Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 26 de Agosto de 1998, E. 106. XXXIII

Emisor:Procuración General de la Nación
 
CONTENIDO

EMISIONES PLATENSES S.A. C/ MINISTERIO DE TRABAJO DE LA NACION (DELEGACION LA PLATA) S/ AMPARO -ORDENANZA MUNICIPAL 7056/88-. S.C. E.106.XXXIII.

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Suprema Corte:

- I - La empresa Emisiones Platenses S.A. promovió, ante el Juzgado Federal N1 2 de La Plata, una acción de amparo y una medida de no innovar contra el acta de inspección N_ 441.933 del Ministerio de Trabajo de la Nación (Delegación La Plata), por la cual fue intimada a cesar en la comercialización directa del diario que edita "Hoy en la noticia", en los comercios, en la calle y en las paradas fijas en la vía pública y, en consecuencia, a retomar el sistema de distribución anterior, a través de la Cooperativa de Vendedores de Diarios, Revistas y Afines, bajo apercibimiento de aplicarle las sanciones establecidas en las leyes 18.694 y 18.695. Según los fundamentos del acto impugnado, la amparista no habría cumplido con las disposiciones del Ministerio, que sólo reconocen el derecho a la línea de distribución cuando fuere autorizada por él.

Sostuvo que se encontraba gravemente amenazada por los actos de la Delegación Regional La Plata de la cartera laboral nacional, siendo que los mismos, en forma actual e inminente (concreta y directa intervención en la circulación del diario) lesionan, restringen y amenazan, con arbitrariedad e ilegalidad manifiesta, derechos que le son claramente reconocidos por la Constitución Nacional y Tratados Internacionales, a través de la aplicación de normas que se contraponen a su letra y a su espíritu (Decreto Ley 24.095/45 y Resoluciones M.T. 42/91 y 43/91), violatorias de los derechos consagrados en los arts. 14, 16, 17, 18 y 32 de la

Constitución Nacional.

En efecto, la Ley Fundamental -señaló- reconoce expresamente el derecho de publicar las ideas por la prensa sin censura previa (art. 14) y prohibe expresamente que el Congreso de la Nación sancione leyes que restrinjan la libertad de imprenta o establezcan sobre ella la jurisdicción federal (art. 32). Por su parte, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, con rango constitucional, prevé que "toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y expresión", derecho que comprende la "libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole".

Agregó que, según dicho tratado, "no se puede restringir el derecho de expresión por vías o medios indirectos, tales como el abuso de controles oficiales o particulares para el papel para periódicos, de frecuencias radioeléctricas o de enseres o aparatos usados en la difusión de información o cualesquiera otros medios encaminados a impedir la comunicación y la circulación de ideas y opiniones...".

Las Resoluciones M.T. 42/91 y 43/91, a las que se hace alusión en el Acta de Inspección respecto de la cual se pidió el amparo judicial, fueron dictadas para regular actividades vinculadas con la distribución y venta de diarios y revistas, en el marco del Decreto Ley 24.095 (ratificado por ley 12.921). El Poder Ejecutivo Nacional -manifestóexcedió entonces las facultades del gobierno federal, ya que interfirió en cuestiones que son de competencia de los Estados locales. El decreto estableció que las empresas periodísticas editoras deberían recibir, en devolución, de los distribuidores o vendedores, los ejemplares no vendidos y reintegrarles el importe pagado por éstos; reconoció el derecho a la estabilidad de su parada de venta a los titula

