Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 3 de Julio de 2002, A. 686. XXXV

• Fecha: 03 Julio 2002

1. 686. XXXV.

   Agua y Energía Eléctrica S.E. c/ Montelpare, G. s/ expropiación incidente de desindexación.

   Procuración General de la Nación Suprema Corte:

   -I-

   A fs. 3/5 de este expediente (a los que corresponderán las siguientes citas, salvo indicación en contrario), Agua y Energía Eléctrica promovió incidente de desindexación del monto fijado como indemnización expropiatoria en los autos principales.

   Relató que, si bien la Cámara Federal de Bahía Blanca había declarado la nulidad del trámite impuesto a su anterior pedido tendiente a que se aplicara la ley 24.283 al monto que sugirió de la liquidación practicada por la expropiada, anticipó su criterio respecto de la procedencia del planteo y surgió que tramitara por vía incidental.

   En cuanto al fondo, sostuvo que el valor de mercado del terreno expropiado (1,7 ha) asciende a U$S 34.000, muy distante de los $ 1.373.818,64 que surgen de la liquidación practicada por los demandados sobre la base de índices de actualización que comprenden a dos procesos hiperinflacionarios.

   -II-

   A fs. 86/98, la magistrada de primera instancia hizo lugar a tal solicitud y estableció como tope máximo del saldo del crédito de los expropiados, en concepto de capital, $ 58.148,16 (sobre los que deben calcularse los intereses moratorios ya fijados), decisión que, apelada por los demandados, fue revocada por la Sala II de la Cámara Federal de Bahía Blanca, al entender que resulta inaplicable la ley 24.283 a toda indemnización debida por causa de expropiación (fs. 137/141).

   Para así resolver, en primer término, discrepó con

   el criterio de la otra sala del tribunal que originó el presente incidente, porque en aquella oportunidad la actora planteó la misma cuestión y, por lo tanto, debió declararse aplicable o no aquella ley, en lugar de habilitar la vía incidental para demostrar que el inmueble vale menos que a la fecha de la desposesión en que se fijó su valor, pues ello CsostuvoC implicó adelantar opinión sobre su procedencia, sin expresar fundamentos.

   Recordó que en nuestro sistema jurídico la indemnización expropiatoria tiene raíz constitucional y debe ser justa C. es, actual e integralC, previa y en dinero en efectivo. El carácter integral comprende a la depreciación monetaria y, por ello, la ley dispone que ésta debe computarse entre los momentos de la toma de posesión (en el que se fijó el valor del bien) y el del pago total (art. 20 de la ley 21.499), sin que corresponda asignar un nuevo valor al tiempo del último, porque lo que se actualiza CdijoC es el "valor de la moneda" en que se fijó el bien expropiado, que el expropiante no pagó y, por ello, si la aplicación de índices de actualización produce un aumento de la suma original, debe soportar las consecuencias de su proceder.

   Por otra parte, señaló que si, como consecuencia del cotejo entre la indemnización actualizada y el valor real y actual de la cosa, se comprueba una disminución, ello se debe a que se ha deteriorado su valor y, conforme al art. 2435 y concs. del Código Civil, el deudor moroso C. al poseedor de mala feC debe cargar con ese deterioro.

   Finalmente, descalificó la sentencia recurrida porque, en el caso, no se trata de actualizar el valor de una cosa o bien, tal como lo dispone la ley 24.283, porque el valor de la cosa expropiada ya fue fijado a la fecha de la desposesión, y la indemnización expropiatoria no es "cualquier

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   Procuración General de la Nación otra prestación" a la que alude aquella norma.

   -III-

   Contra dicho pronunciamiento, la actora dedujo el recurso extraordinario de fs. 144/165, que fue concedido parcialmente por el a quo en lo que atañe a la interpretación de normas federales y denegado respecto de las causales de arbitrariedad (fs. 178/179). Ante esta situación, aquélla se presentó en queja ante el Tribunal.

