Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 30 de Noviembre de 2001, M. 59. XXXVI

• Fecha: 30 Noviembre 2001

M. 59. XXXVI.

M., L.R. c/ Estado Nacional (Mrio. de Economía) s/ acción meramente declarativa - sumarísimo.

Procuración General de la Nación Suprema Corte:

-I-

A fs. 93/96, L.R.M. promovió acción de amparo en los términos del art. 43 de la Constitución Nacional, a fin de obtener la declaración de inconstitucionalidad de la ley 23.018 y de su similar 24.490 Cque prorrogó la vigencia de la primeraC, como así también de las resoluciones dictadas en su cumplimiento por organismos del Poder Ejecutivo Nacional, y que cese el pago de los beneficios discriminatorios concedidos por ambas leyes.

Indicó que se dedica a la exportación de lana sucia e industrializada mediante el procedimiento de carbonizado y que su planta está ubicada a unos 15 km del puerto de Bahía Blanca. Agregó que se ve forzada a hacer sus envíos al exterior desde Puerto Madryn, debiendo soportar el mayor costo del transporte terrestre, del depósito, de los seguros y del control de calidad, más otros costos indirectos que enumeró, lo que no sucedería si pudiera operar desde su puerto natural.

Fincó la causa de esas consecuencias dañosas en el efecto que producen las leyes impugnadas que, al conceder un reembolso adicional para mercaderías exportadas por los puertos ubicados al sur del río Colorado, ocasionan tal distorsión en el mercado que los buques de cargas generales ya casi no recalan en Bahía Blanca, con la consiguiente disminución de la oferta de bodegas, que es prácticamente inexistente.

Sostuvo, que la preferencia establecida es violatoria del art. 12 de la Ley Fundamental e implica una sistemática transgresión de la garantía constitucional del derecho de comerciar, de la igualdad de los ciudadanos y de los estados provinciales frente a la ley.

-II-

En lo que ahora interesa, es preciso indicar que, a fs. 121, la acción fue encauzada por el juez de primera instancia por la vía del art. 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.

-III-

El Estado Nacional contestó la demanda a fs.

142/145, por intermedio del procurador fiscal federal. Tras negar los hechos afirmados por la demandante, adujo la improcedencia de la vía declarativa que intenta, al sostener que debió promover una pretensión de condena, previo agotamiento de las vías administrativas pertinentes.

Por otro lado, argumentó que la medida cuestionada, además de llevar más de diez años de vigencia, involucra un asunto de índole político-económico, cuya oportunidad, mérito o conveniencia están reservados al Gobierno Nacional y, por ende, no es susceptible de revisión judicial. Máxime, cuando tal política protege el interés general y no uno particular, como pretende la accionante. Negó que existiera violación de precepto constitucional alguno.

-IV-

El juez federal de primera instancia, a fs. 263/267, rechazó la demanda.

Para así decidir, tuvo en cuenta que la Nación, al

M. 59. XXXVI.

M., L.R. c/ Estado Nacional (Mrio. de Economía) s/ acción meramente declarativa - sumarísimo.

Procuración General de la Nación sancionar las leyes 23.018 y 24.490, actuó de conformidad con las facultades que le son atribuidas por la Constitución Nacional en el art. 75, inc. 19, en punto a proveer al crecimiento armónico del país y al poblamiento de su territorio, promoviendo políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones.

Expresó que no hay violación del art. 12 de la Carta Magna, ya que este precepto se refiere, únicamente, al tránsito interprovincial de buques destinados de una provincia a otra. Además, señaló que el reembolso no tiene como sujetos a los puertos, sino a la exportación de mercaderías originarias de la región patagónica que cumplan ciertos requisitos, de acuerdo con el art. 2° de la citada ley 23.018.

-V-

A fs. 288/289, la Sala I de la Cámara Federal de Apelaciones de Bahía Blanca, al revocar la sentencia de primera instancia, hizo lugar a la demanda y, consecuentemente, declaró la inconstitucionalidad de las leyes cuestionadas, por resultar contrarias al art. 12 de la Ley Fundamental y ordenó al CentoncesC Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos (ME y OSP, en adelante) suspender el pago de los reembolsos.

Expresó que, frente al texto claro del referido art.

12, no se puede contraponer el art. 75, inc. 19, sino que ambos deben interpretarse armónicamente.

En esta tarea de compatibilización, puntualizó que el Congreso cuenta con innumerables alternativas para hacer políticas diferenciales y así promover regiones del país, sin tener que favorecer a unos puertos en desmedro de otros, lo cual le está vedado.

Por ello, estimó que las normas impugnadas, al beneficiar a puertos ubicados al sur del río Colorado, perjudican al de Bahía Blanca, lo cual acredita el interés de la actora.

