Expediente nº 6754/09 de Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Secretaría Judicial en Asuntos Contencioso Administrativo y Tributarios, 12 de Mayo de 2010

• Fecha de Resolución: 12 de Mayo de 2010
• Emisor: Secretaría Judicial en Asuntos Contencioso Administrativo y Tributarios

Alba Quintana, P. c/ GCBA y otros s/ amparo (ART. 14 CCABA) s/ recurso de inconstitucionalidad concedido

E.. n° 6754/09 "Alba Quintana, P. c/ GCBA y otros s/ amparo (art. 14 CCABA) s/ recurso de inconstitucionalidad concedi-do"

Buenos Aires, 12 de mayo de 2010

Visto: el expediente indicado en el epígrafe, resulta:

1. El Sr. P.A.Q. interpuso acción de amparo contra el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (en adelante, GCBA) a fin de que se lo incorporara al programa habitacional actualmente vigente. Pidió, además, que en caso de otorgarse un subsidio, su monto le permitiera abonar íntegramente el costo del lugar en el cual se aloje, conforme el valor actual de los alquileres de habitaciones de hotel, pensiones, inquilinatos y/o similares en el ámbito de esta ciudad. Planteó, también, la inconstitucionalidad de los artículos 5º y 6º del decreto nº 690/06 y de toda otra norma que implicase restringir el derecho a acceder a los planes de emergencia habitacional que encuentren igual fundamento; así como la de los artículos 22 y 23 de la ley nº 2145 en cuanto acortan los plazos para la interposición del recurso de inconstitucionalidad y de queja (fs. 1/12 vuelta).

   Manifiestó que por intermedio del Programa de Atención a Familias recibió el total del subsidio habitacional previsto en el decreto nº 690/06 (de $ 4.500), con el cual abonó la habitación de un hotel. Al vencerse dicho subsidio, solicitó verbalmente su extensión, pero se le indicó que ello no era posible. Apuntó, también, que tiene 41 años de edad, que está solo, que debió ser intervenido quirúrgicamente, que es tratado por una afección cardíaca, que recibe comida en el comedor "San Vicente" de la calle Constitución nº 1407 C. y que sus únicos ingresos provienen de eventuales "changas" que puede conseguir pero que no le alcanzan para lograr su sustento.

   Asimismo, como medida cautelar, requirió que mientras durase la tramitación del amparo, se ordenase al GCBA que lo incluyera en los programas de emergencia habitacional, medida a la que el Juez de primera instancia hizo lugar (fs. 33/34) y fue acatada por la demandada (ver fs. 52).

2. La demandada, al contestar el traslado de la acción promovida, solicitó su rechazo por entender que: a) la cuestión se había tornado abstracta al encontrarse el actor bajo la cobertura habitacional que le proporcionaba el Programa de Atención a Familias en Situación de Calle; b) no existía una obligación jurídica incumplida por parte del Gobierno; y c) no se verificaba la existencia de un caso o controversia (fs. 44/50 vuelta).

3. El juez de primera instancia hizo lugar a la acción de amparo, declaró la inconstitucionalidad de la determinación de plazos de vigencia de los programas de asistencia habitacional, sea cual fuere su denominación, en tanto su vigencia debía supeditarse estrictamente a la continuidad o no de las causas que fundaron la inclusión de los beneficiarios en los programas y ordenó al GCBA que "… garantice en términos efectivos el derecho a una vivienda adecuada y digna de los accionantes, ello hasta tanto cesen fehacientemente las cusas que originaron su asistencia…" (fs. 67/73).

4. El GCBA apeló la sentencia sosteniendo que en ella no se determinó concretamente el acto u omisión en que incurrió el GCBA, que se prescindió de constancias de la causa, que no existió deber jurídico incumplido, que la cuestión había devenido abstracta, que el fallo pasó por alto la jurisprudencia del Tribunal Superior de Justicia, que la sentencia dictada había invadido facultades propias de la Administración y que resultaba infundada la declaración de inconstitucionalidad (fs. 75/85).

5. Contestado el traslado por la parte actora de los agravios planteados por el GCBA (fs. 100/107), la Sala II de la CCAyT -en atención al dictado del decreto nº 960/08- dispuso correr traslado de él a las partes (fs. 110), los que fueron contestados a fs. 111/ y vuelta por el GCBA y a fs. 112/122 vuelta por la parte actora.

6. Luego la Cámara resolvió -con sustento en normas constitucionales locales, pactos internacionales recogidos en el texto constitucional nacional, principios rectores en materia de derechos humanos y precedentes de ese y este Tribunal-, "… l.- Rechazar el recurso deducido por la demandada. Sin costas. ll.- Ordenar a la demandada la provisión de un subsidio que le permita al actor abonar en forma íntegra un alojamiento en condiciones dignas de habitabilidad, hasta tanto se acrediten nuevas circunstancias que permitan concluir que su estado de necesitad ha cesado…" (el resaltado pertenece al original, fs. 140/143).

