Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 9 de Marzo de 2004, C. 3615. XXXVIII

• Fecha: 09 Marzo 2004

3. 3615. XXXVIII.

   CN Sapag S.A.C.F.I.I.E. y M. c/ Dirección Provincial de Vialidad s/ acción procesal administrativa.

   Procuración General de la Nación S u p r e m a C o r t e:

   - I - A fs. 195/209, el Tribunal Superior de Justicia de la Provincia del N. desestimó la demanda que C.N.S.S.A.C.C.F.I.I. y E. promovió contra la Dirección Provincial de Vialidad, para que se declare la ilegitimidad de las resoluciones DPV 258/95 y 794/95 y del decreto PEP 2122/99 y, en consecuencia, se le reconozca y abone la "compensación financiera" establecida en el decreto nacional 941/91, mencionado en el art. 11 de cada uno de los Pliegos de Condiciones correspondientes a los contratos denominados "Ruta Nacional n1.

   40 - Tramo: Chos Malal-Barrancas - Sección II: Principio vte.

   Andina - Emp.

   Norte vte.

   Huitrin - Calzada Pavimentada" (Licitación Pública 20/94); "Alquiler de Equipos Viales Ruta Nacional n1. 40 - Tramo: Chos Malal-Barrancas - Sección II:

   Principio vte. Andina - Emp. Norte vte. H. - Sector: vte.

   Andina" (Licitación Pública 40/93) y "Ruta Nacional n1. 40 - Tramo:

   Chos Malal-Brrancas - Sección III:

   Emp.Norte vte.

   Huitrin-Buta Ranquil - Prog. 36.382 - Prog. 18000" (Licitación Pública 05/94).

   Para así decidir, sus integrantes sostuvieron que el costo de toda obra incluye el "costo financiero", razón por la cual era obligación de la actora, al ofertar, de cotizarlo en el precio, pues su reconocimiento no estaba contemplado en el Pliego de Condiciones a través de un mecanismo independiente de la oferta.

   Descartaron, asimismo, que la remisión que el art. 11 de los Pliegos efectúa al decreto nacional 941/91, autorice a reconocerlo porque, en su concepto, dicho decreto fue emitido para una especial situación de conyuntura económica, surgida a partir de la sanción de la Ley de Convertibilidad (23.928),

   que impuso la necesidad de reglamentar las contrataciones del sector público celebradas con anterioridad al 11 de abril de 1991 y que estuvieran "en curso de ejecución" a ese momento, debido a que el marco inflacionario en el que se gestaron hacía prever un elevado costo financiero, por lo cual éste debía ser desagregado del precio y convertido, ya que durante los períodos inflacionarios las tasas de interés cumplen una doble función, la de compensar la privación del capital (interés compensatorio estrictamente) y la de actuar como un mecanismo de actualización.

   Por lo demás, entendieron que, aún cuando se considerara que la remisión al decreto 941/91 tuvo la virtualidad de reconocer una compensación financiera, no obligaba a la comitente a otorgarla, puesto que para que fuera procedente era imprescindible que la Administración manifestara expresamente su voluntad en tal sentido, lo que no hizo. Desde esa perspectiva, estimaron que, ante la ausencia de disposición específica e, incluso, ante la inexistencia de un mecanismo para su cálculo, la actora debió prever el "costo financiero" como parte integrante de su oferta, o bien pedir una aclaración mediante la oportuna consulta a la autoridad competente.

   En tal sentido, agregaron, los certificados que incluyeron, incorrectamente, la compensación financiera podían rectificarse por la Administración en los subsiguientes, sin necesidad de iniciar demanda judicial, dado su carácter eminentemente provisiorio.

   - II - Disconforme con tal pronunciamiento, la actora interpuso el recurso extraordinario de fs.

   221/251, que fue concedido a fs. 290/292.

   Sostiene que la decisión del a quo es arbitraria,

3. 3615. XXXVIII.

   CN Sapag S.A.C.F.I.I.E. y M. c/ Dirección Provincial de Vialidad s/ acción procesal administrativa.

   Procuración General de la Nación porque prescindió de prueba conducente para la adecuada solución del pleito, al omitir considerar un elemento valioso para la interpretación de la voluntad contractual, cual es que la Administración, cuando contestó la demanda, reconoció que, "por error", había abonado durante cierto tiempo el "costo financiero".

   Asimismo, alega que tampoco se efectuó un examen completo de los Pliegos puesto que el a quo, al afirmar que la oferta debía incluir el "costo financiero", prescindió de considerar que dicho ítem no estaba contemplado en el detalle de los rubros que debía cotizar y que ninguno de los oferentes lo incluyeron en sus propuestas. De todos modos, enfatiza que, si el sentenciante entendió que integra el costo de la obra, igualmente debía ser abonado en virtud del decreto 941/91 -incluido en los Pliegos-, el cual prevé un mecanismo para su liquidación independiente y por fuera de la oferta.

