Expediente nº 9066/140 de Tribunal superior de justicia, Secretaría Judicial en Asuntos Originarios, 14 de Mayo de 2014

• Fecha de Resolución: 14 de Mayo de 2014
• Emisor: Secretaría Judicial en Asuntos Originarios

E.. n° 9066/12 "Central de Trabajadores de la Argentina (CTA) c/ GCBA s/ acción declarativa de inconstitucionalidad"

Buenos Aires, catorce de mayo de 2014

Visto: el expediente citado en el epígrafe, resulta:

1. La Central de Trabajadores de la Argentina (CTA), a través de su apoderado, promueve acción en los términos del art. 113, inc. 2º, de la CCABA, para que se declare la inconstitucionalidad de la Disposición 40/2012 de la Dirección General de Estructura del Gobierno y Relaciones Laborales dependiente del Ministerio de Modernización del GCBA, por conculcar -básicamente- los derechos a la libertad sindical y de reunión que se encuentran garantizados por normativa nacional e internacional incorporada a la Constitución Nacional en el año 1994 a través del art. 75 inc. 22.

   Agrega que, por apoyarse la mencionada disposición en los Decretos 660/11 y 122/12 del GCBA, también deja planteada la inconstitucionalidad de tales normas (fs. 20/38 vuelta).

   La accionante fundamenta su pedido en la afectación de los derechos que tutelan los arts. 14 bis y 75, inc. 22, de la Constitución Nacional; el art. 8, apartados 1 y 3 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; el art. 22, apartados 2 y 3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; el art. 20 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos; el art. 16, apartados 2, 26 y 29 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, entre otra normativa supranacional y los arts. 10, 11, tercer párrafo y 43 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

   Añade que la norma cuestionada contraviene la Ley de Asociaciones Sindicales 23.551, por lo que violenta los principios de reserva legal, razonabilidad y jerarquía normativa.

   Destaca además la incompetencia del órgano emisor de la Disposición 40/2012 para reglamentar el derecho sindical a celebrar asambleas en los lugares de trabajo.

2. A fs. 40, la Sra. jueza de trámite intimó a la presentante para que acreditara sumariamente que la decisión de instar esta acción había sido adoptada por la CTA a través de sus respectivos órganos con facultades a tal fin, requerimiento que se tuvo por cumplido a fs. 49.

3. A fs. 50/51 el Tribunal resolvió no hacer lugar a la medida cautelar requerida en el escrito de inicio.

4. A fs. 53/57 se encuentra agregado el dictamen del Sr. Fiscal General en el que propicia la declaración de inadmisibilidad formal de la acción interpuesta.

5. A fs. 70/74, por resolución del 20 de marzo de 2013, se declaró formalmente admisible la acción planteada y se ordenó correr el traslado previsto en la ley n° 402 al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

6. Al contestar la demanda, la Procuración General de la Ciudad solicita el rechazo de la acción interpuesta (fs. 109/129).

   En sustancia, considera que: a) la pretensión remite a una cuestión abstracta, toda vez que la Disposición 40/2012 "se encuentra suspendida en la actualidad" (fs. 117 y siguientes); b) sin perjuicio de lo expuesto anteriormente, el órgano local emisor de la disposición objeto de tacha resulta competente para ordenar el ejercicio del derecho a celebrar asambleas de trabajadores en las dependencias del GCBA (fs. 116 vta.); y c) la acción interpuesta resulta infundada porque "no logra indicar en forma clara y precisa de qué manera la ley (sic) cuya constitucionalidad cuestiona contraría el texto y principios constitucionales, limitándose a hacer una exposición generalizada sobre los alcances del principio de progresividad (…) sin indicar concretamente el modo en que se los violenta" (fs. 126 vuelta).

   Aduce además la Procuración General que "si bien no puede desconocerse el derecho de los trabajadores a deliberar y tomar decisiones en sede laboral, el mismo también admite limitaciones con el fin de garantizar el funcionamiento eficaz de la administración" (fs. 110).

   También considera que la disposición cuestionada "no (…) establece la aplicación de sanciones a los trabajadores que participen de asambleas sin pedir autorización a las autoridades del área, ni a los gremios responsables" (fs. 112).

7. A fs. 136/141, el Sr. F. General opina que, sin perjuicio que la disposición cuestionada se encuentra suspendida provisoriamente, la acción declarativa de inconstitucionalidad interpuesta por la CTA presenta una deficiente fundamentación, pues no ha logrado demostrar que la norma impugnada resulte violatoria del derecho de reunión, asociación u afiliación de las personas con fines sindicales, ni la incompetencia del órgano emisor. Por ello, propicia el rechazo de la acción deducida.

8. A fs. 146/156 se presenta en calidad de amicus curiae (cf. art. 22, ley n° 402), el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS).

