquico que también fue rechazado por medio de la resolución 1230/97.

Sostiene que tales actos pretenden desconocer los acuerdos transaccionales celebrados en el marco de las leyes 23.696 y 23.697 Cque se encontraban en avanzado estado de ejecuciónC, que tienen efectos vinculatorios, extintivos y la autoridad de la cosa juzgada.

Explica que dirige su demanda contra el Estado Na-

cional porque las autoridades que firmaron esos acuerdos fueron designadas por la Nación, la que asumió las deudas de la provincia en forma directa tal como surge de los decretos 206/94, 554/94 y 2409/94 del Poder Ejecutivo Nacional, y porque los actos administrativos que impugna fueron emitidos por autoridades nacionales. En cuanto a la provincia, por su carácter de sucesora del anterior territorio nacional y porque contrajo frente al Estado una serie de obligaciones no cumplidas. Por otro lado, afirma que al ser ajena al acuerdo de asunción de deudas, no consiente en liberar a su deudor primitivo.

Sostiene que es inadmisible que la provincia pretenda excusar su responsabilidad invocando la segunda disposición transitoria de la Constitución y que no puede desconocer lo actuado por el ente que la precedió.

En cuanto a la resolución 1/96 del administrador del patrimonio desafectado, entiende que al requerir la aprobación de los reconocimientos de deuda por parte del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos de la Nación, parecería autorizar a revisar la pertinencia del reclamo, sin aclarar ni fijar sus límites. Esta facultad de revisión CdiceC no puede transformarse en el poder de obligar al acreedor a probar todos los antecedentes del crédito, sino que puede Ccomo máximoC extenderse a un estudio a la luz de la sana crítica de la documentación existente. En ese aspecto, destaca que las actas-acuerdo firmadas constituyen la "decisión firme de autoridad jurisdiccional competente" que exige el art. 1° del decreto 554/94, que ha sido ratificada por decretos de las autoridades del ex Territorio Nacional y que se encuentran en avanzado estado de ejecución. El rechazo del reclamo por no contar con los antecedentes necesarios para determinar la existencia de la deuda y la exactitud de las sumas reclamadas,

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Corte Suprema de Justicia de la Nación no sólo vulnera el principio de presunción de legitimidad de los actos administrativos C. opera a favor de la administración pero también de los particularesC sino que es un acto que carece de causa y de motivación, pues se dejaron a un lado las actas-acuerdo y los decretos ratificatorios.

Iguales observaciones merece a su entender la resolución 1230/97 del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos de la Nación en tanto presume que los actos administrativos en que la actora funda su pretensión son ilegítimos porque los reconocimientos por mora en el pago no pudieron ser verificados, ya que la única manera de dejar de cumplir un acto administrativo es con la acreditación de los vicios y la iniciación de la pertinente acción de lesividad.

II) A fs. 293/297 se presenta el fiscal de Estado de la Provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur y pone en conocimiento el convenio suscripto el 17 de diciembre de 1993 entre el Estado Nacional y la provincia Cratificado por decreto 206/94 del Poder Ejecutivo Nacional y, en el ámbito local, por el decreto provincial 3135/93 aprobado por ley 118C según cuyos términos el primero asume todas las deudas originadas en causa o título existentes al 10 de enero de 1992 y aquellas generadas por hechos ocurridos, o actos u operaciones celebrados antes de esa fecha, derivadas de la actuación de las autoridades delegadas del Poder Ejecutivo Nacional en el entonces Territorio Nacional, salvo cuando hubieran sido asumidas por la provincia, supuesto en el que no cabe incluir al caso de autos. Agrega que el crédito de la actora queda comprendido en la cláusula segunda del convenio institucional y en el art. 1° del decreto 554/94 del Poder Ejecutivo Nacional, por lo que, quien en definitiva debería soportar una eventual condena sería el Estado Nacional. Asegura que la provincia cumplió con la disposición del

art. 5° de dicho decreto y advierte que, en caso de que el Estado Nacional quedara desvinculado en estas actuaciones, se reserva el derecho de citarlo oportunamente como tercero.

III) El Estado Nacional contesta la demanda a fs.

304/310. Dice que era Degremont S.A. quien tenía la obligación de suministrar los elementos necesarios para verificar la exactitud de las sumas reclamadas, pues el reconocimiento de los intereses por mora en los pagos de certificados de obra y de variaciones de costos requiere información acerca de las fechas de pago efectivo y de su vencimiento originario que, contrariamente a lo que se sostiene en la demanda, debe ser probada por la actora. Agrega que el Estado Nacional no fue el comitente de la obra, que no contaba con los expedientes del caso ni fue parte en la transacción que dio origen a la firma de las actas-acuerdo.

