Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 21 de Octubre de 2002, A. 184. XXXVI

• Emisor: Procuración General de la Nación

1. 184. XXXVI.

   ORIGINARIO

   Asociación de Trabajadores del Estado c/ Entre Ríos, Provincia de s/ amparo sindical.

   Procuración General de la Nación S u p r e m a C o r t e:

   -I-

   La actora promueve acción de amparo sindical por práctica desleal, en los términos del artículo 53, incs. b) y c), de la Ley de Asociaciones Sindicales n° 23.551, contra la Provincia de Entre Ríos, a fin de obtener el cese del proceder ilícito, la imposición de multa y sanciones conminatorias con arreglo a lo previsto por el artículo 55, incisos 1) y 2), del citado dispositivo; la declaración de inconstitucionalidad del artículo 4° del decreto n° 21/00 y el pago de los aportes caídos en virtud de la no retención de la cuota sindical.

   En suma, cuestiona la validez del precepto con base en que supedita la obligación de retener la cuota gremial a una serie de recaudos no previstos en la preceptiva sobre la materia, arrogándose la Provincia funciones legislativas que no le competen y vulnerando las disposiciones de los artículos 14, 14 bis, 16, 17, 18, 19, 28, 31, 43 y 75, inciso 12, de la Constitución Nacional, como así también el Convenio n° 87 de la O.I.T. (Organización Internacional del Trabajo) -contenido en el artículo 8°, inciso 3°, del APacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales@- y los artículos 3, 6, 7 y 8 de este último, de rango constitucional por imperio del artículo 75, inciso 22, de la Ley Suprema. Cita también el Convenio n° 98 de la O.I.T. (Organización Internacional del Trabajo).

   Dice, además, que el decreto objetado constituye un intento del empleador de intervenir en las relaciones entre el afiliado y su gremio, al imponer una suerte de ratificación de la afiliación e instaurar un procedimiento de cobro distinto al de la ley n° 23.551, lo que resulta lesivo para la organización actora, pues la no retención de la cuota compromete su

   patrimonio y, con ello, el propio funcionamiento de la asociación. A lo anterior añade que el Estado local carece de potestades para determinar o desconocer personerías gremiales, ya que la autoridad en la materia es el Ministerio de Trabajo de la Nación (fs. 73/84).

   A su turno, tras pronunciarse favorablemente respecto de la competencia originaria y acoger la medida cautelar solicitada por la actora, consistente en que la Provincia continúe efectuando las retenciones de ley sin condicionar su efectividad a lo dispuesto en el artículo 4° del decreto 21/00 (fs.

   89/90), V.E. desestimó la excepción de falta de legitimación opuesta por la demandada, a propósito del Instituto Autárquico de Planeamiento y Vivienda de Entre Ríos, ente descentralizado de la administración pública local (fs. 123/124).

   Vale puntualizar que, al contestar la demanda, la reclamada defendió la validez constitucional del reglamento cuestionado, el que, adujo, se dictó en el ejercicio de poderes no delegados de la Provincia, fundamentados en los artículos 5, 121, 122 y 123 de la Constitución Nacional y relativos, principalmente, a la relación de empleo público.

   Dijo, además, que el citado decreto vino a sustituir preceptos anteriores de similar alcance no observados en tiempo oportuno por la peticionante; y que fue dictado con el propósito de mejorar la eficiencia del sistema de liquidación de haberes de la Provincia, de manera de contribuir al bienestar general de los recursos humanos de la jurisdicción; sin inmiscuirse, empero, en la relación Aagente-ente gremial@ ni en el plano interno de la asociación.

   Explicó que el decreto no discute la afiliación de los agentes a las entidades sindicales, sino que impone la mínima carga de acreditar la personería, la regularidad

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   Procuración General de la Nación jurídica y el ámbito de actuación del sindicato en el plano local y, al afiliado, conformar la retención del aporte; punto en el que se distingue del instrumento observado en el precedente de Fallos: 322:1442.

   Por último, con cita de jurisprudencia de V.E., precisó que la reglamentación del sistema de descuentos de haberes de los agentes locales por medio de códigos, se enmarca en la esfera del derecho público de la provincia y se dirigió, entre otros propósitos, a simplificar el sistema, evitando a los trabajadores la percepción de sus salarios con sustanciales descuentos y reduciendo los costos materiales y administrativos de la liquidación (fs. 113/119).

