La protección diplomática y consular en la Unión Europea: ¿Un derecho con perspectivas de desarrollo y evolución?

Autor:Pablo César Mortarotti
Cargo:Abogado (UNC). Máster en Derecho Internacional y Relaciones Internacionales (Instituto Universitario de Investigación Ortega y Gasset. España). Diplomado en Diplomacia Contemporánea (UNC). Doctorando en Derecho y Ciencias Sociales (UNC). Prof. Adjunto de Derecho Internacional Público (UCC). Prof. Derecho Internacional Público y Derecho de la ...
Páginas:11-44
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PABLO CÉSAR MORTAROTTI
LA PROTECCIÓN DIPLOMÁTICA Y CONSULAR EN LA
UNIÓN EUROPEA: ¿UN DERECHO CON PERSPECTIVAS
DE DESARROLLO Y EVOLUCIÓN?*
DIPLOMATIC AND CONSULAR PROTECTION IN THE EUROPEAN
UNION: A RIGHT WITH PROSPECTS FOR DEVELOPMENT AND EVO-
LUTION?
Pablo César Mortarotti **
Resumen: La Unión Europea ha receptado una figura que se denomi-
na “Protección Diplomática y Consular” en el artículo 35 del Tratado
de la Unión Europea (TUE) y en los artículos 20.2.c) y 23 del Tratado
de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), como también en
el artículo 46 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión
Europea. Los instrumentos utilizan la denominación “protección
diplomática y consular”, aunque su análisis, interpretación y exten-
sión no pueden apartarse de los conceptos del Derecho Internacional
Público: protección diplomática, asistencia diplomática, protección
consular y asistencia consular. Este artículo analiza este derecho tanto
desde el Derecho Comunitario Europeo -como un derecho de ciuda-
danía europeo sustentado en este vínculo/estatuto jurídico propio
de la Unión Europea-, como desde el Derecho Internacional Público.
Indaga en su actual alcance normativo, doctrinario y jurisprudencial
y se interroga sobre su posible futuro desarrollo dentro del contexto
del proceso de integración regional supranacional como es la Unión
Europea.
* Trabajo recibido el 15 de septiembre de 2020 y aprobado para su publicación el 14 de octubre
del mismo año.
** Abogado (UNC). Máster en Derecho Internacional y Relaciones Internacionales (Instituto
Universitario de Investigación Ortega y Gasset. España). Diplomado en Diplomacia Contemporánea
(UNC). Doctorando en Derecho y Ciencias Sociales (UNC). Prof. Adjunto de Derecho Internacional
Público (UCC). Prof. Derecho Internacional Público y Derecho de la Integración Regional (Universidad
Siglo 21). Prof. Auxiliar de Derecho Internacional Público (UNC). Miembro del Instituto de Derecho
Internacional y Derecho de la Integración de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales
de Córdoba (contacto: cmortarotti@gmail.com).
Revista de la Facultad, Vol. XI • Nº 2 • NUEVA SERIE II (2020) 11-44
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Revista de la Facultad, Vol. XI • Nº 2 • NUEVA SERIE II (2020) 11-44
Palabras-clave: Protección diplomática - Protección consular - Unión
Europea - Ciudadanía europea - Derecho de ciudadanía.
Abstract: The European Union has accepted a figure called “Diplo-
matic and Consular Protection” in article 35 of the Treaty on Euro-
pean Union (TEU) and in articles 20.2.c) and 23 of the Treaty on the
Functioning of the European Union (TFEU), as well as in article 46 of
the Charter of Fundamental Rights of the European Union. The ins-
truments use the denomination “diplomatic and consular protection”,
although their analysis, interpretation and extension cannot depart
from the concepts of Public International Law: diplomatic protection,
diplomatic assistance, consular protection and consular assistance.
This article analyzes this right both from European Community Law
-as a European citizenship right supported by this link / legal status
of the European Union-, as well as from Public International Law.
It investigates its current normative, doctrinal and jurisprudential
scope, and he wonders about its possible future development within
the context of the supranational regional integration process such as
the European Union.
Keywords: Diplomatic protection - Consular protection - European
Union - European citizenship - Citizenship right.
Sumario: I. Introducción. II. Antecedentes históricos. III. La necesaria
delimitación conceptual. IV. Recepción del derecho a la “protección
diplomática y consular” en el ordenamiento de la Unión Europea. V.