   Sostiene que se discute la compatibilidad de la ley 24.283 con el art. 17 de la Constitución Nacional y con el art. 20 de la ley 21.499 y que el a quo resolvió la cuestión en contra de la primera, en la que había fundado su derecho subjetivo a la desindexación del crédito de los demandados, al valor real y actual del bien expropiado. Señala, además, que la sentencia adolece de numerosas causales de arbitrariedad.

   Sus principales agravios pueden resumirse del siguiente modo: a) El a quo contradijo una resolución anterior de otra sala del mismo tribunal que había declarado aplicable al sub lite la ley 24.283. En efecto, en virtud de aquella decisión, pasada en autoridad de cosa juzgada Cy, en consecuencia, incorporada a su derecho de propiedadC, dedujo el presente incidente de desindexación y, por ello, resulta absurdo, irrazonable y gravemente violatorio de los derechos de propiedad y defensa que después de tramitar todo el incidente, una sala distinta considere que la ley no es aplicable. b) Contrariamente a lo que sostiene la cámara, la indemnización por causa de expropiación no es, en su origen, una deuda de dinero sino de valor, porque lo que se adeuda desde el comienzo no es una suma nominal de dinero, sino la cantidad necesaria para adquirir el bien expropiado, más el

   daño emergente, en caso de existir. Así lo afirma MARIENHOFF, al fundar su postura a favor de la indexación de la indemnización (la otra cara de la desindexación). En tales condiciones, lo que se "actualiza" no es el "valor de la moneda", sino el valor del bien que debe ser indemnizado y, por ello, no existe ninguna contradicción entre las leyes 21.499 y 24.283, pues esta opera sobre el aspecto determinativo de la sentencia, sometido a la cláusula rebus sic stantibus.

   De este modo, una vez fijado el valor del bien a la época de la desposesión, tal como lo prescribe la ley 21.499, será repotenciado hasta el momento de su efectivo pago, pero para ello no se aplicarán los antiguos índices de actualización, sino que se tomará en cuenta el tope fijado por la ley 24.283: el valor actual del bien expropiado. En su concepto, para cumplir con el requisito constitucional de "indemnización justa", se debe mantener intangible el derecho patrimonial de ambas partes, cosa que no sucede en autos, porque se la condena a pagar una indemnización millonaria por un inmueble cuyo valor no supera el 3% de aquel importe. c) No existen prestaciones excluidas de la ley 24.283 y, por ende, también abarca a las indemnizaciones por causa de expropiación. En tal sentido, critica la sentencia porque consideró que una vez fijado el valor del bien, la obligación se transforma en dineraria, cuando en realidad es de valor, pero aun en tal hipótesis, señala que igualmente se aplica aquella ley, tal como surge de los precedentes de V.E. de Fallos: 318:1012 y 1610.

   -IV-

   En mi opinión, el primero de los agravios esgrimidos por la expropiante no es apto para habilitar la vía del art.

   14 de la ley 48, toda vez que remite a cuestiones relativas al

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   Procuración General de la Nación alcance de las pretensiones de las partes y de las decisiones judiciales, materia que es propia de los jueces de la causa, sin que, en el caso, se advierta C. aquélla logra demostrarC que hayan sido resueltas con arbitrariedad.

   En efecto, de la lectura del pronunciamiento de fs.

   558/559 de los autos principales, mediante el cual otra sala del tribunal declaró la nulidad del trámite asignado a su anterior pedido de aplicación de la ley 24.283, se puede admitir razonablemente la inteligencia que le asignó el a quo en la sentencia ahora recurrida y, desde esta perspectiva, no puede sostenerse que aquélla hizo lugar al reclamo y defirió a la vía incidental determinar el valor real del bien expropiado, ni que, sobre tal punto, se encuentre firme y consentida. De ahí que, siempre según mi modo de ver, las afirmaciones de la actora constituyan meras discrepancias con lo resuelto por el a quo, materia que no habilita su revisión extraordinaria.