-VI-

A fs. 357/362, se presentó BGH S.A. en calidad de tercero (art. 90, inc. 1° y concs. del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación) e interpuso recurso extraordinario contra la sentencia de fs. 288/289.

A fs. 368/374, se presentó la Fábrica Argentina de Productos Eléctricos S.A., como tercero afectado en los términos del art. 90, inc. 1° y concs. del código de rito, e interpuso recurso extraordinario contra la misma decisión.

A fs. 577/589, Aluar Aluminio Argentino S.A.I.C. se presentó en los términos del art. 90, inc. 1° y planteó la nulidad de todo lo actuado ya que, a su entender, debió haber sido convocada a la causa para defender su derecho. En subsidio, hizo otra presentación a fs. 422/464, donde solicitó ser tenida por parte a tenor del art. 89, siempre de dicho código, e interpuso recurso extraordinario contra la sentencia de fs.

288/289, pidiendo su revocación.

También Alpesca S.A. se presentó, reclamó ser tenida por parte en los términos del art. 89 del código formal, como tercero de intervención necesaria y adhirió al incidente de nulidad promovido por Aluar Aluminio Argentino S.A.I.C., cuyos términos tuvo por reproducidos (fs. 503/505). En subsidio (fs.

500/501), solicitó ser tenida por parte en el carácter de tercero interesado (conf. art. 90, cód. cit.) y adhirió al recurso extraordinario planteado por Aluar Aluminio Argentino S.A.I.C. contra la sentencia de fs. 288/289 Cal que dio por

M. 59. XXXVI.

M., L.R. c/ Estado Nacional (Mrio. de Economía) s/ acción meramente declarativa - sumarísimo.

Procuración General de la Nación reproducido en todos sus términos, brevitatis causaeC.

Genéricamente, las personas referidas alegaron que la sentencia las afectaba, pues realizan exportaciones de productos de origen patagónico Ca través de puertos sitos al sur del río ColoradoC y gozan de los reembolsos adicionales cuya suspensión ordenó el a quo. Adujeron que no sólo se halla involucrada la interpretación de normas federales, sino también que el decisorio resulta arbitrario y, por exceder el mero interés de quienes fueron parte, reviste gravedad institucional.

-VII-

El Estado Nacional, a su turno, interpuso recurso extraordinario a fs.

377/396.

Sostuvo que existe cuestión federal al estar en juego la interpretación de las leyes 23.018 y 24.490 y que, además, lo decidido implica enorme gravedad institucional, ya que afecta a toda la comunidad y perturba el normal desarrollo de su política económica.

Sostiene que la sentencia apelada desconoce el mandato del inc. 19 del art. 75 de la Carta Magna al ponerlo en colisión con su art. 12 y, en consecuencia, le impide proveer al crecimiento equilibrado del país y promover políticas diferenciadas que tiendan a morigerar el desigual desarrollo relativo de ciertas regiones como, en el caso, a través del fomento de la zona ubicada al sur del río Colorado.

Expresa también que el decisorio es arbitrario, ya que no resulta una derivación razonada del derecho vigente y que, por otro lado, las normas de la Constitución Nacional deben interpretarse de manera que armonicen entre sí. Destaca que las leyes cuestionadas no otorgan preferencias a unos

puertos por sobre otros, sino que prevén reembolsos adicionales para determinados productos originarios o elaborados en la Patagonia que se exporten a través de puertos ubicados en esa zona, con el mencionado fin promocional.

Por otra parte, señala que tal fue la tesitura del Tribunal, con apoyo en lo expresado en el pronunciamiento de Fallos: 321:751.

Por último, destaca que la sentencia recurrida, al ordenar la suspensión del envío de fondos relativos a los reembolsos adicionales, tiene efectos erga omnes y, por tal razón, afecta a terceros que no han sido parte en la causa y colisiona con el principio elemental de la división de poderes.

Adelanto que este remedio fue concedido a fs.

933/934, salvo en lo referido a la tacha de arbitrariedad, sin que se haya interpuesto la pertinente queja.

-VIII-

A fs. 593/594, la cámara a quo rechazó in limine todos los pedidos de intervención como terceros y los recursos extraordinarios detallados supra (acápite VI), ya que CsostuvoC sus presentantes no se encuentran alcanzados en absoluto por el decisorio impugnado y carecen de todo interés, en los términos de los arts. 89 y 90 del código de forma, tanto para intervenir en autos como para interponer el remedio del art. 14 de la ley 48.

En este sentido, destacó que la sentencia de fs.

