Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 12 de Agosto de 1999, A. 298. XXXIV

• Fecha: 12 Agosto 1999

1. 298. XXXIV.

   A., J.C. c/ Poder Ejecutivo Nacional s/ acción de amparo.

   Procuración General de la Nación Suprema Corte:

   I El titular de estas actuaciones articuló acción de amparo a fin de que se declarase la inconstitucionalidad del artículo 3°, de la ley 24.714, en cuanto, al modificar el régimen de asignaciones familiares, dispuso que los trabajadores en relación de dependencia, que percibieran una remuneración mensual superior a $ 1.500 o $ 1.800 -según fuesen las zonas en que prestan tareas, y, dentro de ellas, el tipo de actividad- no tendrían derecho a su cobro, salvo las deferidas por maternidad o por hijos con discapacidad.

   Sostuvo, a efectos de sustentar la tacha, que dicha norma no sólo afecta las garantías constitucionales que protege la propiedad y prescribe la protección integral de la familia y contraría los principios establecidos en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, sino, también, se aparta de la voluntad de los constituyentes de 1957, quienes, mediante la compensación económica familiar, impusieron al legislador ordinario la obligación de proteger pecuniaria y moralmente al grupo familiar, estableciendo una subvención a favor de aquel trabajador que soporte cargas familiares.

   Expresó, asimismo, que el derecho a percibir tales subvenciones no dependía de un determinado nivel de remuneración, sino que respondía a una de las pautas del derecho a la Seguridad Social, cual es, la que tiende a asegurar a toda persona que tenga cargas de familia, sin hacer distingo, posibilidades verdaderas de desarrollo humano y una distribución equitativa de la renta nacional.

   II El juez de primera instancia rechazó la acción in-

   coada, sobre la base de que, si bien el régimen de asignaciones familiares está destinado a cubrir contingencias sociales, en un momento dado, y ante la falta de recursos para su eficaz desenvolvimiento, el Poder Político pudo replantear el sistema vigente hasta ese momento, y establecer otro en que se otorgue prioridad de cobertura de unos riesgos respecto de otros, en cuanto está facultado para restringir el ejercicio de los derechos establecidos por la Constitución Nacional a fin de preservar otros bienes también ponderados por ella.

   Expresó, asimismo, haciendo referencia a precedentes del Tribunal, que no cabía al Poder Judicial decidir o revisar la conveniencia o el acierto del criterio adoptado por el legislador en el ámbito exclusivo de sus atribuciones, para concluir señalando que si bien la ley 24.714 podría llegar a afectar el derecho de propiedad del accionante, era también doctrina específica de V.E., que los principios, garantías y derechos reconocidos constitucionalmente no eran absolutos y estaban sujetos, en tanto no se los altere sustancialmente, a las leyes que reglamentan su ejercicio.

   III Los integrantes de la Sala VIII de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo, a cuyos estrados llegaron por la vía de apelación las actuaciones, luego de considerar reunidos los presupuestos de procedencia de la acción elegida por el actor en los términos de la ley 16.986 y artículo 43, de la Constitución Nacional, hicieron lugar a la acción de amparo y declararon la inconstitucionalidad del artículo 3° de la ley 24.714, en la medida que obsta a su derecho de percibir las asignaciones familiares que, dijeron, legalmente les correspondían.

   A fin de sustentar su postura, señalaron, en principio, que el artículo 14 nuevo de la Constitución Nacional

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   Procuración General de la Nación tiene por objeto la protección integral de la familia y encomienda al legislador reglamentarlo. Ocurrido en su momento, tal actuar y sancionada la ley 18.017, los beneficios que tal norma defería pasaron a ser un derecho de existencia permanente y, por ende, no podían, sin agravio constitucional, ser reducidos.

   Respecto de la norma cuestionada, expresaron -en sustancia- que si el patrón elegido originariamente por el legislador , como fundamento para la percepción de las asignaciones, no se relaciona con el nivel de la remuneración de los sujetos, sino con la verificación de la contingencia social específica, es decir, la existencia de las cargas de familia, resulta claro que la solución que ésta preceptúa no aparecía como razonable, en tanto establecía, como elemento de diferenciación, un factor incongruente con la naturaleza y finalidad de tales retribuciones, pues la remuneración está en función de la calificación, cantidad y calidad del trabajo prestado, siendo totalmente independiente la situación familiar del trabajador.