   Al respecto, señaló que "… es claro que el modo en que concretamente corresponde asistir al actor es resorte exclusivo de la Administración. Sin embargo ello no empece a que, frente a la omisión estatal, el Tribunal ordene la debida asistencia, con las exigencias normativas transcriptas…". Consideró, además, que la circunstancia de que en la actualidad el actor percibiera una ayuda asistencial legalmente prevista no implicaba que la situación de emergencia por él denunciada -y no desconocida por la contraria- hubiese cesado o pudiera cesar, sino que únicamente de manera provisoria el derecho vulnerado se encontraba asistencialmente protegido.

   Finalmente, entendió que nada correspondía resolver con relación a la inconstitucionalidad de los plazos establecidos en el decreto 690/06 porque, a su juicio, la modificación que introdujo el decreto 960/08, la dispensaba de tratar esa cuestión. Respecto de este último, concluyó que "...fundamentalmente a partir del concepto de no regresividad ... la demandada deberá proveer un subsidio que asegure a la parte actora un alojamiento en condiciones dignas de habitabilidad ... que le permita al demandante abonar en forma íntegra un alojamiento en condiciones dignas de habitabilidad, hasta tanto se acrediten nuevas circunstancias que permitan concluir que su estado de necesidad ha cesado" (fs. 142 vuelta).

7. Contra dicha resolución, el GCBA interpuso recurso de inconstitucionalidad (fs. 147/158). Centró sus agravios en: a) la afectación del debido proceso y de la defensa en juicio, b) la vulneración del principio de división de poderes, c) la lesión del derecho de propiedad, d) gravedad institucional, e) incongruencia, f) reformatio in peius, g) la afectación del principio de legalidad; h) la arbitrariedad de la sentencia, i) la errónea interpretación de las normas constitucionales implicadas.

8. La Cámara de Apelaciones concedió el recurso de inconstitucionalidad deducido por el GCBA, excepto respecto a la invocación de las doctrinas de la arbitrariedad y gravedad institucional (fs. 185/186 vuelta).

9. Requerido su dictamen, el F. General Adjunto, propició declarar mal concedido el recurso de inconstitucionalidad articulado por el GCBA porque no advierte que "… se halle configurado, en la especie, el recaudo de demostrarse la existencia de causa constitucional en la doctrina que tiene elaborada V.E.…" (fs. 195/197).

   Fundamentos:

   Los jueces A.M.C. y L.F.L. dijeron:

1. Los términos en que fue impuesta la condena al GCBA (v. punto 6 de los "Resulta") solamente son compatibles con la declaración de inconstitucionalidad del decreto 960/08, lo que lleva a estimarla implícita (cf. doctrina de Fallos: 303:1006 y sus citas, entre muchos otros).

   En tales condiciones, el conflicto entre una ley local y la CCBA configura una cuestión constitucional compleja directa, prevista entre las que habilitan la intervención del Tribunal, según lo dispone el art. 27 de la ley 402.

2. Para fundar la condena impugnada el a quo buscó apoyo en el derecho a la vivienda digna que consagran, a su juicio, los arts. 17 y, principalmente, 31 de la CCBA, como así también, el art. 2, párrafo primero, y el 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

   Por su parte, el GCBA se agravia por cuanto, según destaca, la sentencia cuestionada se limitó a transcribir las normas constitucionales mencionadas, sin hacerse cargo de sus argumentos. En particular, sostiene que si bien el artículo 31 de la CCBA reconoce el derecho a acceder a una vivienda digna, lejos está esa norma de reconocer, a diferencia de lo que entendió la Sala II CAyT, "…que los individuos tienen derecho sine die a disfrutar de subsidios otorgados [por el estado]…" para atender esa manda (fs. 156). En ese orden de ideas, manifiesta que el actor al haber percibido y agotado el subsidio establecido por el decreto 690/06, carecería del derecho a continuar percibiendo un subsidio habitacional, menos aún, afirma, a percibir uno que exceda los montos previstos en el mencionado decreto (modificados por el decreto 960/08). Concluye su razonamiento afirmando que con el dictado de esas normas, los decretos nros. 690/06 y 960/08, vino a cumplir con el mandato constitucional de proveer y brindar "…asistencia habitacional, partiendo del principio de mayor urgencia y necesidad para [la] adjudicación [de subsidios], compatibilizando la ayuda social con la existencia de recursos disponibles y afectados para tal fin…" (fs. 149).

3. El debate desplegado en autos por las partes y, en especial, el insuficiente desarrollo con que el tema fue abordado por los jueces de mérito no limitan al Tribunal en cuanto al establecimiento de la inteligencia que cabe atribuir a los preceptos constitucionales en juego, (cf. mutatis mutandi Fallos 308:647; 307:1457; 329:2876 y 3666, entre otros).

4. Para un mejor tratamiento y análisis del eje central de los planteos propuestos conviene transcribir el texto del art. 31 de la CCBA, norma que contiene una formulación muy rica.

   La Ciudad reconoce el derecho a una vivienda digna y a un hábitat adecuado. Para ello:

   Resuelve progresivamente el déficit habitacional, de infraestructura y servicios, dando prioridad a las personas de los sectores de pobreza crítica y con necesidades especiales de escasos recursos.

   Auspicia la incorporación de los inmuebles ociosos, promueve los planes autogestionados, la integración...