Naturaleza jurídica: ¿Es verdaderamente un derecho? VI. Alcance y
contenido doctrinario del derecho a la protección diplomática y consular
del ciudadano de la Unión Europea. VII. Conclusiones. VIII. Bibliografía.
I. Introducción
La Unión Europea ha receptado una figura que se denomina “Protección Diplo-
mática y Consular” en el artículo 35 del TUE (versión consolidada) y en los artículos
20.2.c) y 23 del TFUE (ex art. 17 y 20 del TCE, respectivamente), como también en
el artículo 46 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
Todos estos instrumentos utilizan la denominación “protección diplomática y
consular”, aunque como veremos en el desarrollo de este artículo deberemos preci-
sar esos conceptos para comprender su funcionamiento y alcance actual y, en todo
caso, su futuro y progresivo desarrollo.
Este artículo pretende analizar este derecho de ciudadanía tanto desde el Dere-
cho Comunitario Europeo como desde el Derecho Internacional Público, indagar en
なぬ
PABLO CÉSAR MORTAROTTI
su alcance normativo, doctrinario y jurisprudencial e hipotetizar sobre su posible
futuro desarrollo dentro del contexto del proceso de integración regional suprana-
cional como es el de la Unión Europea.
II. Antecedentes históricos
Este tema comienza a ser tratado en la Reunión del Consejo Europeo de Fon-
tainebleau de 1984. En esa reunión se creó el Comité “Europa de los Ciudadanos”,
el que elaboró en 1985 el conocido “Informe Adonnino”1, titulado “Europa de los
Ciudadanos” (On a People´s Europe).
Fue el Tratado de Maastricht de 19922 el que recogió el artículo 8 C del TCE. Hoy
su contenido se encuentra en los artículos 20.2.c) y 23 del TUE y artículo 35 del TFUE.
A esto le siguieron las Directrices del Grupo de Trabajo de Asuntos Consulares
de la Cooperación Política Europea (CPE) de 1993.
Se avanzó aún más en 1995 con la Decisión 95/553/CE3 sobre protección de los
ciudadanos de la Unión Europea por las representaciones diplomáticas y consulares
de los Estados miembros. La Decisión recoge el contenido esencial de las Directrices
de 1993, estableciendo auxilios materiales a los nacionales de Estados miembros
de la Unión en sus relaciones con los órganos jurisdiccionales y/o administrativos
del Estado receptor, lo que técnicamente debería interpretarse como asistencia
consular, no llegando siquiera a supuestos de protección consular -diferencias que
consideraremos más adelante-.
En 1996 el Consejo Europeo4 emitió la Decisión 96/409/PESC relativa al estableci-
miento de un Documento Provisional de Viaje, que recién entró en vigor en el año 2002.
En 2011 la Comisión Europea formalizó una propuesta de Directiva del Consejo
de la Unión Europea en relación a la protección consular de los ciudadanos de la
Unión en países extranjeros para sustituir la Decisión 95/5535. La propuesta, si bien
utilizó el término protección consular, en realidad regulaba acciones de asistencia
consular y en ningún momento se refería a protección diplomática.
(1) Adonnino Report. A.10.04. COM 85. Apartado: “The citizen as traveler outside the Com-
munity”.
(2) El “Proyecto Spinelli” -Proyecto de Tratado de Unión Europea y de Resolución adoptados
por el Parlamento el 14 de febrero de 1984- era más avanzado y claro, en línea más “comunitarista”
-abandonada por un Maastricht quizá más “realista”-, bien a través de la acción común, bien de la
cooperación. Cf. VILLARIÑOS PINTOS, E. “Representación Exterior y Cooperación Diplomática y
Consular en el Tratado de la Unión Europea”, Revista de Instituciones Europeas, Vol. 22-2, 1995, p. 432.
(3) Decisión del Consejo Europeo del 19 de diciembre de 1995. Derogada por la Directiva
2015/637 del Consejo de la Unión Europea del 20 de abril de 201, en vigor.
(4) Decisión de los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros reunidos en el
Consejo el 25 de junio de 1996.
(5) COM (2011) 881 final 2011/0432 (CNS) Bruselas, 14. 12. 2011.

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