288/289 no tuvo otro efecto que haber considerado como no sancionadas las leyes impugnadas por la actora, exclusivamente en punto a la cuestión debatida en el caso de autos y que la sentencia sólo tiene valor inter partes Cy no erga omnesC. Por tal razón, la suspensión del envío de fondos decretada alcanza

M. 59. XXXVI.

M., L.R. c/ Estado Nacional (Mrio. de Economía) s/ acción meramente declarativa - sumarísimo.

Procuración General de la Nación únicamente a la accionante en relación a su actividad como exportadora de lana sucia e industrializada mediante el proceso descripto en la demanda.

-IX-

Es menester destacar que, a fs. 606/607, la actora solicitó aclaratoria del auto de fs. 593/594, al advertir Cen su criterioC una discrepancia con lo dispuesto por el a quo en la sentencia definitiva de fs. 288/289, lo que implicaría una anómala modificación de lo allí resuelto.

Recordó que su pretensión estuvo enderezada, en sustancia, a hacer cesar el pago de los reembolsos adicionales para los exportadores que realicen sus operaciones por los puertos patagónicos, en el marco de una acción de clase con base en el art. 43 de la Carta Magna que, por su naturaleza, tendría efectos hacia terceros, siendo favorable para quienes se encontraran en su misma situación y, paralelamente, perjudicial para quienes gozaban de indebidos beneficios.

Además, indicó que el puerto de Bahía Blanca sufre un perjuicio especial ya que, como consecuencia de dichos reembolsos, se ve privado del transporte genuino de carga general, situación que le afecta particularizadamente a ella.

-X-

A fs. 611/612, la cámara expresó, en cuanto al escrito indicado en el acápite anterior, que el objeto de la demanda se circunscribió a la actividad industrial realizada por la actora y su afectación por una limitación que vulneraba garantías constitucionales al incrementar notablemente sus costos para producir. Lo pretendido luego por la accionante,

en su solicitud de aclaratoria, transgrede el principio de congruencia, máxime cuando carece de personería para hacer extensivos los efectos del decisorio a otros sectores de la economía.

-XI-

Paralelamente, hay que señalar que, contra la resolución de fs. 593/594, que había denegado sus pedidos de intervención como tercero interesado y de formación de incidente de nulidad de todo lo actuado C. supra acápites VI y VIIIC, Aluar Aluminio Argentino S.A.I.C. interpuso recurso extraordinario a fs. 613/641.

A fs. 642/643, A.S.A. adhirió a la apelación recién mencionada.

A fs. 933/934, el a quo denegó ambos recursos, al considerar, nuevamente, que el efecto de la sentencia de inconstitucionalidad es relativo, no erga omnes, involucra sólo a las partes y no atañe a quienes no realizan actividad lanera alguna.

-XII-

A fs. 649/657, la actora, por su lado, luego de la solicitud de aclaratoria mencionada supra (acápite IX), interpuso recurso extraordinario contra el auto de fs. 593/594, en cuanto implica modificar Csegún dijoC lo resuelto a fs.

288/289.

Destacó que, en la sentencia del 26 de agosto de 1999 (fs. 288/289), el a quo hizo lugar a la demanda, declaró la inconstitucionalidad de las leyes en crisis por entender que eran violatorias del art. 12 de la Carta Magna y ordenó,

M. 59. XXXVI.

M., L.R. c/ Estado Nacional (Mrio. de Economía) s/ acción meramente declarativa - sumarísimo.

Procuración General de la Nación al ME y OSP, suspender el envío de fondos para el pago de reembolsos.

Sin embargo, agregó que, en el auto de fs.

593/594, al rechazar la presentación como terceros de varios exportadores patagónicos perjudicados por la sentencia anterior, la cámara modificó su anterior decisorio, pues indicó que sólo tiene efectos entre las partes y no afecta a terceros. Así, al limitarse la suspensión de fondos a su parte o a quienes realicen su actividad, se distorsionó lo ya resuelto, en su perjuicio, porque, con los alcances ahora atribuidos a la sentencia de fs. 288/289, ésta no hace lugar C. primitivamente hacíaC a lo solicitado oportunamente en la demanda, sino que constituye un pronunciamiento hueco y alejado de la causa pretendi, ya que ella nunca ha percibido reembolso alguno y, por otra parte, en la Patagonia no se procesa lana por carbonizado.

De tal manera concluyó, sigue en pie el perjuicio que se le causa al puerto de Bahía Blanca en cuanto a la merma de buques de cargas generales, que a ella la perjudica en particular, pues no hay otra forma de evitar el daño sufrido que no sea mediante la eliminación de los reembolsos que, en forma indiscriminada, reciben todas las mercaderías exportadas por los puertos del sur (ver fs. 655 vta.).