   Respecto de los demás agravios, entiendo que suscitan cuestión federal suficiente, dado que, en el sub lite, se discute la inteligencia del art. 20 de la ley 21.499, de naturaleza federal (Fallos: 318:276), de la garantía constitucional de protección de la propiedad (art. 17 de la Norma Fundamental) y de sus posibles violaciones por parte de la ley 24.283, aspectos sobre los que se pronunció el superior tribunal de la causa en posición adversa a los derechos que, sobre tales normas, sustenta la recurrente.

   Por otra parte, estimo que las críticas a la sentencia fundadas en la doctrina de la arbitrariedad, se encuentran inescindiblemente ligadas a las cuestiones federales y, en tal sentido, corresponde que sean tratadas en forma conjunta (doctrina de Fallos: 318:567 y sus citas), sin que

   sea impedimento para ello, la naturaleza de derecho común que reviste la última de las normas indicadas, según lo ha entendido la Corte en Fallos: 319:1486; 320:2829 y 322:3030.

   -V-

   El thema decidendum consiste, así, en determinar si Cen el casoC a la indemnización expropiatoria, determinada según las pautas del art. 20 de la ley 21.499, se le aplican las disposiciones de la ley 24.283 o sí, por el contrario, ello vulnera el art. 17 de la Constitución Nacional.

   Ante todo, creo oportuno recordar, tal como lo ha sostenido la Corte en la causa "Provincia de Santa Fe v/ C.A.N." (Fallos: 268:112) C. especial pertinencia en el presente caso, según el desarrollo que se efectuará infraC, que el Estado ejerce, al expropiar, un poder jurídico que le reconoce la Constitución, pero el ejercicio de ese poder, autorizado por causa de utilidad pública, supone el sacrificio de un derecho que también tiene base constitucional y que obliga a indemnizar debidamente al expropiado (considerando 3°), toda vez que la expropiación supone un conflicto que se resuelve por la preeminencia del interés público y por el irremediable sacrificio del interés del particular. Pero la juridicidad exige que ese sacrificio sea repartido y que toda la comunidad Cque se beneficia con el objetivo de la expropiaciónC indemnice a quien pierde su bien a causa del bienestar general.

   Así, aun cuando el expropiado no puede oponerse a la declaración de utilidad público, sí tiene derecho a que su patrimonio no sea gravado más allá de lo que consienta la igualdad ante las cargas públicas (Fallos:

   318:445, considerando 10, del voto de la mayoría).

   Ello es así, porque el art. 17 de la Constitución Nacional establece la garantía de la inviolabilidad de la

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   Procuración General de la Nación propiedad y prohíbe la confiscación y, sobre la base de tales parámetros, la jurisprudencia del Tribunal fue construyendo el principio de "justa indemnización", que incluye las características de ser "actual" e "integral". Al respecto, V.E. ha dicho "...que la indemnización debe ser justa por exigencia constitucional, condición que en palabras de J.B. GON- ZALEZ, 'no ha sido jamás puesta en duda' (Manual de la Constitución Argentina, N° 127, pág. 142). Este requisito se satisface cuando es íntegra, es decir, cuando restituye al propietario el mismo valor económico de que se lo priva y cubre, además, los daños y perjuicios que son consecuencia directa e inmediata de la expropiación (Fallos: 268:112, entre muchos otros). Se trata de un fenómeno jurídico de conversión y sustitución de derechos del particular a favor de la comunidad, mediante el cual se abona al expropiado el resarcimiento de un perjuicio (Fallos:

   312:2444, por citar un pronunciamiento reciente). En suma: si bien es cierto que la expropiación se legitima por la necesidad que el Estado tiene de un bien, también debe afirmarse que el acto no cae en el ámbito prohibido de la confiscación gracias al inexcusable pago previo de la indemnización, que debe ser justa, actual e íntegra (Fallos:

   268:112; 301:1205; 302:529; 304:782 entre otros)..." (Fallos: 318:445, considerando 13, del voto de la mayoría) y en el mismo precedente el ministro doctor Carlos S.

