La protección diplomática y consular en la Unión Europea: ¿Un derecho con perspectivas de desarrollo y evolución?

• Autor: Pablo César Mortarotti
• Cargo: Abogado (UNC). Máster en Derecho Internacional y Relaciones Internacionales (Instituto Universitario de Investigación Ortega y Gasset. España). Diplomado en Diplomacia Contemporánea (UNC). Doctorando en Derecho y Ciencias Sociales (UNC). Prof. Adjunto de Derecho Internacional Público (UCC). Prof. Derecho Internacional Público y Derecho de la ...
• Páginas: 11-44

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PABLO CÉSAR MORTAROTTI

LA PROTECCIÓN DIPLOMÁTICA Y CONSULAR EN LA

UNIÓN EUROPEA: ¿UN DERECHO CON PERSPECTIVAS

DE DESARROLLO Y EVOLUCIÓN?*

DIPLOMATIC AND CONSULAR PROTECTION IN THE EUROPEAN

UNION: A RIGHT WITH PROSPECTS FOR DEVELOPMENT AND EVO-

LUTION?

Pablo César Mortarotti **

Resumen: La Unión Europea ha receptado una figura que se denomi-

na “Protección Diplomática y Consular” en el artículo 35 del Tratado

de la Unión Europea (TUE) y en los artículos 20.2.c) y 23 del Tratado

de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), como también en

el artículo 46 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión

Europea. Los instrumentos utilizan la denominación “protección

diplomática y consular”, aunque su análisis, interpretación y exten-

sión no pueden apartarse de los conceptos del Derecho Internacional

Público: protección diplomática, asistencia diplomática, protección

consular y asistencia consular. Este artículo analiza este derecho tanto

desde el Derecho Comunitario Europeo -como un derecho de ciuda-

danía europeo sustentado en este vínculo/estatuto jurídico propio

de la Unión Europea-, como desde el Derecho Internacional Público.

Indaga en su actual alcance normativo, doctrinario y jurisprudencial

y se interroga sobre su posible futuro desarrollo dentro del contexto

del proceso de integración regional supranacional como es la Unión

Europea.

* Trabajo recibido el 15 de septiembre de 2020 y aprobado para su publicación el 14 de octubre

del mismo año.

** Abogado (UNC). Máster en Derecho Internacional y Relaciones Internacionales (Instituto

Universitario de Investigación Ortega y Gasset. España). Diplomado en Diplomacia Contemporánea

(UNC). Doctorando en Derecho y Ciencias Sociales (UNC). Prof. Adjunto de Derecho Internacional

Público (UCC). Prof. Derecho Internacional Público y Derecho de la Integración Regional (Universidad

Siglo 21). Prof. Auxiliar de Derecho Internacional Público (UNC). Miembro del Instituto de Derecho

Internacional y Derecho de la Integración de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales

de Córdoba (contacto: cmortarotti@gmail.com).

Revista de la Facultad, Vol. XI • Nº 2 • NUEVA SERIE II (2020) 11-44

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Revista de la Facultad, Vol. XI • Nº 2 • NUEVA SERIE II (2020) 11-44

Palabras-clave: Protección diplomática - Protección consular - Unión

Europea - Ciudadanía europea - Derecho de ciudadanía.

Abstract: The European Union has accepted a figure called “Diplo-

matic and Consular Protection” in article 35 of the Treaty on Euro-

pean Union (TEU) and in articles 20.2.c) and 23 of the Treaty on the

Functioning of the European Union (TFEU), as well as in article 46 of

the Charter of Fundamental Rights of the European Union. The ins-

truments use the denomination “diplomatic and consular protection”,

although their analysis, interpretation and extension cannot depart

from the concepts of Public International Law: diplomatic protection,

diplomatic assistance, consular protection and consular assistance.

This article analyzes this right both from European Community Law

-as a European citizenship right supported by this link / legal status

of the European Union-, as well as from Public International Law.

It investigates its current normative, doctrinal and jurisprudential

scope, and he wonders about its possible future development within

the context of the supranational regional integration process such as

the European Union.

Keywords: Diplomatic protection - Consular protection - European

Union - European citizenship - Citizenship right.

Sumario: I. Introducción. II. Antecedentes históricos. III. La necesaria

delimitación conceptual. IV. Recepción del derecho a la “protección

diplomática y consular” en el ordenamiento de la Unión Europea. V.