Por último, insistió en que, con la reforma constitucional de 1994, el art. 43 de la Constitución Nacional ha acogido las acciones de clase para hacer cesar efectos perjudiciales de carácter general, como el ventilado en el sub lite.

Es preciso poner de relieve que, a fs. 933/934, el a quo denegó esta apelación extraordinaria, al considerar que los efectos de la sentencia no pueden afectar a terceros y que la resolución de fs.

288/289 satisface el interés que la

actora exhibió al momento de accionar.

-XIII-

A fs. 773/792 se presentaron, en forma conjunta, la Federación Lanera Argentina y la empresa Mario Abdala e Hijos S.A., quienes solicitaron ser tenidos por parte en calidad de terceros de intervención necesaria (arts. 89 y 90 del código de rito). Pidieron que se declare la nulidad de todo lo actuado, al no haber sido citadas oportunamente como parte.

Denunciaron que, en subsidio, interpusieron Ca fs.

694/743C recurso extraordinario contra la sentencia de fs.

288/289, fundado en la afectación de sus derechos y en que lo decidido en autos les causa un gravamen irreparable, al suspender el pago de los reembolsos para la actividad exportadora realizada al amparo de las leyes 23.018 y 24.490. Arguyeron que la resolución de fs. 593/594, si bien circunscribió los alcances de la sentencia anterior, igualmente les afecta pues realizan exportaciones de lana sucia. Destacaron que no sólo se halla en juego la inteligencia de normas de derecho federal, sino que es un caso de gravedad institucional donde, por medio de una sentencia viciada de arbitrariedad, se afectan derechos de terceros y, en definitiva, de toda la comunidad.

Pusieron de relieve que la actora omitió indicar que la empresa Lanera Argentina S.A., en cuyo interés parecía actuar, no desarrolla actualmente ninguna actividad exportadora, ya que el 28 de octubre de 1998 fue decretada su quiebra por el Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Comercial N° 18 de la Capital Federal.

Corresponde destacar que el pedido de nulidad fue rechazado por el a quo a fs. 793, al considerarlo manifiesta-

M. 59. XXXVI.

M., L.R. c/ Estado Nacional (Mrio. de Economía) s/ acción meramente declarativa - sumarísimo.

Procuración General de la Nación mente improcedente y que el recurso extraordinario de fs.

694/743 fue concedido a fs. 933/934, al sostener que existe cuestión federal y que lo resuelto reviste gravedad institucional, mas fue denegado en lo atinente a la arbitrariedad endilgada.

Ante esta decisión, las apelantes interpusieron recurso de hecho que, bajo el registro M.11.XXXVI., corre agregado por cuerda a la presente causa.

-XIV-

A fs. 815/830, la firma A. Dewavrin Fils Argentina S.A. se presentó como tercero de intervención necesaria (art.

89 del código de forma) y también planteó incidente de nulidad de lo actuado. Adujo que desarrolla, en la ciudad de Trelew, la actividad de clasificación, desborde, preparación, embalaje y enfardaje de lana sucia para la exportación que, al ser realizada por puertos patagónicos, se ha visto beneficiada por los reembolsos aquí cuestionados.

Asimismo, denunció la interposición del recurso extraordinario contra la sentencia de fs. 288/289 (obrante a fs. 836/865), al aducir que se han afectado sus derechos y que lo decidido allí le ocasiona gravamen irreparable, mediante una sentencia arbitraria que, además, aborda una cuestión de trascendencia institucional donde se halla en juego la validez de leyes federales. Remarcó que el a quo ha desatendido la evidente falta de legitimación de la actora.

En síntesis, reprodujo el planteamiento y las argumentaciones realizadas por la Federación Lanera Argentina a fs. 773/792 y 694/743, reseñadas en el acápite anterior.

El a quo, a fs. 867, rechazó el planteo de nulidad pero, a fs. 933/934, hizo lugar al remedio federal de fs.

836/865, salvo en lo atinente a la arbitrariedad del decisorio, motivo por el cual la apelante dedujo la queja que corre agregada por cuerda a la presente, bajo el número de registro M.62.XXXVI.

-XV-

A fs. 888/899, en forma conjunta otra vez, la Federación Lanera Argentina y la empresa Mario Abdala e Hijos S.A. interpusieron recurso extraordinario contra lo resuelto por el a quo a fs. 793, en cuanto desestimó su presentación en los términos del art. 89 y no hizo lugar al planteo de nulidad realizado. Arguyeron que la tesitura adoptada les causa un agravio insusceptible de ulterior reparación y que se vulneran elementales garantías del derecho de defensa, que no se ven salvados por la concesión del remedio federal presentado por ellas a fs. 694/743.