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res y determinó que el órgano de aplicación sería -a los efectos del reconocimiento y certificación de tal derechola Secretaría de Trabajo y Previsión. Esta dictó la resolución N_ 185/46, sobre los porcentajes, precios, plazos y sistemas de devolución de los ejemplares no vendidos; sobre los días de descanso de los trabajadores y los horarios de lanzamiento de matutinos y vespertinos. En particular, su art. 3 reguló las paradas de venta callejera en todo el territorio nacional, disposición que fue derogada por la resolución M.T. N_ 600 del año 1960. Luego, la Secretaría de Trabajo del Gobierno Nacional dictó la resolución N_ 364/68, sobre control, registro oficial, y reconocimiento del derecho de parada. Por su parte, la resolución N_ 422/68 reguló la transferencia de parada. Años más tarde, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social dictó las resoluciones N_ 436/71 y N_ 308/72, con relación al derecho de la línea de distribución y, en 1991, otras dos (N_ 42/91 y N_ 43/91), referidas al derecho a la línea de distribución de diarios, revistas y afines de la industria periodística, incluida, en todos los casos, la respectiva línea de influencia y el derecho de parada y/o reparto.

Expresó, en síntesis, que las resoluciones citadas crearon un marco regulatorio monopólico de la actividad de distribución y venta de diarios y revistas que, además de violar los derechos a ejercer el comercio y a usar y disponer de la propiedad, afectó la libertad de prensa.

- II - El juez federal de primera instancia hizo lugar a la prohibición de innovar, mediante resolución del 13 de

setiembre de 1994, obrante a fs. 160 y ordenó al Ministerio de Trabajo de la Nación, que se abstuviese de realizar cualquier acto que implicara la modificación de la forma de comercialización del diario "Hoy en la noticia".

Esa resolución fue apelada por el Ministerio de Trabajo, pero el juzgado denegó el recurso por haber sido interpuesto extemporáneamente.

- III - Encontrándose el presente amparo pendiente de sentencia, y con la medida de no innovar decretada a fs. 160 firme, se produjeron incidentes vinculados con la presunta violación de la citada cautelar. La amparista denunció en autos que la Municipalidad de La Plata labró actas intimándole al cese de la venta del diario y al cierre de los puestos callejeros, bajo amenaza de proceder a su retiro, con fundamento en la Ordenanza N_ 7056/88, que prohibe al Municipio habilitar locales cerrados para la venta de diarios, revistas y afines. Ello así, puesto que E.P. había colocado sombrillas y escaparates semi-fijos y, por último, puestos fijos en la vía pública. Como consecuencia de la denuncia de la amparista, el juez dictó otra providencia cautelar, el 13 de junio de 1997 (fs. 423), y ordenó a la Municipalidad que se abstenga de interferir en la libre comercialización del diario, hasta tanto sea resuelta la cuestión debatida en los términos de la medida cautelar decretada a fs. 160 de estos obrados.

-IV-

La Municipalidad de La Plata presentó -a fs. 493el informe circunstanciado que le requiriera el Juez Federal en la providencia de fs. 423 y apeló la medida dispuesta.

La Cámara Federal de Apelaciones, que conoció de

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un recurso de hecho deducido por la Municipalidad, declaró mal denegada tácitamente la apelación contra la resolución del a quo de fecha 13 de junio de 1997 y ordenó el traslado del memorial.

Al contestar los agravios de la Municipalidad Platense, la amparista sostuvo, en lo sustancial, que no existía recurso de apelación válido, toda vez que la Municipalidad -en el escrito de interposición- dijo que recurría contra la Resolución dictada con fecha 13 de setiembre de 1994 (Punto IV, a fs. 516 vta.), que estaba firme y consentida y el tribunal, al conceder la apelación, dice que se trata del recurso contra la resolución del 13 de junio de 1997, recurso que nunca fue interpuesto.

A fs. 543/557, la Cámara Federal de Apelaciones de La P. señaló que la apelante se agravia por la medida de no innovar del Inferior, la que tendría por efecto suspender la aplicación de la Ordenanza N_ 7056/88, que regula los permisos de uso de la vía pública mediante la colocación de escaparates para la venta de diarios y revistas.