   Finalmente, peticionado por la actora el dictado de sentencia sobre el fondo del asunto (fs. 127) -planteo que reitera a fs. 129, alegando que se trata de un asunto de puro derechoy corrido un nuevo traslado a la accionada como medida para mejor proveer (fs. 128), V.E. remite la causa a dictamen de esta Procuración General (fs. 129vta.).

   -II-

   Como precisó V.E. a fs.

   123/124, la acción gira alrededor de la calificación como Apráctica desleal@ de un acto administrativo dictado por el Gobernador de la Provincia de Entre Ríos y de las objeciones constitucionales expuestas por la actora a propósito del mismo. En concreto, atañe a las exigencias establecidas por el artículo 4° del decreto 21/00 MEOSP, que condiciona la retención por nómina salarial de las cuotas sindicales de los agentes a la acreditación de la personería y regularidad jurídica plena de la actuación del sindicato (inc. Aa@) y de su marco de actuación en la jurisdicción provincial (inc. Ab@); y a la conformidad escrita de cada dependiente para que se le practiquen las retenciones (v.

   inc.

   Ac@). Las anteriores exigencias, válido es aclararlo, alcanzan también a las asociaciones ya incluidas en el sistema de códigos de descuento o retención, las que deberán A.@ los requisitos enumerados bajo apercibimiento de caducidad (art. 4°, dec. 21/00).

   Al respecto cabe señalar que, según V.E., la procedencia de la querella por práctica desleal se encuentra condicionada a la constatación de actitudes intencionales, encuadrables en alguno de los supuestos descriptos por el artículo 53 de la Ley de Asociaciones Sindicales.

   Dicho extremo impone un examen pormenorizado de la conducta cuestionada, máxime cuando, como en el caso, se pretende conferir tal carácter a un acto administrativo, cuya legitimidad se presume (v. Fallos: 319:539 y 322:1442) el que se objeta -según se reseñó- en el marco de lo previsto por el artículo 53, incisos b) y c), de la ley n° 23.551.

   En este orden de ideas, es menester recordar que el artículo 38 de la ley 23.551 obliga al empleador a obrar como agente de retención de las cuotas o aportes que deban tributar sus dependientes a favor de las asociaciones de trabajadores con personería gremial, puntualizando que para que dicha obligación sea exigible, deberá mediar una resolución del Ministerio de Trabajo de la Nación disponiendo la retención; la que, a su turno, deberá ser comunicada al empleador por la organización sindical (art. 24, dec. 467/88).

   Verificados los recaudos anteriores, con arreglo a lo previsto por el artículo 6° de la ley 24.642, los empleadores deberán requerir a sus dependientes que manifiesten si se encuentran afiliados a la asociación sindical respectiva y comunicar mensualmente a la misma la nómina del personal afiliado, remuneraciones, altas y bajas y cuotas y contribuciones correspondientes a cada trabajador. Huelga decir que la

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   Procuración General de la Nación citada manifestación es exigible al inicio de la relación de trabajo y que se presume subsistente hasta tanto el afiliado presente su renuncia y ésta sea aceptada o se proceda con arreglo a lo establecido en la reglamentación (cfse. arts. 4, inc. b), ley n° 23.551 y 2, dec. n° 467/88).

   Una afirmación similar cabe referir en orden a los recaudos de los artículos 38 de la ley n° 23.551 y 24 del decreto 467/88; máxime cuando, tanto en la hipótesis de los incisos a) y b), como en la del inciso c) del artículo 4° del decreto 21/00 -y soslayando lo controversial de su competencia al respecto- la Provincia no ha invocado extremo alguno con aptitud para fundar la razonabilidad de las exigencias del precepto en examen. (Es procedente decir que, en la causa, tampoco ha desconocido la demandada las alegaciones de la pretensora cifradas, entre otros elementos, en las constancias de fs. 52/53 -certificadas- y 54/55, en punto a la satisfacción por la actora de los requerimientos de la reglamentación de fondo).