Este recurso extraordinario fue denegado por la cámara a fs. 933/934, al sostener que se trata de una cuestión de naturaleza procesal, lo que no habilita la vía extraordinaria de acceso a la instancia de apelación de la Corte Suprema.

Aclaro que, por tal motivo, ambas apelantes dedujeron recurso directo ante V.E., también en este aspecto, en la ya referida causa M.11.XXXVI. S., en lo sustancial, que su exclusión del proceso vulnera su derecho de defensa en juicio, al limitar su intervención a la apelación extraordinaria, privándolas de argumentar y demostrar cuestiones de

M. 59. XXXVI.

M., L.R. c/ Estado Nacional (Mrio. de Economía) s/ acción meramente declarativa - sumarísimo.

Procuración General de la Nación hecho, con lo cual les produce un irreparable agravio en sus patrimonios.

-XVI-

Vale decir que, en resumen, quedan subsistentes en esta causa los recursos concedidos por el a quo a fs. 933/934.

1- del Estado Nacional, interpuesto a fs. 377/396; 2- de la Federación Lanera Argentina y M.A. e Hijos S.A., a fs. 694/743, concedido a fs. 933/934; 3- de A.

Dewavrin Fils Argentina S.A., a fs.

836/865.

Y, por otra parte, relacionados con el sub discussio, los recursos directos de las mencionadas causas M.11.

XXXVI. y M.62.XXXVI.

-XVII-

Estimo que es conveniente tratar, en primer lugar y de manera conjunta, por razones de economía procesal, lo referido al recurso extraordinario de fs. 836/865 y al de hecho de la causa que corre por cuerda M.62.XXXVI., deducidos ambos por A. Dewavrin Fils Argentina S.A.

En tal sentido, estimo que ambos remedios resultan formalmente admisibles, toda vez que se halla en tela de juicio la inteligencia de normas federales (arts. 12 y 75, inc.

19 de la Constitución Nacional y leyes 23.018 y 24.490) y la decisión definitiva del superior tribunal de la causa ha declarado la inconstitucionalidad de las leyes citadas, en contra de la tesitura sostenida por la recurrente y del derecho que en ella ampara. Además, pienso que corresponde examinar,

en forma conjunta, las impugnaciones traídas a conocimiento del Tribunal, ya que las referidas a la alegada arbitrariedad en que habría incurrido el a quo y las atinentes a la interpretación de la cuestión federal son dos aspectos que guardan entre sí estrecha conexidad (conf. doctrina de Fallos:

321:2764 y 323:1625).

-XVIII-

Sin perjuicio de lo expresado, desde el momento en que uno de los agravios de los recursos ahora estudiados está enderezado a cuestionar la legitimación de la actora, un orden jurídicamente lógico impone examinar dicha circunstancia en forma previa, puesto que, de carecer de tal requisito común, se estaría ante la inexistencia de un "caso", "causa" o "controversia", en los términos del art. 116 de la Carta Magna, que tornaría imposible la intervención de la justicia.

En este orden de pensamientos, cabe indicar que, como lo recordó este Ministerio Público en los dictámenes recogidos en Fallos: 306:893 y 322:528, desde antiguo V.E. ha declarado que no compete a los jueces hacer declaraciones generales o abstractas, porque es de la esencia del Poder Judicial decidir colisiones efectivas de derechos (Fallos:

2:253; 24:248; 94:51, 444; 130:157; 243:177; 256:103; 263: 397 y muchos otros).

Así, ya desde sus inicios (confr. Fallos: 1:27 y 292), el Tribunal negó que estuviese en la órbita del Poder Judicial de la Nación la facultad de expedirse en forma general sobre la constitucionalidad de las normas emitidas por los poderes Legislativo y Ejecutivo (Fallos:

12:372; 95:51 y 115:163); ello es así pues C. lo afirmó en Fallos: 242:

353C el fin y las consecuencias del control encomendado a la

M. 59. XXXVI.

M., L.R. c/ Estado Nacional (Mrio. de Economía) s/ acción meramente declarativa - sumarísimo.

Procuración General de la Nación justicia sobre las actividades ejecutiva y legislativa suponen que este requisito de la existencia de "caso" o "controversia judicial" sea observado rigurosamente para la preservación del principio de la división de poderes, según lo expone el juez Frankfurter con fundamento en la jurisprudencia norteamericana (341 U.S. 149).