   Fayt aclaró:

   "...la indemnización es justa cuando restituye al propietario el mismo valor económico de que se lo priva. Que indemnizar, es en suma, eximir de todo daño y perjuicio mediante un cabal resarcimiento. Y ese cabal resarcimiento no se logra si el daño o perjuicio subsisten en alguna medida. Por eso tiene dicho esta Corte que la indemnización debe ser integral; el valor objetivo del bien no debe sufrir disminu-

   ción ni desmedro alguno, ni debe el propietario experimentar lesión en su patrimonio que no sea objeto de oportuna y cumplida reparación. Que esto es así porque la expropiación, tal como está legislada en nuestra Constitución, es un instituto concebido para conciliar los intereses públicos con los privados. Y la conciliación no existe si éstos sacrifican sus- tancialmente aquéllos y si no se compensa al propietario la privación de su bien, ofreciéndole el equivalente económico que permita, de ser posible, adquirir otro similar al que pierde en virtud del desapoderamiento (Fallos: 268:238, 325, 489, 510; 269:27; 271:198)" (considerando 18, énfasis agregado).

   Lo expuesto demuestra no sólo que la Constitución Nacional protege especialmente al derecho de propiedad en los procesos de expropiación, sino que el propio Tribunal se ha encargado de mantener vigentes tales garantías constitucionales y así, por ejemplo, declaró que es inconstitucional el régimen de la ley 23.982 en su aplicación al pago de la indemnización por expropiación (Fallos: 318:445) o, tal como se vio en el citado precedente de Fallos: 268:112, admitió computar la desvalorización monetaria en la indemnización, a efectos de no perjudicar al expropiado, aun antes de sanción de la ley 21.499 (inclusive con el expreso reconocimiento del ministro doctor JOSE F. BIDAU de modificar su posición anterior, contraria a reconocer la depreciación monetaria en tales supuestos), o descalificó una decisión judicial que había desestimado el pedido de modificar la pauta indexatoria fijada o, en su defecto, la remisión de las actuaciones al Tribunal de Tasaciones de la Nación, a fin de lograr que la actualización del monto de condena permitiera adquirir un bien de iguales características que el expropiado (Fallos: 317:377).

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   Procuración General de la Nación Sin embargo, también cabe destacar que, en la búsqueda de la conciliación entre el interés público representado por el Estado expropiante y el del particular expropiado, en Fallos: 315:992 V.E. examinó la incidencia de los arts. 7°, 8°, 10 y 13 de la ley 23.928 sobre la regla del art. 20 de la ley 21.499, es decir, si el legislador nacional pudo vedar la actualización por depreciación monetaria de una indemnización por expropiación, materia en la cual CaclaróC aquella repotenciación encuentra especialmente señeros precedentes de la Corte, así como la verdadero naturaleza de la actualización monetaria, que en forma pretoriana el Tribunal instituyó con sustento directo en normas de la Constitución Nacional.

   Dijo en esa oportunidad C. lo que aquí interesaC que la primera de aquellas normas es una decisión clara y terminante del Congreso Nacional de ejercer las funciones del ex art. 67, inc. 10, (actual art. 75, inc. 11, de la Constitución Nacional) y que tal acto legislativo no sólo derogó disposiciones legales, sino que además impone revisar las soluciones de origen pretoriano que admitían el ajuste por depreciación (criterio reiterado recientemente, in re, M.102.XXXII "M. de P., R.A.; O., R.R. y P., A.C. c/ Estado de la Provincia de Corrientes s/ demanda contencioso administrativa", sentencia del 27 de septiembre de 2001, considerando 14 del voto de la mayoría; 13 del voto de los jueces G.A.F.L. y Gustavo A.

   Bossert; 19 del voto del juez A.B. y 25 del juez A.R.V..

   Así, después de referirse a las causas que llevaron a admitir la desvaloración monetaria y su corrección por índices, que, en ciertos casos, condujeron a resultados disparatados (tal como se señaló en el considerando 22, del voto de la mayoría), concluyó el Tribunal que, si bien

   los índices publicados por el INDEC pueden ser utilizados a fin de obtener un resultado que se acerque, en la mayor medida posible, a una realidad económica dada, cuando ella determina resultados injustos o incluso absurdos frente a la realidad, ésta debe privar sobre abstractas y genéricas fórmulas matemáticas.