9. Con fecha 6 de noviembre de 2013 se celebró la audiencia del art. 6º de la ley nº 402. Expusieron sus posiciones el CELS, la CTA, el Gobierno de la Ciudad y el Sr. representante del Ministerio Público Fiscal -quien mantuvo la opinión sustentada oportunamente en el dictamen de fs. 136/141- (fs.206).

   Fundamentos:

   La jueza A.M.C. dijo:

1. La norma impugnada.

   La Central de Trabajadores de la Argentina (CTA) interpone acción declarativa de inconstitucionalidad en los términos del art. 113 CCBA contra la Disposición n° DI-2012-40-DGEGRL emitida por la Dirección General de Estructura de Gobierno y Relaciones Laborales dependiente del Ministerio de Modernización del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

   La parte actora concreta sus impugnaciones contra la norma atacada por considerar que configura una situación de menoscabo de las garantías previstas a favor de los trabajadores en diversas normas de orden nacional e internacional -arts. 14 bis y 75, inc. 22 de la Constitución Nacional; art. 8.1 y 3 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; art. 22, apartados 2 y 3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; art. 20 de la Declaración de los Derechos Humanos; arts. 16, apartados 2, 26 y 29 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, entre otra normativa de corte supranacional y arts. 10, 11, tercer párrafo y 43 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires-, que imponen a las autoridades públicas el deber de "no intervenir, limitar o entorpecer" la libertad de asociarse libremente de las asociaciones sindicales, que, además -de conformidad con el Convenio 87 de la OIT, que también ostenta jerarquía constitucional, y según lo ha reconocido la CSJN en el caso "ATE c/ Ministerio de Trabajo de la Nación" del 11/11/2008-, "gozan del derecho y libertad de buscar la realización común de un fin lícito, sin presiones o intromisiones que puedan alterar o desnaturalizar su finalidad" (escrito de demanda, fs. 24 y 24 vuelta). Agrega, además, que la norma cuestionada violenta abiertamente los arts. 4° inc. E y 6° inc. E de la Ley de Asociaciones Sindicales, n° 23.551, lo que afectaría los principios de reserva legal, razonabilidad y jerarquía normativa, a la vez que aduce la incompetencia de la Ciudad para legislar en la materia.

   La DI-2012-40-DGEGRL, regula las condiciones de celebración de asambleas sindicales que se realicen en dependencias del Gobierno de la Ciudad al disponer:

   "Artículo 1°.- Establécese que los pedidos de asamblea de trabajadores a realizarse en las dependencias del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, deberán ser presentados con no menos de 72 (setenta y dos) horas hábiles de anticipación ante la máxima autoridad de la dependencia, por delegados con mandato vigente de organizaciones sindicales reconocidas.

   Artículo 2°.- La autoridad de la dependencia deberá evaluar la posibilidad de disponer de un espacio físico para la celebración de la asamblea, teniendo en cuenta que el desarrollo de la misma no deberá entorpecer el normal cumplimiento de las tareas a desarrollarse en las áreas bajo su dependencia, ni perjudicar el funcionamiento eficaz de la administración o servicio.

   Artículo 3°.- La autoridad de la dependencia, evaluará a su vez la conveniencia de realizar la asamblea fuera del horario de trabajo, teniendo en cuenta que la celebración de la misma no deberá entorpecer el normal cumplimiento de las tareas a desarrollarse en las áreas bajo su dependencia, ni perjudicar el funcionamiento eficaz de la administración o servicio.

   Artículo 4°.- Hágase saber que la participación en una asamblea de trabajadores, se encuentra específicamente limitada a los trabajadores de la dependencia donde efectúa el pedido en el art. 1° de la presente".

   Corresponde señalar que la norma impugnada ha sido suspendida por el Director General de la dependencia de origen, luego de que la Legislatura de la Ciudad emitiera un comunicado dando cuenta de que "…vería con agrado que las cuestiones relativas a la celebración de las asambleas de trabajadores sean discutidas y acordadas mediante convenios paritarios de forma urgente….y que "…la Disposición n° 40 dictada por la Dirección General de Estructura de Gobierno y Relaciones Laborales del 6 de agosto del 2012, que versa sobre el tema referido sea suspendida por el plazo de diez días" (fs. 82). A la fecha continúa la suspensión provisoria de su aplicación aun cuando no ha sido derogada, habiéndose acordado "…escuchar las diferentes opiniones respecto de la temática motivo de debate para evaluar en forma conjunta con las entidades gremiales el mecanismo para el ordenamiento de las asambleas" (DI-2012-49-DGEGRL, fs. 83/85), motivo por el cual se encuentra vigente, lo que permite llevar adelante el trámite previsto para el presente proceso, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 113 inc. 2° CCBA y los arts. 19 y ss. de la ley 402.

2. Naturaleza de la cuestión en debate

   La correcta prestación de los servicios públicos que tiene a su cargo, así como la regulación de la atención a la comunidad y en general, todo lo vinculado con el ordenamiento de la actividad administrativa del Estado, es una cuestión que compete a la Ciudad de Buenos Aires y que, en principio, de acuerdo con el...