Es por tales motivos que el art. 2° de la ley 27 preceptúa que la justicia nacional nunca procede de oficio y sólo ejerce jurisdicción en los casos contenciosos en que es requerida a instancia de parte. Así lo ha entendido V.E. en su invariable doctrina, según la cual "si para determinar la jurisdicción de la Corte y de los demás tribunales de la Nación no existiese la limitación derivada de la necesidad de un juicio, de una contienda entre partes, entendida ésta como ‹un pleito o demanda en derecho instituida con arreglo a un curso regular de procedimiento', según el concepto de M., la Suprema Corte dispondría de una autoridad sin contralor sobre el gobierno de la República, y podría llegar el caso en que los demás poderes del Estado le quedarán supeditados con mengua de la letra y del espíritu de la Carta Fundamental" (Fallos:

156:318; 227:688; 245:552; 322:528, entre muchos otros Cénfasis añadidoC).

En esta inteligencia de la cuestión, la existencia de un "caso" o "causa" presupone la de "parte", es decir, de quien reclama o se defiende y, por ende, la de quien se beneficia o perjudica con la resolución adoptada al cabo del proceso. En este orden de ideas, ha expresado V.E. en Fallos:

322:528, considerando 9°, que, como lo ha destacado acertadamente la jurisprudencia norteamericana, "al decidir sobre la legitimación resulta necesario determinar si hay un nexo lógico entre el status afirmado [por el litigante] y el reclamo

que se procura satisfacer", el cual "resulta esencial para garantizar que [aquél] sea una parte propia y apropiada que puede invocar el poder judicial federal" ("Flast v. Cohen", 392 U.S. 83), y, en definitiva, como fue señalado por el juez de la Corte Suprema de los Estados Unidos, A.S., a fin de preservar al Poder Judicial de la sobrejudicialización de los procesos de gobierno ("The doctrine of standing as an essential element of the separation of powers", 17 Suffolk Univ. L.R., 1983, pág. 881). En síntesis, la "parte" debe demostrar la existencia de un "interés especial" en el proceso o, como lo ha dicho nuestra jurisprudencia, que los agravios alegados la afecten de forma "suficientemente directa" o "substancial", esto es, que posean "concreción e inmediatez" bastante para poder procurar dicho proceso.

A lo dicho, cabe agregar que, como también lo ha sostenido V.E.

(arg.

Fallos:

311:1435, considerando 5° Ca contrario sensuC y C.1329.XXXVI. in re "Casime, C.A. c/ Estado Nacional", sentencia del 20 de febrero de 2001 C. remite al dictamen de este Ministerio Público FiscalC), se configura una causa judicial atinente al control de constitucionalidad de preceptos legales infraconstitucionales cuya decisión es propia del Poder Judicial, siempre y cuando se produzca un perjuicio concreto al derecho que asiste a quien legítimamente lo invoca.

En conclusión, el principio indicado surge de la jurisprudencia norteamericana, que también requiere una controversia definida, concreta, real y sustancial, que admita remedio específico a través de una decisión de carácter definitivo, entendida como diferente de una opinión que advierta cuál sería la norma en un estado de hecho hipotético. Este principio fue reiterado por el Tribunal en Fallos: 316:1713 y 320:1556 y 2851, así como en sendos dictámenes de esta Procu-

M. 59. XXXVI.

M., L.R. c/ Estado Nacional (Mrio. de Economía) s/ acción meramente declarativa - sumarísimo.

Procuración General de la Nación ración General en las causas C.782.XXXV. "C., M. y otros c/ Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos de la Nación s/ acción de amparo" y Cla ya citadaC "Casime".

En este orden de ideas, cabe advertir que esta carencia de legitimación en quien demanda (o en la accionada) puede aparecer en forma manifiesta al momento de realizar su presentación ante la justicia C. quien lo hace luce desprovisto de todo interés, concreto en el dictado de un pronunciamientoC; o bien, esta falta de standing puede no ser manifiesta sino permanecer oculta o disimulada durante el trámite de la causa o requerir algún tipo de investigación pero hacerse ostensible recién al momento de dictar la sentencia (arg. art. 347, inc. 3°, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). En este último caso, debe ser resuelta igualmente de manera previa, ya que su ausencia imposibilitaría el ejercicio de la jurisdicción sobre el fondo del asunto discutido, so riesgo de realizar un pronunciamiento en abstracto.

Así, la doctrina tiene dicho que la falta de legitimación (si bien como excepción o defensa) "sólo puede resolverse como artículo de previo y especial pronunciamiento en el supuesto de que la ausencia de legitimación aparezca en forma manifiesta" (Palacio, Lino Enrique; Manual de Derecho Procesal Civil, A.P., Buenos Aires, sexta edición actualizada, pág. 438 Cla cursiva obra en el originalC) y agrega que la decisión al respecto "no constituye obstáculo para que el juez, en la sentencia definitiva, y valorando los elementos de juicio aportados durante el transcurso del proceso se pronuncie acerca de la existencia o inexistencia de legitimación" (ver, en igual sentido Colombo, C.J., Código Procesal Civil y Comercial de la Nación - anotado y co-

mentado, Tomo III, A.P., Buenos Aires, págs. 244 y sgtes.; A., Roland; La excepción de falta de legitimación para obrar; La Ley, 1985-A, pág. 958).