   - III - Ante todo, cabe recordar que lo relacionado con las obligaciones derivadas del contrato de obra pública, así como la interpretación de sus cláusulas y la precisión de sus alcances, remite al análisis de cuestiones de hecho, prueba, derecho común y local, propias de los jueces de la causa e irrevisables por su naturaleza, como principio, en esta instancia extraordinaria (confr. doctrina de Fallos: 307:146).

   Sin embargo, V.E. ha reconocido excepción a dicho principio cuando los jueces asignan a las cláusulas del contrato un alcance reñido con la literalidad de sus términos y la clara intención de las partes, u omiten ponderar argumentos y pruebas conducentes para la correcta solución del pleito (confr. doctrina de Fallos: 312:1458 y 315:379). Considero que, en el sub lite, cabe apartarse del principio general y excepcionar

   la regla establecida, toda vez que, en mi concepto, el superior tribunal de la causa desatendió la voluntad claramente manifestada por la Administración desde el comienzo de la ejecución de los contratos.

   En efecto, a mi modo de ver, el a quo prescindió de tomar en cuenta que la Dirección Provincial de Vialidad, tras aceptar las ofertas que presentó la actora y haberle adjudicado -según los precios ofrecidos- las obras supra indicadas, reconoció y le abonó el "costo financiero". Tal actitud debe ser entendida conforme a la regla aplicada desde antiguo por el Tribunal en el sentido de que los hechos de los contratantes subsiguientes al convenio sirven para explicar la intención de las partes al tiempo de celebrarlo (Fallos:

   322:2966) y constituye un valioso elemento interpretativo (Fallos: 300:273, considerando 26, entre otros; arg. art. 218, inc. 41, del Código de Comercio y art. 16 del Código Civil).

   Tal extremo, sumado a la falta de ponderación por el a quo de la voluntad libremente exteriorizada por la Administración al contestar la demanda, en virtud de la cual ésta admitió haber abonado dicho rubro aunque por "error", descalifican el pronunciamiento como acto judidical válido, pues desconoce el principio según el cual, si la Administración incurrió en error sobre los hechos, éste provendría de una negligencia culpable, lo que impide su invocación (art. 929 del Código Civil) (confr. doctrina de Fallos: 303:323, considerando 10 y 310:909).

   Sin embargo, a mi entender, lo verdaderamente determinante para resolver la cuestión es que en los pliegos se mencionaba el decreto nacional 941/91, cuyo art. 51, último párrafo, dispone que "A partir del 1 de abril de 1991 se reconocerá a los contratos celebrados por los organismos o personas mencionados en el art. 11, una compensación financiera

3. 3615. XXXVIII.

   CN Sapag S.A.C.F.I.I.E. y M. c/ Dirección Provincial de Vialidad s/ acción procesal administrativa.

   Procuración General de la Nación por el plazo de pago previsto en el contrato en base a la serie de tasas de interés que a este fin publique el Banco Central de la República Argentina, de conformidad al método de cálculo que disponga la autoridad de aplicación".

   Al respecto, no existen actos estatales que nieguen dicha mención del decreto en aquéllos, ni la demandada generadora de los pliegos lo hizo, como tampoco el a quo la desconoció. En ese orden de ideas, estimo que es arbitraria la inteligencia que efectúa este último cuando sostiene que tal decreto sólo es aplicable a los contratos en ejecución al 11 de abril de 1991, pues esta afirmación no explica el motivo de su cita expresa en los pliegos sub examine, correspondientes a licitaciones que datan de 1993 y 1994.

   De tal modo, opino que lo así resuelto por el a quo importó convalidar -con carácter retroactivo- una modificación unilateral de los términos contractuales, con un alcance, como se dijo, que no se compadecía con la conducta observada por la Administración con posterioridad a la vigencia del contrato y que prescinde de considerar que los contratos son también ley para las partes, y que deben celebrarse, interpretarse y ejecutarse de buena fe, de acuerdo a lo que las partes entendieron o pudieron entender obrando con cuidado y previsión, principio aplicable, también, en el ámbito del derecho administrativo (Fallos:

   314:941 y 316:212 y sus citas).

   En este contexto, pienso que tanto la aludida omisión de tratamiento de aspectos pertinentes para la resolución de la causa como los otros defectos apuntados, justifican la apertura del remedio federal, pues ponen de manifiesto la relación directa e inmediata con las garantías constitucionales invocadas (art. 15 de la ley 48), a la vez que tornan innecesario pronunciarse sobre los restantes agravios.

   - IV - Por ello, opino que corresponde dejar sin efecto la sentencia de fs. 195/209 en cuanto fue materia de recurso extraordinario y devolver las actuaciones para que se dicte una nueva con arreglo a lo aquí expresado.

   Buenos Aires, 9 de marzo de 2004.- Es C.R.O.B.