Asimismo, no se cumplieron las disposiciones de la resolución CME y OSPC 464/95, que determina el modo de efectuar los reclamos de la empresa, al no haberse adjuntado todos los elementos faltantes para que la autoridad administrativa pudiera expedirse.

Por otra parte, manifiesta que, aunque según los términos de los decretos 554/94 y 2409/94 el Estado Nacional asumió las deudas de su entonces territorio, ello no debe confundirse con la obligación que tienen la provincia y la actora de suministrarle todos los elementos que permitan verificar la existencia y exactitud de la deuda, pues el traspaso está condicionado al control de legitimidad de los reclamos.

IV) A fs. 344/375 la provincia contesta la demanda y solicita su rechazo con fundamento en que no tiene responsabilidad alguna por el incumplimiento de los acuerdos suscriptos el 15 de julio de 1991 y en que el único eventual deudor ante la actora es el Estado Nacional en virtud de que

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Corte Suprema de Justicia de la Nación el reclamo se origina en supuestas deudas que son de causa o título anterior al 10 de enero de 1992 Cmomento en que nace a la vida institucional la Provincia de Tierra del FuegoC pues derivan exclusivamente de la actuación de los funcionarios nacionales que en aquella época administraron el territorio.

Relata los hechos ocurridos desde el dictado de la ley 23.775 en relación con las finanzas públicas Cy especialmente con los pasivosC de la nueva provincia, que culminaron con la celebración del convenio institucional del 17 de diciembre de 1993, según cuyos términos el Estado Nacional se obligó a mantenerla indemne y a asumir todas las deudas correspondientes al ex territorio en los modos, plazos y procedimientos fijados por el decreto 554/94, lo que fue ratificado por la cláusula transitoria segunda de la Constitución local.

Asimismo, manifiesta que cumplió con las obligaciones que le impone el decreto citado, pues remitió al Estado Nacional todos los antecedentes del caso y que, además, le comunicó, dentro del plazo fijado, que se había entablado la presente demanda y lo invitó a asumir la defensa (nota F.E.

450/98) sin que el Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos de la Nación se expidiera al respecto, por lo que asumió por sí su propia defensa y efectuó la presentación de fs. 293/297.

Hace hincapié en que no es la continuadora o sucesora jurídica del ex Territorio Nacional de Tierra del Fuego, ya que, si ello fuera así, no se habría firmado el convenio institucional del 17 de diciembre de 1993 ni dictado el decreto 554/94, pues tanto los créditos como las deudas se habrían traspasado en forma íntegra. La responsabilidad directa del Estado Nacional por los actos o hechos de las autoridades designadas en el territorio nacional no se modificó por la provincialización, pues aquél expresó su voluntad de continuar

respondiendo por las consecuencias que se produjeran al haber asumido los créditos y deudas anteriores al 10 de enero de 1992.

Agrega que la actora observa una conducta contradictoria al dirigir simultáneamente su pretensión contra el Estado Nacional y contra la provincia, pues en el primer caso se funda en el convenio del 17 de diciembre de 1993 y en el segundo le niega validez al aducir que no le resulta aplicable por ser un tercero ajeno a su celebración.

En ese sentido CsostieneC, no habría reconocido como propia la deuda relativa a la obra "Planta Potabilizadora Arroyo Grande", pues ninguno de los dos convenios aprobados por los decretos provinciales 442/92 y 778/93 hace referencia alguna a que Degremont S.A. fuera un contratista asociado a B.H..

S.R.L., y, además, el citado en primer término corresponde a la reanudación de otra obra y el segundo ratifica un convenio suscripto el 22 de marzo de 1993, por lo cual únicamente podría haber un reconocimiento de deuda a partir de esa fecha.

Manifiesta también que cumplió en tiempo y forma con la obligación de remitir al Estado Nacional todos los expedientes administrativos vinculados con la deuda que reclama Degremont, circunstancia que surgiría de la documentación acompañada por la actora, de los términos de las resoluciones 1/96 del Administrador del Patrimonio Desafectado y 1230/97 CME y OSPC y de la nota 620/96 CME OSP (SOSP)C por la cual se remiten al Estado Nacional todos los expedientes requeridos. Si no se contó con los antecedentes necesarios para determinar la legitimidad de la forma de cálculo de la deuda, fue porque los funcionarios que designó el Estado Nacional fueron negligentes al no requerirlos, circunstancia respecto de la cual la provincia no puede tener responsabilidad alguna,

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Corte Suprema de Justicia de la Nación pues sus funcionarios no intervinieron en los expedientes administrativos que dieron lugar a las actas-acuerdo ni a sus decretos ratificatorios.