Naturaleza jurídica: ¿Es verdaderamente un derecho? VI. Alcance y

contenido doctrinario del derecho a la protección diplomática y consular

del ciudadano de la Unión Europea. VII. Conclusiones. VIII. Bibliografía.

I. Introducción

La Unión Europea ha receptado una figura que se denomina “Protección Diplo-

mática y Consular” en el artículo 35 del TUE (versión consolidada) y en los artículos

20.2.c) y 23 del TFUE (ex art. 17 y 20 del TCE, respectivamente), como también en

el artículo 46 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea.

Todos estos instrumentos utilizan la denominación “protección diplomática y

consular”, aunque como veremos en el desarrollo de este artículo deberemos preci-

sar esos conceptos para comprender su funcionamiento y alcance actual y, en todo

caso, su futuro y progresivo desarrollo.

Este artículo pretende analizar este derecho de ciudadanía tanto desde el Dere-

cho Comunitario Europeo como desde el Derecho Internacional Público, indagar en

なぬ

PABLO CÉSAR MORTAROTTI

su alcance normativo, doctrinario y jurisprudencial e hipotetizar sobre su posible

futuro desarrollo dentro del contexto del proceso de integración regional suprana-

cional como es el de la Unión Europea.

II. Antecedentes históricos

Este tema comienza a ser tratado en la Reunión del Consejo Europeo de Fon-

tainebleau de 1984. En esa reunión se creó el Comité “Europa de los Ciudadanos”,

el que elaboró en 1985 el conocido “Informe Adonnino”1, titulado “Europa de los

Ciudadanos” (On a People´s Europe).

Fue el Tratado de Maastricht de 19922 el que recogió el artículo 8 C del TCE. Hoy

su contenido se encuentra en los artículos 20.2.c) y 23 del TUE y artículo 35 del TFUE.

A esto le siguieron las Directrices del Grupo de Trabajo de Asuntos Consulares

de la Cooperación Política Europea (CPE) de 1993.

Se avanzó aún más en 1995 con la Decisión 95/553/CE3 sobre protección de los

ciudadanos de la Unión Europea por las representaciones diplomáticas y consulares

de los Estados miembros. La Decisión recoge el contenido esencial de las Directrices

de 1993, estableciendo auxilios materiales a los nacionales de Estados miembros

de la Unión en sus relaciones con los órganos jurisdiccionales y/o administrativos

del Estado receptor, lo que técnicamente debería interpretarse como asistencia

consular, no llegando siquiera a supuestos de protección consular -diferencias que

consideraremos más adelante-.

En 1996 el Consejo Europeo4 emitió la Decisión 96/409/PESC relativa al estableci-

miento de un Documento Provisional de Viaje, que recién entró en vigor en el año 2002.

En 2011 la Comisión Europea formalizó una propuesta de Directiva del Consejo

de la Unión Europea en relación a la protección consular de los ciudadanos de la

Unión en países extranjeros para sustituir la Decisión 95/5535. La propuesta, si bien

utilizó el término protección consular, en realidad regulaba acciones de asistencia

consular y en ningún momento se refería a protección diplomática.

(1) Adonnino Report. A.10.04. COM 85. Apartado: “The citizen as traveler outside the Com-

munity”.

(2) El “Proyecto Spinelli” -Proyecto de Tratado de Unión Europea y de Resolución adoptados

por el Parlamento el 14 de febrero de 1984- era más avanzado y claro, en línea más “comunitarista”

-abandonada por un Maastricht quizá más “realista”-, bien a través de la acción común, bien de la

cooperación. Cf. VILLARIÑOS PINTOS, E. “Representación Exterior y Cooperación Diplomática y

Consular en el Tratado de la Unión Europea”, Revista de Instituciones Europeas, Vol. 22-2, 1995, p. 432.

(3) Decisión del Consejo Europeo del 19 de diciembre de 1995. Derogada por la Directiva

2015/637 del Consejo de la Unión Europea del 20 de abril de 201, en vigor.

(4) Decisión de los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros reunidos en el

Consejo el 25 de junio de 1996.

(5) COM (2011) 881 final 2011/0432 (CNS) Bruselas, 14. 12. 2011.