   IV Contra este pronunciamiento, la Administración Nacional de la Seguridad Social (A.N.Se.S.), interpuso -por medio de apoderado- recurso extraordinario a fs. 112/129 vta., que le fue concedido, previo traslado de ley, a fs. 150.

   En él, se agravia, en principio, en tanto los jueces, al considerar correcta la vía procesal elegida por el interesado para articular su reclamo, lo hicieron esgrimiendo argumentos que modifican los términos del contradictorio luego de trabada la litis y dictada sentencia, lo cual implicó, a su juicio, vulnerar la garantía de la defensa en juicio y el principio de congruencia que debe caracterizar a todo pronunciamiento judicial.

   Continúa, luego, exponiendo argumentos en pos de demostrar la razonabilidad de las posturas del legislador que se cristalizó en la economía de la norma invalidada. A tales fines, señala que el Tribunal de V.E. nunca aceptó una doctrina extrema de la razonabilidad, sino que privilegió un criterio valorativo que le permitió otorgar validez a una amplia escala de opciones restrictivas de derechos, siempre que concurriese una relación proporcional adecuada entre el fin de bienestar perseguido y la limitación impuesta, postura ésta de la que puede seguirse que una norma es razonable cuando A. adecuada proporción entre el objetivo buscado y el medio empleado@.

   De su sentencia, continúa diciendo, surge claro que los jueces, al elegir el criterio formal para examinar la validez de la norma, realizaron una opción errada al apartarse de las pautas que sobre el modelo de razonabilidad dio la Corte, cuando estaban obligados a acatarlas, o, si querían omitirlas, debieron fundamentar tal apartamiento y no aplicar un criterio propio sin dar razón alguna que pudiese avalar tal proceder. Es sólo a raíz de tal circunstancia, señala, que pudieron concluir que la invalidez de la norma, radicaba en haberse apartado el legislador de la razón por la que fueron establecidas las asignaciones familiares, que no era la remuneración de los asalariados sino las cargas de familia, y que por ello, el nuevo régimen no podía disminuir tales beneficios, sin advertir que dicho legislador, decidió cambiar la base fáctica en función de la cual debían deferirse tales beneficios, e instituir un sistema en el que se combinasen la existencia de dichas cargas con el nivel salarial del trabajador.

   Es este nuevo criterio -expresa- el que debió examinar el a quo a la luz de la razonabilidad y decidir si era o

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   Procuración General de la Nación no adecuado con la restricción que conlleva, pero, contrariamente, sólo cuestionó la introducción misma de dicho criterio, sin reparar que respondía a una facultad exclusiva del legislador y que, por ende, le estaba vedado valorarlo por tratarse de una cuestión estrictamente política.

   Sostiene, para finalizar, que el fallo también es pasible de descalificación por vulnerar el debido proceso adjetivo, ya que los jueces -sin dar razón valedera alguna- se apartaron de los principios jurisprudenciales que V.E. sentó desde antiguo, tanto respecto a la diferenciación entre grupos (art. 16 C.N.), cuanto a cómo deben interpretarse las leyes, a pesar de que tales pautas, en razón de la autoridad moral del cuerpo del que emanaron, se les imponían como de obligatoria consideración para resolver el caso.

   V En relación con el mencionado recurso, cabe señalar, en principio, que a tenor de las consideraciones que informan los precedentes publicados en Fallos:

   310:2342 y su cita; 317:1224 y 320:690, aparecen como carentes de aptitud al fin que persiguen, las argumentaciones del apoderado de la entidad recurrente tendientes a impugnar la postura de los jueces favorable a la procedencia formal de la acción mediante la cual el actor intentó hacer valer sus derechos.

   Estimo necesario, antes de examinar la cuestión constitucional planteada en el caso, efectuar ciertas precisiones en relación con el instituto de las llamadas asignaciones familiares.

   A este respecto, conviene señalar que, más allá de algunas normas anteriores que otorgaban ciertas compensaciones, tuvo origen en los fondos compensadores que, a iniciativa de las asociaciones profesionales de trabajadores y empleadores, fueron creadas por convenciones colectivas, en 1957

   -para el personal de empresas comerciales- decreto-ley 7913 y para dependientes de las empresas industriales privadas decreto-ley N° 7913 (publicados ambos en el B.O. 23/7/1957), y en el mismo año por decreto-ley N° 14.984 (B.O. 18/11/57) para el personal del Estado.

