Calidad y excelencia en la gestión pública

• Autor: Monica Graciela Andrieu

I - Introito

El derecho administrativo garantiza el uso correcto de la potestad de la administración, resguardando el interés público prevalente ¹.

Se ha venido sosteniendo que su actuar se enfrenta al interés privado, en una permanente dialéctica entre autoridad y libertad.

Es de recordar lo que sostuviera el profesor de Burdeos en sus conferencias, dadas en la Universidad de Columbia (NY), durante los años 1920-1921, tituladas: “Soberanía y Libertad”. Esto viene por cuanto estos conceptos no siempre han sido interpretados a través del tiempo, con un mismo significado, llegando incluso a aportar una influencia significativa en la mirada hacia un Estado que se lo presenta, las más de las veces, separado del habitante, del ciudadano. Se impone recordarlo.

Al decir de León Duguit, esta dialéctica es la aproximación al concepto de servicio público, no acotado al contenido de determinadas actividades, como hoy estamos acostumbrados a denunciar como tales, sino en su sentido estricto: Deber hacia el hombre. Servir al hombre, al ciudadano.

Así entendida la soberanía como facultad de organización de los servicios públicos; y la libertad individual como función; sustituida la noción de derecho por la noción de deber y el concepto de Estado-poder por el concepto de Estado–gerente. La vincula Duguit a la doctrina solidarista de la libertad, manifestada en una organización integral de la representación política, condicionada por la auto-limitación y la responsabilidad del Estado, que justamente el derecho viene a servir de vínculo, y debiendo siempre mirar a la realidad de los hechos, que el pensamiento capta y lo expone en la acción, en la esperanza de que sean fecundos ².

El interés del actuar de la Administración del Estado es unívoco. No hay un enemigo en el Estado, sino un hacedor y colaborador necesario que coadyuva en la realización de los fines sociales y culturales relevantes, para que el hombre en su desarrollo sustentable, tenga la posibilidad de alcanzar la verdad y realizar el bien dentro de esta solidaridad social, predicada por Duguit.

¡Cuánto cuesta dejar atrás los autoritarismos y acercarnos con espíritu de pares reconociendo lo común, en reconciliación!

Decía Alberdi, para crear el gobierno general, que no existe, se ha de partir de los gobiernos provinciales existentes, son estos los que han de dar a luz al otro ³. De ahí nuestra impronta por recordar y renovar nuestro afán de mirar a las Provincias, sabiendo que en ellas se gestaron las ideas de libertad y de gobierno y se sigue nutriendo nuestro federalismo.

En este camino dentro del derecho constitucional y administrativo, también local, pero informado de sus propios caracteres, se alza el administrativo contable, patrimonial. Su interés, es tutelar intereses públicos de contenido patrimonial y a resguardo de asegurar el recto uso de las atribuciones conferidas a los órganos del Estado en protección del patrimonio de la hacienda, con motivo de la gestión ejercida por los distintos órganos intervinientes. Control derivado del deber que debe cumplir el Estado como representante del pueblo. Responsabilidad de sus funcionarios frente a sí y a la sociedad.

Una primera especialización se alza: el acto contable, no es el acto administrativo y nos deriva a otra, el procedimiento administrativo contable.

A partir del siglo XVIII, con el advenimiento de las postulaciones de los regimenes de gobierno representativos de la voluntad del pueblo soberano, la “hacienda del Estado” se transforma en “hacienda pública”, y a partir de ese momento, conocido como la era del constitucionalismo, cobra autoridad el derecho público, el derecho público contable, de ahí en mas, las constituciones, al trazar el esquema del régimen de contabilidad pública de un Estado republicano y representativo, tratan de afianzar los principios que hacen al derecho del presupuesto, garantía objetiva hacia los ciudadanos de la correcta administración de los caudales públicos.

Actos y operaciones singulares de la gestión financiera y patrimonial de las haciendas públicas, que encuentra en el encuadramiento jurídico, en el que por un lado actúan los órganos administrativos y los contable, y aparecen lo órganos que también dentro del encauzamiento jurídico están llamados a ejercer el control, que con sus diferencias y semejanzas, se extienden abarcando el control interno al externo, del administrativo contable al jurisdiccional hasta llegar al político y judicial.

Haremos hincapié en el Tribunal de Cuentas de la Provincia de Buenos Aires, las distintas legislaciones ofrecen variantes, aun cuando la función permanecerá, dada justamente, a lo representativo que adopta nuestra forma de gestión de gobierno.