Sostiene que el "deudor originario" al que hace referencia la actora es el Estado Nacional quien contrató las obras, suscribió las actas-acuerdo que tuvieron principio de ejecución antes de que asumieran las autoridades locales y ratificó en forma expresa su exclusiva responsabilidad.

Por último, en cuanto a la inconstitucionalidad de la cláusula segunda de la Constitución provincial, afirma que, antes de promover la demanda, la actora acató libre y voluntariamente ese régimen jurídico sometiéndose sin reservas o cuestionamientos, lo cual impide su impugnación.

Considerando:

  1. ) Que esta causa corresponde a la competencia originaria de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (arts.

    116 y 117 de la Constitución Nacional) 2°) Que a fin de resolver la cuestión debe tenerse en cuenta que el tema central del debate consiste en la impugnación en sede judicial de la resolución 1/96 del administrador del patrimonio desafectado del ex territorio de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur y de la resolución 1230/97 por la que se rechazó el recurso jerárquico interpuesto contra la primera. Ello es así en cuanto el alcance revisor de la intervención del órgano jurisdiccional se ve limitado por lo debatido y resuelto en sede administrativa (Fallos: 311:1181 y 1914; 312:103; 314:491).

  2. ) Que no es objeto de controversia el hecho de que la parte actora y la gobernación del ex territorio nacional de Tierra del Fuego, representada en su caso por el presidente de la Dirección Territorial de Obras y Servicios Sanitarios,

    celebraron diversas actas-acuerdo, ratificadas por el gobernador interino de ese territorio, mediante las cuales resolvieron diferencias provenientes de los contratos celebrados en relación a distintas obras públicas.

    Por consiguiente, cabe decidir si la intervención de los órganos del Ministerio de Economía, Obras y Servicios Públicos de la Nación es pasible de observaciones que aconsejen la revisión de lo actuado.

    Es necesario tomar en cuenta el régimen legal particular establecido a los fines de resolver, una vez decidida la provincialización del territorio, la liquidación de los créditos y deudas originados por las autoridades dependientes del Gobierno Nacional.

  3. ) Que en virtud de lo dispuesto por el decreto 554 del 18 de abril de 1994, el Estado Nacional asumió todos los créditos y deudas de la provincia recién constituida originados en causa o título existentes al 10 de enero de 1992, derivados de la actuación de las autoridades delegadas del Poder Ejecutivo Nacional que no hubieran sido asumidas por aquélla (art. 1°, inc. a, decreto arriba citado).

    Esa disposición se complementa con otras tendientes a fijar las normas y procedimientos a aplicar en la asunción de los pasivos que tomaba a su cargo el Estado Nacional. Se dictaron así el decreto 2409/94 y la resolución 464/95. Por el primero, se establecía que esas deudas y créditos integraban el patrimonio desafectado del ex territorio de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur, cuya administración se desempeñaría en el ámbito del Ministerio de Economía.

    Entre las disposiciones del primero, cobra particular relevancia el art. 5° que establece que "los reconocimientos de deuda a cargo del Estado Nacional por aplicación de lo dispuesto por el decreto 554/94, deberán ser aprobados por el

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    Corte Suprema de Justicia de la Nación señor Ministro de Economía y Obras y Servicios Públicos, quien podrá delegar su competencia". A su vez, la resolución 464/95 estableció un reglamento al que debían ajustarse los reclamos administrativos pertinentes.

    Según sus términos, la administración del patrimonio desafectado, ante la recepción de la documentación, decidiría por sí o se daría intervención a otro organismo Cello según la cuantía del reclamoC sobre la base de la "metodología de cálculo utilizada y la razonabilidad de los montos reclamados". En el caso de dudas sobre la legitimidad del reclamo se daría intervención a la Dirección General de Asuntos Jurídicos (art. 4° del reglamento).

  4. ) Que en la especie el reclamo de la actora fue considerado en primer término por la resolución 1/96 emanada del administrador del patrimonio (ver fs. 131/134 del expediente 080-003306/95 agregado a estos autos).

    Allí se rechazó la pretensión de la actora y se hizo mérito de "la insuficiencia de los antecedentes obrantes en estos actuados, que no permiten efectuar las verificaciones pertinentes tendientes a establecer la legitimidad de la deuda reclamada".