   Valga recordar, además, por un lado, que su creación tuvo por fin enfrentar un momento de emergencia económica, y que los beneficios, como surge de los considerandos de tales normas, estaban dirigidos a adecuar, en relación con el costo de vida, los salarios de quienes ganaban menos dándoles así la posibilidad de solventar los gastos que importaba tener una familia más o menos numerosa. Por el otro, que sólo reconocían la asignación por hijos menores de 15 años o incapacitados, y que la percibían aquéllos cuyos salarios no alcanzaron cierto nivel (v. por ejemplo, art. 1°, dec. ley 7913/57; arts. 7° y 8°, dec-ley 14.984/57); y que si bien el sistema comprendía a los trabajadores de todo el territorio nacional, no se fijaban, en cambio, montos diferenciales por zonas.

   Es así como, en el año 1969, actuando la directiva impuesta por el legislador constituyente en el artículo 14 bis, en cuanto ordena otorgar al grupo familiar una compensación económica a fines que se constituya y desarrolle, se dictó la ley 18.017, que -en sustancia- uniformó el programa de tales beneficios, amplió el espectro de contingencias cubiertas que podían ser percibidas por quienes tuvieran derecho sin importar el monto de su salario, y que, además, facultó al Poder Ejecutivo a establecer coeficientes zonales o montos diferenciales de acuerdo al desarrollo, índices de costo de vida y situación económica social de las distintas zonas del país. Ello, siguiendo las opiniones doctrinarias vigentes en la materia en cuanto sostienen que como establecer un

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   Procuración General de la Nación instituto de tal naturaleza implica una verdadera política de redistribución de ingresos entre la mayoría de los trabajadores activos, tal circunstancia debía encausarse a fines de fomentar el desarrollo demográfico.

   Posteriormente, cuando el legislador o la autoridad de aplicación evaluaron que las posibilidades económicas lo permitían hicieron extensivas tales asignaciones, que hasta ese momento sólo alcanzaban a los trabajadores activos, a los jubilados y pensionados del régimen de previsión en el año 1974, y a los beneficiarios de pensiones no contributivas en en 1976. El instituto continuó con tales características hasta que se sancionó a la ley 24.714, mediante la cual el Congreso Nacional, a raíz de razones de tipo económicas, optó por retomar el sistema establecido, en su momento, por las primeras normas, y volvió a relacionar la percepción de los beneficios con la remuneración percibida por el trabajador, otorgándolos con montos mayores a quienes ganan menos y excluyendo del cobro de algunos de ellos a quienes perciban un salario que supera determinado monto.

   VI En el contexto señalado, cabe, entonces, en razón de la postura del sentenciador que consideró objetable, desde el punto de vista constitucional, el parámetro de exclusión fijado por el nuevo régimen para percibir asignaciones familiares, determinar si las razones dadas por el legislador para sancionarlo tienen o no entidad suficiente para legitimar dicha caducidad.

   Observo que ellas hacen hincapié en la realidad económica deficitaria del sistema de seguridad social, que llevó a la crisis del subsistema de asignaciones familiares, vicisitud esta última de tal entidad que, según expresó aquél, de continuar vigente el régimen anterior, hubiese hecho

   imposible el cumplimiento regular de sus obligaciones (v. exposición del miembro informante del dictamen de la mayoría de la Cámara de Diputados de la Nación, en AAntecedentes Parlamentarios@, Tomo 1997-A, pags. 378/379. Editorial ALa ley@.

   Bs. As. 1997).

   Cabe admitir, entonces, que la emergencia económica del sistema fue el presupuesto que determinó la sanción de la ley, y que tal situación, junto a la búsqueda de una mejor redistribución de los recursos del subsistema, a fin de beneficiar a los trabajadores que están en situación económica menos favorable, constituyó el justificativo que se dio a tal normativa para convalidar sus disposiciones.

   En condiciones tales, a tenor de las pautas que V.E. sentó, entre otros, en Fallos:

   200:450; 201:71; 243:467; 269:416 en los que reconoció la validez de los preceptos que tendían a paliar situaciones como la reseñada en los párrafos anteriores, aun cuando ellas perceptuaban restricciones o suspensiones del derecho de los acreedores de obligaciones (v. arts. 2° y 4°, de la ley 16.931, y voto de los doctores A. de L. y O. en el precedente publicado en Fallos:

   243:467, ya citado); resulta claro que no puede compartirse la postura de los jueces en cuanto, como dije, consideraron irrazonable la norma que estableció que quienes perciban un sueldo superior a un monto determinado, quedan excluidos de percibir algunos de los beneficios que defiere el régimen.