   Y, en virtud de tales parámetros, entendió derogada la actualización prevista en el art. 20 de la ley 21.499 y subsumidos, por la tasa de interés pasiva promedio, los intereses ahí contemplados.

   -VI-

   Sobre la base de las premisas que derivan de los precedentes indicados, entiendo que, contrariamente a lo resuelto por el a quo en la sentencia recurrida, en el sub lite no puede ser excluida la aplicación de la ley 24.283, por varias razones.

   En primer término, porque su ámbito de aplicación comprende a las indemnizaciones expropiatorias, en la medida que se daba actualizar el valor de una cosa, bien o cualquier otra prestación y, si bien es cierto que dicha indemnización no es "cualquier prestación", porque está especialmente protegida Ctal como lo manifiestan el a quo, la propia jurisprudencia de la Corte y las consideraciones vertidas supraC, no por ello se encuentra excluida de sus disposiciones. Es más, su decreto reglamentario la incluye expresamente (art. 5° del decreto 794/94). Al respecto, no parece ocioso recordar que la primera regla de interpretación de la ley consiste en respetar la voluntad del legislador y, en tal sentido, cabe estar a las palabras que ha utilizado, pues si la ley emplea determinados términos, la guía interpretativa más segura es la que indica que ellos no son superfluos, sino que han sido empleados con algún propósito y que la misión de los jueces es dar pleno

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   Procuración General de la Nación efecto a las normas vigentes sin sustituir al legislador ni juzgar sobre el mero acierto o conveniencia de las disposiciones que adoptó en el ejercicio de sus facultades propias (conf. doctrina de Fallos: 318:1012 y sus citas).

   En segundo lugar, no debe perderse de vista que V.E. interpretó con carácter amplio la aplicación de la mencionada ley a distintos tipos de obligaciones. A título de ejemplo, en Fallos: 318:1012, sostuvo que el fin perseguido por la ley 24.283 consistió en la restitución de la proporcionalidad entre créditos y obligaciones, en aquellas situaciones generadas por la aplicación del sistema destinado originariamente a corregir la alteración de la equivalencia de las prestaciones y que resultaba aplicable a las obligaciones de pagar sumas de dinero emergentes de las relaciones laborales; en Fallos: 318:1610 declaró que, en principio, el pago de honorarios profesionales también se halla incluido en su ámbito de aplicación; en Fallos: 323:1001 (con cita de Fallos:

   320:2829 y 322:696) entendió que el ámbito material establecido en aquella norma y su decreto reglamentario no excluye a las obligaciones dinerarias que pueden ser objeto de consolidación de acuerdo a la ley 23.982, entre muchos otros precedentes relativos a esta cuestión.

   En tercer término, porque, a mi modo de ver, no hay colisión entre las disposiciones de la ley 24.283 y el requisito de indemnización justa, integral y actual que impone la Constitución y la jurisprudencia del Tribunal en materia de expropiación. En efecto, contrariamente a lo sostenido por la cámara, la obligación aludida no es dineraria, sino de valor.

   En ello existe acuerdo entre destacados autores de la doctrina ius administrativa, tal el caso de J.F.L. ("Valor objetivo e indemnización en la ley 21.499"), en Re-

   vista Argentina de Derecho Administrativo, nros.

   15 y 16, dedicados al Régimen de Expropiación, Buenos Aires, 1977, Editorial Plus Ultra, págs. 56/62) o de MIGUEL S. MARIENHOFF (Tratado de Derecho Administrativo, Tomo IV, tercera edición actualizada, Buenos Aires, Editorial Abeledo-Perrot, ' 1363, pág. 274).

   Por otra parte C. para resolver la controversiaC, ya en el recordado precedente de Fallos: 268:112, en el que se reconoció el ajuste de la indemnización expropiatoria a fin de reflejar la desvalorización de la moneda, el Tribunal aclaró que no puede aplicarse automática e indiscriminadamente a todo género de expropiaciones un índice que corrija la desvalorización monetaria, pues a los fines de la indemnización hay que tener en cuenta la naturaleza y las alternativas del bien expropiado, cuyo valor no siempre refleja aumento C. en épocas de inflaciónC sino que a veces disminuye.