II - Breve análisis histórico

Hablar del Tribunal de Cuentas en la Provincia de Buenos Aires es hablar de una institución con trayectoria histórica, dada su misión perdurable en los tiempos. Es esencialmente, una jurisdicción especial que actúa a nivel de los distintos órganos de gobierno, no haciendo consideración significativa de su ubicación administrativa dentro del Estado. Se atiende en cambio a la independencia funcional que le adjudican como necesaria las distintas constituciones argentinas, y que en términos generales, se acerca a la esfera del control parlamentario, como lo deseaba Varela en la Convención de 1889, como una mano larga de este poder ⁴.

El pueblo argentino no ha inventado sus instituciones públicas, muchas las ha heredado y en gran buena parte, de la legislación de Indias, aun cuando luego de implantarlas les ha impuesto su sello, sus caracteres, sus modalidades, en adaptación a su realidad histórica.

El Tribunal de Cuentas, sufrió vicisitudes que afectaron los diferentes períodos de la historia, llevando el sello de las alternativas de las épocas que transcurrieron. En un comienzo de los gobiernos patrios, cuando eran muchos y difíciles los problemas que preocupaban la atención del gobierno, su estructura permaneció estacionaria y sus funciones fueron regidas por la legislación colonial, casi en iguales condiciones que bajo el dominio español. En la modificación a la Ordenanza de Intendentes del año 1812, proyectada por Dn. Damián de Castro, se establecía que el Tribunal de Cuentas continuará con toda la autoridad y atribuciones que las leyes y reales cédulas le acordaban, debiendo entenderse el Presidente de este organismo con el “Superior Gobierno de las Provincias Unidas, en cuanto le ocurra en puntos económicos y gubernativos para el mejor servicio , aumento y prosperidad del erario, y le avisará sin dilación para las providencias oportunas si notase en los Intendentes y Tenientes Gobernadores la menor morosidad o contemplación en el cumplimiento de las providencias u oficios que les dirija para la renovación de fianzas, atracción de cuentas, absolución de reparos, cobro de alcances y cualquier otro punto de servicio” ⁵.

Ante los problemas que se debatían, su rol se obscurece, dado que en 1821, se lo suprime completamente. La formación del federalismo, tuvo como consecuencia necesaria el desmembramiento administrativo del país, dejando el Tribunal de tener jurisdicción sobre las cajas provinciales que, al igual que sus gobiernos se declararon autónomas.

Desde la declaración de la Independencia hasta su transformación en 1821 existen pocas manifestaciones de la vida del Tribunal, no obstante, los gobiernos se han interesado por el contralor de los actos de la hacienda pública, por ejemplo, en el Estatuto de 1815, se establecía que el Poder Ejecutivo debía remitir a la Junta de Observación cada tres meses una prolija razón demostrativa por clases y ramos de los ingresos, inversiones y existencias, a fin de que la Junta pudiera efectuar su control y vigilancia. La Constitución de 1819, da al Congreso la atribución de recibir anualmente del Poder Ejecutivo la cuenta general de las rentas públicas, examinarlas y juzgarlas. En esta forma se fue vigorizando el contralor legislativo a partir de los albores de la vida independiente ⁶.

Expresa Granoni, que el primero de septiembre de 1819, el soberano Congreso dicta una ley por la que se reforma la organización del Tribunal de Cuentas, integrándolo con tres contadores mayores, siete contadores de “resultas” y demás personal inferior. Y que al día siguiente el Director Supremo Rondeau, dicta un decreto mandando a cumplir lo así dispuesto, y hace saber al Tribunal de Cuentas que debe proponer las personas que han de servir a los empleos que determina la ley. Que sin embargo el atraso de las actuaciones del Tribunal era enorme, gran cantidad de cuentas no se remitían por los responsables y el descrédito en que cayó el organismo se hizo evidente, llevando el 28 de agosto de 1821, a dictar dos decretos, reorganizando las funciones y suprimiéndole como tal, encomendando sus funciones a una comisión especial presidida por el Contador Dn. Antonio Dorna, y asistido por seis contadores Mayores. En 1822, advirtiendo la poca eficacia de la comisión, por nuevos decretos que se dictan, se dispone que las cuentas de la administración deban ser remitidas a la Contaduría General, reglamentando además el procedimiento que debía seguirse en esa presentación de cuentas. Durante el Gobierno de Martín Rodríguez en la Provincia de Buenos Aires funcionaron dos organismos con atribuciones propias del Tribunal de Cuentas, uno administrativo que es la Contaduría General encargado de controlar y enjuiciar a toda persona que maneja fondos del Estado y que no rinda cuenta satisfactoria de su inversión (Decreto de mayo de 1822). El otro compuesto de tres miembros de la Legislatura, encargado de estudiar y apreciar las cuentas generales presentadas por el...