Declaró que la competencia del tribunal, con relación a los actos de la Municipalidad de La Plata, le resulta enteramente extraña pues, no obstante la alegada transgresión de derechos y garantías constitucionales, surge con claridad que la petición y el pronunciamiento de naturaleza cautelar fueron dirigidos contra actos administrativos del municipio platense y, por ende, el caso tiene encuadramiento normativo en el Derecho Público local, ajeno a la intervención excepcional del fuero federal. Para así resolver, afirmó que el poder de policía corresponde a las Provin

cias y que los poderes no delegados o reservados no pueden ser transferidos al gobierno de la Nación, mientras no lo sean por la voluntad de las provincias en Congreso General Constituyente.

Ponderó que el poder de policía local comprende normas sobre las clásicas materias de higiene, moralidad, urbanismo, ornato, salubridad y cultura, entre otros, y que la potestad está concedida para regular y limitar la actividad de los ciudadanos y asegurar los fines públicos. Siendo ello así, los particulares no pueden valerse de los remedios cautelares que frustren el pleno efecto de ese tipo de regulaciones y los jueces admitirlas, máxime cuando esa interferencia conlleva a consagrar la ineficacia de la gestión municipal. Tampoco consideró admisible la intromisión federal en materias no delegadas y reservadas, en este caso, por la provincia y el municipio.

Expresó, por otra parte, que los jueces federales en las provincias sólo pueden aplicar la ley de amparo cuando el acto impugnado proviene de una autoridad nacional (cf.

Art. 18 ley 16.986) de tal forma que el presunto agraviado debió de ocurrir ante los jueces provinciales, por medio de una acción local de amparo contra actos u omisiones del municipio, máxime cuando la doctrina de la Corte es clara en el sentido de que los actos administrativos derivados del ejercicio del poder de policía municipal suscitan la competencia de los jueces provinciales.

Con relación a la medida cautelar de fs. 423, aparte de la incompetencia manifiesta del a quo precedentemente fundada, para dictarla y para extender los efectos de otra (la de fs. 160) dictada en el principal, afirmó que los derechos y garantías individuales no son

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absolutos sino que están sujetos a las reglamentaciones, las cuales no importan per se el avance sobre la libertad de prensa, ni una actividad subrepticia encaminada a promover su obstrucción o entorpecimiento. En efecto, las limitaciones razonables impuestas por el poder reglamentario del Estado, al exigir el permiso de uso sobre dependencias del dominio público, carecen en rigor de relación directa e inmediata con la libertad de prensa y de empresa periodística, puesto que se extienden en beneficio de todos y, a su vez, se aplican a las actividades negociales en general.

Sin perjuicio de lo antes expresado, rechazó el levantamiento de la medida cautelar ya que, si bien es un deber de los jueces el abstenerse de decretar tales medidas cuando el conocimiento de la causa excede su competencia en razón de la materia, valor y grado, no es menos cierto que, en supuestos de gravedad o urgencia, son válidas las ordenadas por juez incompetente siempre que haya sido dispuesta de conformidad con las prescripciones legales. En tal sentido, la incompetencia declarada no autoriza el levantamiento de las medidas cautelares decretadas por los inferiores (art. 196, 31 apartado CPCCN). De subsistir la medida ordenada, quien debe entender en los requisitos de admisibilidad y ordenar su eventual levantamiento es el juez competente, es decir, el juez natural del proceso principal (art. 6, inc. 4 CPCCN).

Sostuvo también que el contenido del recurso evidencia que el cuestionamiento estuvo enderezado a impugnar la resolución de fs. 423 -medida cautelar del 13 de junio de 1997, única en concreto que causa agravio al dere

cho y potestades públicas del municipio- y no la medida cautelar del 13 de setiembre de 1994 (fs. 160), pese a la mención del escrito recursivo, fruto de una mera inadvertencia.

Dijo que no puede suponerse razonablemente que el recurso estuviera dirigido a esta última, ya que nada pudo argüir a su respecto y, a su vez, no le era oponible al Municipio. Para así resolver, el a quo se fundó en dos razones: en primer lugar, porque la medida cautelar adoptada a fs. 423 difiere sustancialmente en su objeto de la adoptada a fs. 160, ya que ésta fue decretada contra actos públicos de un organismo nacional y aquélla contra actos públicos de una entidad autónoma municipal y, en segundo lugar, porque al momento de dictarse la primera, la actora no había instalado aún los escaparates en la vía pública.