   Y, con visión claramente anticipatoria respecto de la posterior sanción de la ley 24.283, señaló "...ese procedimiento [la aplicación de índices que reflejan el costo de la vida] es igualmente inadmisible, porque la aplicación lisa y llana de los índices generales sobre encarecimiento de la vida haría incurrir en una nueva violación del principio de indemnización (...) una curva pareja de encarecimiento. Los hay que en los últimos años han sufrido rebaja, tal como ocurre con algunos valores mobiliarios. Es obvio, pues, que si se tratara de expropiación de esos bienes, no cabría incrementar la indemnización alegando la desvalorización de la moneda, a menos de sancionar una injusticia en desmedro de los intereses del Estado..." (considerando 9°).

   Así, pues, ya en el mismo fallo que admitió la re-

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   Procuración General de la Nación potenciación de la indemnización también señaló, con meridiana claridad, los posibles efectos perniciosos e injustos que podría producir la aplicación indiscriminada de índices de actualización Ctal como V.E. lo explicó después, en Fallos:

   315:992C y sentó el principio que, en mi concepto, debe servir de norte para resolver estas delicadas cuestiones: compensar al propietario por la privación del bien, ofreciéndole el equivalente económico que le permita, de ser posible, adquirir otro similar al que pierde en virtud del desapoderamiento, de modo tal que no se perjudique el interés particular pero tampoco se afecte el interés general. Dicho de otro modo, que el importe de la compensación ha de atenerse a que ella no signifique enriquecimiento para el expropiante ni para el expropiado, sino que ponga a éste en posesión de un bien de valor equivalente a aquel del que se vio privado por razones de interés público.

   Tales premisas no se cumplen si, como sucede en el caso de autos, se desestima con carácter general la aplicación de la ley 24.283, sin que ello signifique, claro está, emitir opinión sobre las concretas circunstancias de hecho que rodean a la valuación del bien objeto de este juicio, materia sobre la que deberán expedirse los jueces de la causa, ni sobre los otros rubros que componen la indemnización para satisfacer el carácter de integral, máxime cuando su aplicación no debe ser un procedimiento puramente mecánico sino que, como todo juzgamiento, debe responder a las particulares circunstancias de la causa (Fallos: 322:1083).

   Por último, estimo oportuno destacar un par de cuestiones. Por un lado, que se arriba a iguales resultados que el propuesto si se aplican los criterios que surgen de Fallos: 317:377, causa resuelta con posterioridad a la sanción de la ley 24.283, en donde V.E.

   Cdespués de recordar la

   vigencia del principio de "justa indemnización"C revocó la sentencia de la cámara que había desestimado el pedido del particular de modificar la pauta indexatoria fijada o, en su defecto, de remitir las actuaciones al Tribunal de Tasaciones de la Nación, a fin de lograr que la actualización del monto de condena le permitiera adquirir un bien de iguales características, aun cuando ya la sentencia que hizo lugar a la expropiación inversa había quedado firme. Por el otro, que la expropiación por causa de utilidad pública origina una relación jurídica de derecho público (conf. dictamen de esta Procuración General en el precedente publicado en Fallos:

   315:596, en especial, pág. 604) y, en consecuencia, que se rige por las normas y principios de aquella rama del derecho y subsidiariamente por los del derecho común (Fallos: 303:1596), sólo y en la medida en que resulten compatibles con los principios que rigen esta institución (Fallos:

   284:23 y 320:1263).

   -VII-

   En virtud de tales consideraciones, opino que, con el alcance indicado precedentemente, el recurso extraordinario interpuesto es formalmente admisible y corresponde revocar la sentencia apelada en cuanto fue materia de aquél, así como devolverse las actuaciones al tribunal de origen para que, por quien corresponda, se dicte una nueva ajustada a derecho.

   Buenos Aires, 3 de julio de 2002.

   Es Copia N.E.B.