-XIX-

Sobre la base de tales criterios, en su aplicación al sub lite, aprecio que, si bien es cierto que la actora pudo lucir, al tiempo de interponer la demanda, una posición que, prima facie, no le privaba de legitimación para esgrimir la pretensión que dedujo frente al Estado Nacional, desde mi punto de vista, no es menos cierto que, al momento de decidir, y con los elementos aportados por ella en estos autos, resulta claro que no posee legitimación procesal para perseguir el objetivo reclamado en su demanda, por no haber demostrado tener un interés concreto en el dictado de un pronunciamiento judicial que la beneficie Co perjudiqueC, que remueva Co noC el obstáculo al que atribuye la lesión de los derechos invocados (arg. Fallos: 306:1125; 317:335, entre otros). Al respecto, es doctrina de V.E. que el ejercicio de la función jurisdiccional requiere que los litigantes demuestren la existencia de un perjuicio Cla afectación de un interés jurídicamente protegidoC, de orden personal, particularizado, concreto y además susceptible de tratamiento judicial, recaudos que han de ser examinados con particular rigor cuando se pretende debatir la constitucionalidad de un acto celebrado por alguno de los otros poderes del Estado (Fallos: 321:1252).

En efecto, en su escrito de fs. 93/96, la actora pidió que se declare la inconstitucionalidad de las leyes 23.018 y 24.490 porque Cen su criterioC resultan opuestas al art. 12 de la Carta Magna pues el indebido fomento otorgado por tales leyes al comercio exterior que se realiza desde los

M. 59. XXXVI.

M., L.R. c/ Estado Nacional (Mrio. de Economía) s/ acción meramente declarativa - sumarísimo.

Procuración General de la Nación puertos del sur del país, origina la falta de buques con bodegas de cargas generales en el de Bahía Blanca, circunstancia que la perjudica C. según sus dichosC al encarecer injustamente los costos operativos de la actividad que desarrolla, puesto que se ve obligada a recurrir al puerto de M..

Sin embargo, es importante poner de relieve, en primer lugar, que no se observa que el efectivo acaecimiento del daño alegado haya sido demostrado fehacientemente, como era menester, ni tampoco que el a quo haya reparado, siquiera mínimamente en él o Cmucho menosC que lo hubiera tenido por acreditado al dictar la sentencia definitiva (fs. 288/289), donde, lacónicamente, se expresó, sin respaldo probatorio contundente (como hubiera sido preciso), que las normas impugnadas perjudican al puerto de Bahía Blanca al otorgar los reembolsos mencionados, teniendo así, infundadamente, acreditado el interés de la actora. No hay, insisto, acreditación cabal e indubitable del daño que alegó (mayor costo del transporte terrestre, del depósito, de los seguros y control de calidad, etc.).

Al respecto, es necesario hacer notar que, según se desprende de los dichos de la actora (ver fs. 3 y 93 vta.), no habría exportado antes por el puerto de Bahía Blanca, ya que sus operaciones habrían comenzado recién en 1994 (ver constancia de fs. 6) así que, si operó siempre desde Puerto Madryn (ver fs. 44, 50, 53, 84, etc.), con mayor razón aun debió haberse preocupado en acreditar de manera clara el perjuicio comparativo que venía alegando. Por el contrario, su actividad en tal sentido fue nula.

Y, en segundo término, aun cuando se prescindiera de la prueba del perjuicio concreto alegado, noto que tampoco se ha demostrado, ni siquiera con base en indicios, la preceptiva

relación de causa a efecto entre ese supuesto daño (falta de arribo de buques de cargas generales al puerto de Bahía Blanca y sus consecuencias en su patrimonio) y las leyes impugnadas (el beneficio tachado de indebido), es decir, que el menoscabo patrimonial que alega experimentar sea causado única, necesaria y sin lugar a dudas, por el dictado de tales normas, a las cuales atribuyó, con carácter exclusivo, la distorsión en el mercado del transporte marítimo, en una suerte de monocausalismo dogmático.

Debió haber probado, desde mi óptica, que la suspensión de las normas impugnadas haría que volviera a Bahía Blanca la oferta de cargas generales que necesita. Máxime, cuando afirmó tajantemente que no habría otra forma de evitar el daño que no fuera mediante la eliminación de los reembolsos que recibe, indiscriminadamente, toda mercancía exportada por los puertos ubicados al sur del río Colorado (fs. 655 vta.).