- V - Contra tal pronunciamiento, a fs. 560/573, la actora interpuso recurso extraordinario por arbitrariedad de sentencia, por cuestiones de índole procesal, al sostener que el juez a quo decidió cuestiones no planteadas; contradijo las constancias de autos y, por último, dejó sin efecto decisiones firmes. Además, planteó la procedencia del recurso por gravedad institucional.

Expresó que la primera cuestión se configuró al resolver un recurso de apelación inexistente contra la resolución del 13 de junio de 1997, cuando es sabido que el pronunciamiento judicial que desconoce o acuerda derechos no debatidos es incompatible con las garantías de los arts. 17 y 18 de la Constitución Nacional. Por lo tanto, corresponde dejar sin efecto la sentencia ya que el a quo -a su modo de ver- atribuyó al recurso un alcance diverso del efectivamen

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te solicitado, al resolver respecto de una pretensión no deducida, con evidente exceso jurisdiccional.

Manifestó que el cuestionamiento no estuvo dirigido contra la resolución del 13 de junio de 1997 (fs.

423) pues, en los casos en que la Municipalidad interpuso el recurso de apelación contra la resolución del 13 de setiembre de 1994 (fs. 160) lo dijo claramente y, en el mismo sentido, lo hizo cuando se refirió a la resolución del 13 de junio de 1997. Por lo tanto, es técnicamente inadmisible, sostener que no puede suponerse razonablemente que la pretensión recursiva estuviera dirigida a la cautelar de fs. 160. Tampoco es cierto, como sostiene el juez a quo, que exista un perjuicio grave y actual para el Municipio.

La segunda causal de arbitrariedad consistió en contradecir las constancias obrantes en los autos. Si bien, en principio, lo relativo a las nulidades procesales -en razón de su naturaleza- es materia ajena al recurso extraordinario, tal principio reconoce excepción cuando lo decidido es producto de un error evidente que no se compadece con las constancias de la causa, en el caso, por la discordancia entre el ámbito del recurso de apelación deducido por la Municipalidad de La Plata y la decisión de la Cámara a su respecto.

El tercer y último agravio se configuró, a su entender, por pretender -el a quo- dejar sin efecto decisiones firmes. La resolución dictada en autos el 13 de junio de 1997 no fue recurrida dentro de las 48 horas previstas por el art. 15 de la ley 16.986 y los tribunales de alzada no pueden exceder la jurisdicción que les acuerdan los recursos

concedidos para ante ellos. El tribunal, en cuanto declaró la incompetencia de la justicia federal, incurrió en esta causal de arbitrariedad.

Dijo, además, que existe gravedad institucional ya que el caso excede el mero interés individual de las partes y afecta al de la comunidad. La violación de la garantía del derecho a la libertad de prensa, interesa no sólo a la actora, sino también a la comunidad toda, en cuanto lesiona el derecho de sus integrantes a informar y a ser informados libremente.

- VI - Cabe advertir, ante todo, que el recurso extraordinario -deducido a fs. 560/573- contiene fundamentalmente un planteo de arbitrariedad ya que el a quo, según la recurrente, al exceder su jurisdicción, decidió cuestiones no planteadas, contradijo y se opuso a las constancias de autos y, por último, dejó sin efecto decisiones judiciales firmes.

