Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 29 de Febrero de 2000, D. 175. XXXIV

• Fecha: 29 Febrero 2000

D. 175. XXXIV.

RECURSO DE HECHO

Desplast, A.G. c/ Administración Federal de Ingresos Públicos - disp. 397/97.

Procuración General de la Nación Suprema Corte:

I El Administrador Federal de Ingresos Públicos, por Disposición N1 45/97 AFIP del 5 de agosto de 1997, estructuró la Comisión de Preadjudicaciones para la Capital Federal y el Gran Buenos Aires, a cargo de un P. -quien tendría un mandato de dos años, renovable de hecho-, con dos S. -cada una de ellas integrada por seis miembros- y con una Secretaría Permanente. El 3 de septiembre designó, por Disposición N1 111/97 AFIP, a A.G.D. como Presidente de esa Comisión, con retención del cargo de Jefe interino del Departamento Servicios Generales de la Dirección de Recursos Materiales.

Sin embargo, poco tiempo después -el 15 de diciembre del mismo año- dio por finalizadas ambas designaciones por Arazones de orden funcional@.

En atención a lo expuesto, el nombrado interpuso a fs. 1/5 de los autos principales (a los que corresponderán las siguientes citas), acción de amparo contra la Administración Federal de Ingresos Públicos, por entender que, la resolución que cuestiona impone una sanción encubierta, como respuesta al AInforme C.P. 409@ del 9 de diciembre de 1997, mediante el cual la Comisión que presidía hizo saber a la Dirección de Planificación Estratégica que se oponía a ser trasladada a otras dependencias fuera de la Sede de la AFIP. Basó su aserto anterior en el hecho de que la aludida Disposición N1 397/97 AFIP sólo limitó las funciones de aquellos integrantes de la Comisión que, juntamente con el actor y la Secretaria permanente, suscribieron el Informe C.P. 409.

Sostuvo que el acto administrativo citado transgredió lo resuelto con anterioridad por el propio Administrador

Federal, al conformar la estructura de la Comisión, pues había dispuesto que su presidente permaneciera en el cargo dos años a partir de su designación.

Señaló, además, que la Disposición N1 397/97 AFIP carece de los requisitos esenciales para ser considerada como un acto administrativo válido, según lo normado por el art. 71 de la ley 19.549, lo que le impide -a la vez- verificar su razonabilidad.

Manifestó, finalmente, que no desconoce las facultades de la Administración para imponer modificaciones en la forma o lugar de prestación de las tareas, pero que tales facultades deben ejercerse con razonabilidad y sin irrogar a los agentes perjuicios materiales o morales.

II El Juez de Primera Instancia hizo lugar a la acción de amparo y ordenó la reincorporación del actor en ambos cargos. Para así decidir, consideró, en forma preliminar, que la vía intentada era idónea para resolver el caso, atento a que el debate giraba en torno a una cuestión de derecho y que las partes coincidían sobre las circunstancias de hecho.

En cuanto al fondo, luego de examinar las disposiciones 45/97 AFIP y 5961/84 DGI, el Informe C.P. N1 409/97 y la Disposición N1 397/97 AFIP, concluyó que la última adolece de falta de alguno de los requisitos previstos en la L.N.P.A.

(art. 71), ya que todo acto administrativo debe sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de causa o ser motivado con expresión concreta de las razones que inducen a emitirlo; lo que permite el control judicial sobre su legitimidad y el ejercicio del derecho de defensa por parte del

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Procuración General de la Nación administrado. La mera expresión Arazones de orden funcional@ no cumple con los recaudos apuntados, pues el hecho de tratarse de un acto realizado en ejercicio de facultades discrecionales no justifica una conducta arbitraria y, es justamente su ejercicio Arazonable@, el que le otorga validez a los actos de los órganos del Estado. Tampoco puede carecer de finalidad o, encubiertamente, buscar fines distintos a los que lo justifiquen, así como a su causa y objeto.

Tales Aomisiones...tornan el acto aquí cuestionado como manifiestamente irrazonable@ (fs. 98).

Sostuvo, con relación a argumentaciones de la AFIP, que A. que el poder jurisdiccional controla en la actividad discrecional no es en realidad el ejercicio mismo de la decisión discrecional, sino sus presupuestos -que aquí no se encuentran-@ y que A. decisión de la Administración no puede ser `arbitraria o caprichosaŽ...no porque signifiquen una opción, o porque la opción sea en sí misma equivocada, sino porque, acertada o equivocada, no responde a los presupuestos que el legislador estableció para la toma de la decisión administrativa...@.

Finalmente, declaró que, según la cronología de lo acontecido y los hechos que la propia demandada ha reconocido, se advierte que la resolución de marras aparecería como una suerte de sanción, por la situación creada con la carta que fuera remitida anteriormente (adviértase que la misiva está datada el 9/12/97 y, la resolución 397, el 15/12/97)@ (fs.

98vta./99).

