II. Régimen jurídico
| Autor | Roberto Dromi |
| Páginas | 15-26 |
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El hecho administrativo tiene un régimen jurídico que le es propio y que lo diferencia de las otras manifestaciones de la función administrativa.
En la doctrina no hay uniformidad de criterio respecto de la distinción entre actos y hechos administrativos. Algunos autores admiten, aún cuando no haya norma expresa que los defina, que el hecho es una manifestación material de la administración mientras que el acto es una declaración1. Otros autores sostienen que hay meras "actuaciones materiales" a las que se califica de "actos administrativos", y lisa y llanamente afirman que actos y hechos administrativos son una misma cosa2. Page 16
Por nuestra parte, y sin perder de vista que en alguna situación el hecho expresa la ejecución material de un acto administrativo, estimamos que la diferencia es innegable; en particular por la certeza jurídica, los efectos jurídicos, la presunción de legitimidad, la impugnabilidad, la nulidad, etc., que confieren un régimen jurídico propio, autónomo y diverso a cada una de estas dos formas jurídicas de la función administrativa3.
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Se diferencia del acto administrativo puesto que es un acontecer que importa un hacer material, una operación técnica o una actuación física de un ente público en ejercicio de la función administrativa, mientras que el acto administrativo es siempre una declaración intelectual de voluntad, de decisión, de cognición o de opinión, que también produce efectos jurídicos4.
El hecho no es una exteriorización intelectual sino material. Ahora bien, es posible que el hecho administrativo sea resultado de la ejecución de un acto o simplemente sea una operación material, sin decisión o acto previo. Ordenar la destrucción de una cosa es un acto. Destruir la cosa es un hecho. También es un hecho destruir la cosa directamente, sin previa declaración, en cuyo caso faltará el acto administrativo.
El acto administrativo tiene presunción de legitimidad por cuanto determina la obligación del particular de cumplirlo y el nacimiento de los términos para impugnarlo, transcurridos los cuales se opera la caducidad de los recursos. No ocurre lo mismo con el hecho administrativo, pues no existen normas positivas que le otorguen presunción de legitimidad.
El hecho administrativo no impone deberes a los administrados. Sus efectos jurídicos se reducen a imponer responsabilidad administrativa si se ha ocasionado un daño5. Ahora bien, si el ordenamiento jurídico exige una declaración previa Page 18 (acto previo) a la actuación administrativa, la falta de aquélla hará responsable al ente público y al agente ejecutante por los daños y perjuicios que se ocasionen.
Los actos administrativos viciados reciben como primera sanción la nulidad o anulación, además de la posible consecuencia de responsabilidad, mientras que los hechos son imposibles de anular, produciendo sólo responsabilidad de la Administración6. Page 19
El hecho administrativo en sí es una actividad neutra. No es, en principio, legítima ni ilegítima, a menos que se trate de "vías de hecho administrativas" que comporten un obrar manifiestamente prohibido y lesivo al orden jurídico7.
Cuando se habla de "vías de hecho" en general se está refiriendo a una acción material -que alcanza incluso el uso de la fuerza- que prescinde de las vías legales para imponer un estado de cosas que carece de una cobertura jurídica, una situación determinada en relación a personas o cosas8.
En el cumplimiento de las actividades propias de la función administrativa, también se presenta este tipo de acontecimientos, pero en este caso a la prescindencia del procedimiento legal en dicha actuación se le suma una lesión a los derechos constitucionalmente garantidos9. Page 20
Ese desapego al orden jurídico administrativo se puede originar en la inobservancia del procedimiento para ejecutar el acto que le daría sustento o por la carencia de tal acto10; de modo que falta el elemento que asegure que la actividad administrativa ha tenido oportunidad de ajustarse a derecho.
Así, la "vía de hecho administrativa" se configura cuando concurren los siguientes elementos:
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Un acto material, una acción directa de la Administración, un hacer de la actividad administrativa11. Page 21
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Que importe el ejercicio de actividad administrativa.
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Que la actuación no se ajuste a derecho, ya sea:
- Porque carece de un acto administrativo o de una norma de carácter general que avale su proceder, por lo que tal actividad no tiene, desde ya, presunción de legitimidad.
- Porque toma como base un acto irregular por no haber observado el procedimiento administrativo correspondiente12.
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Que lesione un derecho o garantía constitucionalmente reconocidos. Es decir que debe provocar, o tener la virtualidad de hacerlo, un agravio a los derechos individuales en todo su espectro, teniendo en cuenta la amplitud de la protección que les dispensa la Constitución13. Page 22
La prohibición de "vías de hecho administrativas" procura enmarcar la actividad administrativa dentro del principio de legalidad, de modo de constreñir a la Administración a conducirse dentro del Estado de derecho14.
En tal sentido, la Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires ha señalado que la vía de hecho "importa una actuación de suyo irregular, que desborda las atribuciones que legítimamente ejerce la autoridad administrativa y, en tal carácter, mal puede ser reconocida como la aplicación o derivación de un texto legal o reglamentario... A la par que desprovisto de título jurídico que lo justifique, es un obrar que afecta o vulnera derechos individuales (o de los particulares, como refiere el art. 109 del decr. ley nº 7647/70)". De forma tal que el Supremo Tribunal hizo lugar a la medida cautelar solicitada, disponiendo la suspensión del descuento sobre los haberes previsionales del actor15. Page 23
Los hechos en sede administrativa, por no ser actos ni declaraciones, son impugnables sólo por vía de reclamaciones y denuncias. Formulado el reclamo, la Administración podrá acceder o denegar expresamente lo peticionado, emitiendo un acto administrativo o denegarlo tácitamente; en este segundo caso, transcurrido un determinado lapso sin que se pronuncie, se produce la denegación tácita por silencio administrativo16, si así está previsto en la ley.
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