   Así lo estimo, pues el criterio que informa tal tesitura lleva, en definitiva, a negar al legislador actual, si los factores económicos adversos le demostraron que era la mejor salida para salvar la continuidad del régimen, la facultad de modificar, para adecuarlo a la realidad del momento, un régimen que, en etapas anteriores, y ante circunstancias

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   Procuración General de la Nación distintas, se consideró razonable poner en vigencia; máxime cuando se trata de un sistema que interesa a una materia relacionada con aspectos tan variables y peculiares como lo son los socioeconómicos, razón por la que resulta difícil prever anticipadamente de qué manera se concretará la voluntad legislativa en los hechos y no parece lógico entender que tal voluntad pudo tener en mira garantizar la irrevocabilidad o negar la minoración de los niveles de las prestaciones reconocidas en un momento dado, aun cuando tales niveles conduzcan a que el régimen, en definitiva, no pudiera otorgar beneficio alguno.

   Es de señalar, además, que si bien prima facie, el criterio seguido por el legislador al sancionar la ley 24.714 no parecería, quizá, el que más se ajusta a los objetivos asistenciales amplios que persigue un sistema de Seguridad Social, ello no obstante, parece exagerado concluir -como lo hizo el tribunal a quo- que dicha postura desatiende el mandato constitucional y, que por ello, deba ser invalida, en tanto resulta claro, que ni se aparta de tal directiva, ni, tampoco, de la voluntad legislativa que, en su momento, inspiro el dictado de la ley 18.017.

   Ello es así, pues, ni se abandonó la idea de ayudar a la formación de grupos familiares, ni, si bien con limitaciones, tampoco la de contribuir a su desarrollo, en tanto la norma otorga, a todos los comprendidos en el régimen, los beneficios por maternidad y por hijos con discapacidades (ver ley 24.716 B.O. 25.10.96). Además, se respetó el criterio de que las prestaciones tiendan a disminuir las diferencias de bienestar económico que separan algunas zonas del país de otras menos favorecidas, al otorgar más ayuda a quienes, por circunstancias ajenas a su voluntad, se ven necesitados de percibirlas con montos mayores, como lo demuestran el artículo

   de la ley y el decreto 278/99 (B.O. 30.3.99) dictado en su consecuencia.

   Tampoco cabe compartir, a mi juicio, la afirmación de los jueces actuantes respecto a que la norma impugnada por el actor vulnera retroactivamente su derecho de propiedad.

   Así lo estimo, pues si bien su aplicación le trajo aparejada una lesión patrimonial, ello por sí solo -a la luz del presupuesto que determinó su sanción-, no es causal suficiente para invalidarla, pues mediando una situación de grave necesidad, el interés particular debe ceder ante el general (Fallos: 269:416, entre otros), aun cuando el menoscabo alcance a supuestos derechos adquiridos, dado el carácter de la norma en cuestión (v. doctrina de Fallos: 173:5; 179:394) en especial cuando ella no responde a un criterio que persiga móviles persecutorios o de indebida discriminación.

   Cabe, en fin, tener presente, tanto que la declaración de inconstitucionalidad de una norma legal es un acto de suma gravedad institucional que debe ser considerado como la última ratio del orden jurídico (Fallos:

   290:26; 307:531; 312:72; 314:424), y sólo estimada viable si su irrazonabilidad es evidente, cuanto que el control que al respecto compete en último termino a la Corte Suprema no incluye el examen de la conveniencia o acierto del criterio adoptado por el legislador (Fallos:

   308:1631), pauta jurisprudencial que V.E. tuvo especialmente en consideración al dictar la Resolución recaída en el Expediente 13-19807-97, publicada en la página 2599 del Tomo de Fallos 320.

   Opino, por todo lo expuesto, que con el alcance indicado corresponde declarar procedente el recurso extraordinario, y, en igual medida, revocar el fallo apelado para que, por quien corresponda, se dicte uno nuevo con arreglo a lo expuesto.

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   A., J.C. c/ Poder Ejecutivo Nacional s/ acción de amparo.

   Procuración General de la Nación Buenos Aires, 12 de agosto de 1999.

   N.E.B.