   En el sub lite, como vienen a patentizarlo particularmente los considerandos del decreto n° 21/00, no parecen hallarse en juego, en rigor, en orden a su dictado, motivaciones que se vinculen en sí mismo con los créditos sindicales, ni con los requisitos para su procedencia -autorización administrativa y notificación al empleador- ni con el proceder general o particular de los sindicatos -extremos que, en lo que atañe a la actora, tampoco han sido objeto de señalamiento específico por la accionadadesde que los fundamentos esgrimidos por el Poder Ejecutivo en el dispositivo en estudio se dirigen, en esencia, con énfasis en el alto porcentaje de códigos otorgados a entidades ajenas a la Provincia y a los sindicatos del sector, al logro de una mayor eficiencia y

   economía en el orden administrativo y al bienestar general de los dependientes de la Administración (v. cons. dec. 21/00).

   Por tal motivo, sin perjuicio de lo que corresponda decir más adelante sobre la constitucionalidad estricta del precepto, es que no se alcanza a advertir, en el marco descripto, la razonabilidad de las exigencias impuestas por el artículo 4° del decreto n° 21/00.

   -III-

   Como se refirió en Fallos: 322:1442 -precedente que guarda relevante analogía con el caso y al que es menester estar en todo lo pertinente- si bien en alguna ocasión V.E. reconoció en las provincias facultades para reglamentar lo que atañe al sistema de retenciones de cuotas societarias a afiliados de entidades dependientes de sus organismos, lo cierto es que en el sub lite -que, como es obvio no encaja, además, en la descripción anterior- la accionada excedió el marco de sus atribuciones, al imponer un conjunto de exigencias no previstas en la legislación de fondo.

   Y es que, requisitos como los establecidos por el artículo 4° del decreto provincial n° 21/00 -en casos como el de la pretensora, reitero, so pretexto de revalidación- que vienen a supeditar el mantenimiento de las retenciones al cumplimiento de recaudos como los enumerados, avanzan indebidamente sobre una materia -régimen de asociaciones gremiales de trabajadores- que atañe al Congreso de la Nación (art. 75, inc. 12, C.N.) y que éste reglamentó, según lo puntualizado en el acápite II, en un sentido diverso al preceptuado por el Gobierno de la Provincia. Tal extremo, viene a determinar la manifiesta falta de validez constitucional del dispositivo objeto de cuestionamiento por la actora.

   A un tiempo, por aquella vía, se vino a interferir en la esfera de actuación interna del sindicato, al entrome-

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   Procuración General de la Nación terse el Ejecutivo local en los vínculos entre la entidad y sus agremiados -alcanzados por la exigencia de que se ratifique o reactualice la conformidad del agente a la retención de la cuotae igualmente, en su funcionamiento general, al imponer requisitos para dicho trámite que, amén de ajenos a las previsiones respectivas, parecen poner en duda la propia regularidad de los entes sindicales. No otra cosa importa lo que la misma Provincia caracteriza como Auna suerte de reválida...@ sujeta a Aun supuesto de caducidad...@ (fs. 115).

   Finalmente, en lo que atañe al pedido fundado en el artículo 55, inciso 1°, de la ley n° 23.551, vale señalar que el ordenamiento al que la norma remite -ley n° 18.694 de infracciones a las leyes del trabajo- ha sido derogado por el artículo 15, ap. 1., del Anexo II -Régimen General de Sanciones por infracciones laborales- de la ley n° 25.212; dispositivo este último al que, en mi parecer, habrá de estarse en todo cuanto corresponda a dicho ítem.

   -IV-

   Por lo expresado, considero que la conducta de la accionada constituye una infracción de las previstas en el artículo 53, inciso b), de la ley n° 23.551; por lo que corresponde: Hacer lugar a la demanda, declarar la invalidez constitucional del artículo 4° del decreto n° 21/00 -en cuanto supedita la retención de las cuotas sindicales a la satisfacción de los recaudos de los incisos a), b) y c) del citado precepto- y acoger el planteo basado en el artículo 55, inciso 1, de la ley n° 23.551, con arreglo a lo previsto en la ley n° 25.212.

   Buenos Aires, 21 de octubre de 2002.

   F.D.O.