    Tal circunstancia fue reconocida por el representante de la actora, que en el escrito agregado a fs. 141/142 admitió que el administrador había carecido de la información necesaria, razón por la cual solicitó el envío de diversos expedientes tramitados ante las autoridades del ex territorio. A la vez interpuso recurso jerárquico fundado en que se había prescindido de los antecedentes de cálculo de los montos de las obligaciones de pago asumidas por el Estado sobre los cuales se justificaron las respectivas actas acuerdo. Asimismo, consideró lesionados el derecho de defensa y el de propiedad entendiendo que las actas-acuerdo se bastaban a sí mismas y habilitaban el reclamo.

    A fs. 161 vta. de esas actuaciones se incorporaron

    una serie de expedientes remitidos por la Provincia de Tierra del Fuego y posteriormente se consideró el recurso jerárquico interpuesto.

  5. ) Que, como se ha señalado, los reconocimientos de deudas por créditos comprendidos en el marco de los decretos 554/94 y 2409/94 requerían la aprobación del ministro de Economía o del funcionario con competencia delegada correspondiente.

    Dicha aprobación "constituye una de las manifestaciones típicas de la tutela que el órgano superior de un ente ejerce sobre los inferiores en virtud de las distintas competencias que la ley o el reglamento le han atribuido, control que no puede estimarse limitado al mero análisis de legalidad de un acto, sino que se extiende a su oportunidad, mérito o conveniencia, toda vez que en definitiva es el órgano aprobante el único competente para otorgar eficacia a aquél" (Fallos: 314:491; 320:2808). Es entonces evidente que las actas acuerdo y sus ulteriores ratificaciones, consideradas en el marco de las disposiciones aplicables, y a la luz de los alcances que cabe asignar a la aprobación en el contexto conceptual del derecho administrativo, carecían de autosuficiencia y por ende de eficacia y fuerza ejecutoria. Es que con "la norma de aprobación se quiere que el acto que se aprueba no tenga vitalidad definitiva hasta que otro órgano o autoridad" (en el caso las previstas en los decretos 554/94 y 2409/94) "lo examine y exprese su conformidad" (B., R., "Régimen Jurídico de las Autorizaciones y Aprobaciones Administrativas", en Anuario del Instituto de Derecho Público de la Universidad Nacional del Litoral, 1944).

  6. ) Que los alcances acordados al acto de aprobación en los considerandos precedentes impiden asignar C. lo pretende la actoraC eficacia y carácter de irrevocabilidad e

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    Corte Suprema de Justicia de la Nación intangibilidad a las actas-acuerdo celebradas, a las que dicha parte pretende acordar la condición de "transacciones que han aniquilado las cuestiones pendientes" omitiendo de tal manera considerar los efectos legales de la mencionada aprobación.

    Por otro lado, el régimen específico mediante el cual el Estado Nacional asumió las deudas mencionadas en el decreto 554/94 no ha sido objetado por la demandante, la que se ha sometido a sus prescripciones.

    Cabe agregar que no se ha demostrado con la necesaria convicción probatoria que los actos en revisión violenten el principio de razonabilidad que debe presidir las decisiones en materia de facultades discrecionales de la administración, ni que carezcan de fundamentos. En ese sentido, cabe recordar que el control jurisdiccional de esos actos se limita a corregir una actuación administrativa, ilógica, abusiva o arbitraria pero no implica que el juez sustituya a la administración en su facultad de decidir en aspectos fácticos que no presenten aquellos vicios. La competencia jurisdiccional, se ha dicho en Fallos: 304:721, es revisora, no sustitutiva.

    Asimismo, en cuanto a la legitimidad no se advierte vulneración a la competencia, forma, causa y finalidad de los actos dictados en el marco de las normas antes reseñadas.

  7. ) Que el reclamo contra la Provincia de Tierra del Fuego debe ser desestimado.

    En efecto, si bien los actos realizados por la autoridad nacional en tanto administradora de los territorios obligan a los nuevos estados que se constituyan, ello ocurre sólo en principio, tal como se ha dicho en Fallos: 310:2478 (considerando 39 y 51). En la especie, ese traspaso no se ha operado por cuanto las obligaciones pertinentes están comprendidas entre las que decidió asumir el Estado Nacional lo que basta para rechazar la pretensión de la

    actora, quien Ccabe recordarC reconoció tal circunstancia al someterse al régimen de los decretos 554 y 2409 del año 1994.

    Por ello, se decide:

    Rechazar la demanda.

    Con costas (art. 68 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).

    N. y, oportunamente, archívese.

    ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI - AUGUSTO CESAR BELLUSCIO - CARLOS S. FAYT - ANTONIO BOGGIANO - ADOLFO ROBERTO VAZQUEZ - JUAN CARLOS MAQUEDA - E.

    RAUL ZAFFARONI.