Es mi opinión, conforme el criterio de V.E., que la arbitrariedad no suple la ausencia del requisito de la sentencia definitiva a los efectos de habilitar esta instancia extraordinaria (Fallos: 308:723; 311:667; 311:1670). Por lo tanto, el recurso es formalmente inadmisible, toda vez que las resoluciones que decretan, levantan o modifican medidas cautelares no constituyen sentencia definitiva a los efectos del recurso extraordinario, salvo cuando se demuestre que el perjuicio que la decisión ocasiona es de imposible reparación ulterior. Ese supuesto de excepción no se configura en el sub lite, pues la recurrente no alegó, ni por ende demostró, que la resolución le ocasione perjuicio alguno, sino que, por el contrario, el rechazo del levantamiento de la medida cautelar dispuesta a fs. 423, la favore

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ció, ya que en virtud de ella pudo continuar con la venta del periódico en escaparates cerrados no autorizados, toda vez que los actos municipales de intimación a la amparista, para que cese en la distribución del diario en esos locales, están suspendidos por la cautelar no revocada en la Alzada.

Además, tal como ha sostenido reiteradamente V.E., la doctrina sobre la tacha de arbitrariedad no tiene por finalidad abrir una nueva instancia ordinaria donde puedan discutirse cuestiones de hecho y de derecho procesal, ni la corrección de fallos equivocados o que se consideren tales, sino que sólo admite los supuestos de gravedad extrema, a causa de los cuales los pronunciamientos no pueden adquirir validez jurisdiccional (Fallos: 308:1041; 311:1950; 314:1888; 315:449).

Los agravios que sólo trasuntan el mero desacuerdo del apelante con el criterio expuesto por los jueces en materia no federal, no autorizan a descalificar el fallo por arbitrariedad (Fallos 308:1372; 311:1669; 311:1695). Ello es lo que acontece en el caso, a mi juicio, toda vez que el planteo de la recurrente relacionado con la supuesta interposición extemporánea del recurso de apelación contra la sentencia del juez de primera instancia, o el presunto exceso del a quo al entender que el recurso estuvo enderezado a cuestionar la resolución del 13 de junio de 1997 y no la del 13 de septiembre de 1994, son cuestiones de hecho y de derecho ritual que no bastan, más allá del error o acierto de lo decidido por los jueces de la causa, para descalificarlo como acto jurisdiccional.

Máxime, si nos remitimos a los fundamentos de la sentencia de fs. 543/557, de acuerdo a

cuyos términos el error de la Municipalidad de La Platasólo constituye una inadvertencia, ya que impugnar la resolución del 13 de septiembre de 1994 no tenía ningún sentido para ella, toda vez que no había sido parte en el juicio principal (amparo contra el acta de inspección del Ministerio de Trabajo de la Nación) y que la medida dispuesta a fs. 160 no le causó perjuicio alguno, ya que está dirigida contra la citada autoridad nacional, su objeto le es ajeno y no guarda relación con la colocación de escaparates para la venta del diario en la vía pública dentro del éjido municipal.

-VII-

Descartado el planteo de arbitrariedad, que implicaría inexistencia de acto jurisdiccional válido, cabe advertir que el a quo, al conceder el recurso interpuesto, resolvió hacerlo atento a que la sentencia declaró además la incompetencia de la Justicia Federal para conocer del presente incidente articulado dentro del juicio principal (amparo contra el acto del Ministerio de Trabajo de la Nación); supuesto que habilita la instancia extraordinaria aún en ausencia del requisito de sentencia definitiva.

En mi opinión, el recurso fue mal concedido, ya que el recurrente no formuló agravio alguno con relación a la denegatoria del fuero federal (cf. escrito de fs. 560/573).

-VIII-

Por último, el tratamiento del planteo sobre la supuesta configuración de gravedad institucional en el sub examine ha devenido insustancial, toda vez que el recurrente no ha acreditado que la subsistencia de la medida cautelar dispuesta en estos autos le ocasione perjuicio alguno, ya

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que le permite continuar con la distribución y comercialización del diario "Hoy en la noticia", no sólo a través de la venta en los domicilios, en los comercios, en la calle o en las paradas fijas, sino también mediante la venta en escaparates fijos o semi fijos cerrados instalados en la vía pública.

-IX-

Opino, por lo tanto, que el recurso extraordinario deducido es formalmente inadmisible.

Buenos Aires, 26 de agosto de 1998