Así las cosas en autos, la ocurrencia de buques de cargas generales a puertos patagónicos Cen aparente detrimento de los demás puertos del país (entre ellos el de Bahía Blanca)C puede ser la consecuencia de una pléyade de causas o concausas cuyo conocimiento escapa al común y también a la justicia en este expediente y que debería haber sido demostrada indubitablemente por M..

No me parece que sea bastante para afirmar el vínculo de causa-efecto mencionado la solitaria constancia de fs. 4/5, proveniente del consorcio de gestión del puerto de Bahía Blanca, no sólo porque las afirmaciones allí vertidas no cuentan con apoyo alguno en constancias, registros o estudios C. sería menesterC sino que, además, provienen de una entidad que tendría interés en esta causa pues se vería beneficiada si el resultado del proceso fuese favorable a la actora (confr. en tal sentido, dicha nota en su párrafo cuarto y

M. 59. XXXVI.

M., L.R. c/ Estado Nacional (Mrio. de Economía) s/ acción meramente declarativa - sumarísimo.

Procuración General de la Nación las afirmaciones de la actora a fs. 606, donde señala que el propio puerto de dicha ciudad sufre un agravio por las normas aquí cuestionadas).

En tales condiciones, es claro, no podría reconocerse a la actora una posición (standing) suficiente para pretender el objeto aquí demandado pues, de lo contrario, toda otra persona que alegase o experimentara un daño, cualquiera que fuera éste, estaría en similares condiciones para demandar, aun cuando se demostrara que el perjuicio sufrido es consecuencia (remota, mediata o inmediata) del dictado de las normas cuya validez cuestiona, lo cual desembocaría, irremisiblemente, en una suerte de acción popular o abstracta de inconstitucionalidad, sistema de control de normas excluido de la esfera judicial federal (Fallos: 317:335, considerando 5°).

Por otra parte, toda duda que pudiera caber de que ésta era la tesitura del planteamiento original de la actora conforme a su escrito de fs. 93/96, se desvanece al apreciar sus dichos de fs. 645/648 y, en especial, en su escrito de fs.

649/657 (ver, en particular, fs.

657, segundo y tercer párrafos), donde expresamente manifiesta estar desarrollando una acción de clase, al amparo del art. 43 de la Constitución Nacional.

Al respecto, ha expresado el Tribunal en Fallos:

321:1252, considerando 25, que admitir la legitimación en un grado que la identifique con el "generalizado interés de todos los ciudadanos en el ejercicio de los poderes de gobierno", deformaría las atribuciones del Poder Judicial en sus relaciones con el Ejecutivo y con la legislatura y lo expondría a la imputación de ejercer el gobierno por medio de medidas cautelares. Y agregó que la protección de los contribu-

yentes o de los ciudadanos, dada su base potencialmente amplia es, precisamente, el tipo de influencia que en una democracia debe ser utilizada ante las ramas del gobierno destinadas a ser sensibles frente a la actitud de la población, modalidad de naturaleza política a la que es ajeno el Poder Judicial.

Lo aquí expuesto no implica, claro está, adelantar juicio alguno sobre la constitucionalidad de las normas criticadas, ni menoscabar el derecho de cada habitante de la Nación para acudir al amparo jurisdiccional cuando se vean lesionados o restringidos ilegalmente sus derechos constitucionales de modo que exija reparación (vgr. si quien está legitimado demostrase algún derecho subjetivo afectado concretamente por las leyes aquí criticadas) tal y como, desde antiguo, ese Tribunal lo ha sostenido, cuando el ejercicio de los poderes políticos afectó esas garantías y sin que esa protección haya implicado ejercer, por sí mismo, las facultades de otro poder (Fallos: 179:98; 185:12; 194:428; 195:250; 310:991; 312:451; 321:1252, entre muchos otros), situación que, como queda dicho, no guarda relación con la examinada en este dictamen.

-XX-

Arribados a este punto, considero que se torna inoficioso examinar los demás agravios esgrimidos en los recursos analizados, como asimismo los recursos extraordinarios deducidos a fs.

377/396 por el Estado Nacional y a fs.

694/743, interpuesto por la Federación Lanera Argentina y M.A. e Hijos S.A. pues, con lo hasta aquí dicho basta para revocar el decisorio apelado.

-XXI-

M. 59. XXXVI.

M., L.R. c/ Estado Nacional (Mrio. de Economía) s/ acción meramente declarativa - sumarísimo.

Procuración General de la Nación Por lo expuesto, considero que cabe hacer lugar al recurso extraordinario de fs. 836/865 y al de queja de la causa M.62.XXXVI., dejar sin efecto el pronunciamiento de fs.

288/289 y rechazar la demanda.

Buenos Aires, 30 de noviembre de 2001.

M.G.R.