III La Sala I de la Cámara en lo Contencioso Administrativo Federal rechazó el recurso de apelación interpuesto por

la demandada y, en consecuencia, confirmó el pronunciamiento del Juez de grado (fs. 127/130vta.).

Para arribar a esta decisión, consideró que estaban dadas las singulares circunstancias que la acción de amparo requiere para admitir su apertura y que si bien el cese fue adoptado en el marco de atribuciones propias de la autoridad administrativa para disponer designaciones y traslados del personal, ello está sujeto a las normas que establecen la competencia de los órganos superiores. El ejercicio de tales potestades -dijo- puede sustentarse en la ley o en valoraciones según razones de oportunidad, mérito o conveniencia, caso este último en el cual es más restringido el alcance del control judicial, en tanto no exista arbitrariedad o ilegalidad manifiesta.

Expresó que, si bien el cargo del actor como Presidente de la Comisión de Preadjudicaciones no surgía de un previo concurso, le alcanzaba la garantía de inamovilidad temporal fijada por el propio Administrador de la AFIP -quien tenía la potestad organizativa de los incisos 1 b y 1 e del Decreto N1 618/97pero que decidió autolimitarse en el ejercicio de dicha prerrogativa al suscribir la Disposición 45/97, cuyo art. 31 fija un límite mínimo en la duración del mandato del titular de la Comisión: dos años a partir de su designación.

Señaló también que la demandada, al presentar el Informe previsto en el art. 81 de la ley 16.986, manifestó que la nota suscripta por D. y otros miembros de la Comisión de Preadjudicaciones atinente al traslado de ésta a otras dependencias, dio la pauta de que no reunían las condiciones necesarias para desempeñar tales funciones, por lo que se dispuso reemplazarlos, manteniéndoles la remuneración. Agregó que ello, en modo alguno aparece como argumento convincente

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Procuración General de la Nación para sustentar la decisión adoptada, pues no resulta muy comprensible que, en tan exiguo lapso, haya cambiado tanto el concepto que la autoridad tenía de los citados, quienes para su designación -tres meses antesdebían haber reunido especiales condiciones de Acompetencia, iniciativa, responsabilidad y dedicación@ (art. 10 de la Disposición N1 45/97).

Lo expuesto no significa -dijo el tribunal- que no se pudiese disponer el cese de dichos funcionarios, de existir una real causa que, además, debía ser correctamente señalada.

En el presente caso, no se invocó causa en la disposición cuestionada -la que se limitó a mencionar genéricamente el art. 61 del Decreto N1 618/97- y tampoco se dio una motivación in aliunde. Dicha cita normativa y la razón invocada en el Informe del art.

81 de la ley de la acción de amparo, no ostentan el nivel de Acausa@, sino de simples generalidades. De allí la trascendencia -como forma de asegurar la juridicidad y transparencia del actuar de la Administración y los derechos de los administrados- que cabe asignarle a que el Legislador haya exigido la motivación en los actos administrativos con expresión de la Acausa@ de su emisión (L.N.P.A., art. 7 incs. b y e).

Aseveró la Cámara que la medida dispuesta contra el actor no tiene el carácter de una sanción de cesantía, habida cuenta de que éste no fue separado de la función pública, pero que más que a una decisión adoptada por razones de servicio se asemeja a una réplica ante la postura asumida por los firmantes de la nota, disconformes con la redistribución de oficinas prevista por la Dirección de Planificación Estratégica.

Por ello, si las razones de servicio existieron, Ala realidad es que, como antes se apuntó, ellas no resultan de los antecedentes que obran en el expediente, de donde se extrae que el remedio seguido por la amparista fue idóneo para la defensa de

sus derechos@ (confr. fs. 130).

Finalmente, el tribunal afirmó que -sin perjuicio del alcance que pueda darse a normas de Derecho del Trabajo aplicables a los agentes de la AFIP- lo que resulta innegable es que nada autoriza a que -en tales regulaciones de derecho privado que rigen relaciones de orden administrativo- se deje de lado la legalidad de la conducta de la Administración, máxime en lo que respecta al cumplimiento de requisitos que otorgan validez a sus actos.

IV La Administración Federal de Ingresos Públicos interpuso el recurso extraordinario federal (fs.

134/152), cuya denegatoria (fs. 170) dio lugar a la presente queja.

Adujo que la medida cuestionada se adoptó en ejercicio de facultades discrecionales de organización, propias del Administrador Federal de Ingresos Públicos y que la Disposición N1 45/97 AFIP, al establecer una permanencia en el cargo de dos años para el presidente de la Comisión, reviste el carácter de un reglamento organizativo, que no confirió un derecho subjetivo al actor a mantenerse en funciones, por lo que corresponde interpretar que la decisión de sustituirlo está implícita en las facultades de conducción y organización que prevé el art. 61 de la ley 11.683.

Refirió que el 9 de diciembre de 1997, el actor y otros cinco miembros de la Comisión presentaron una nota Averdaderamente insólita@, donde se agraviaban a raíz de un cambio de oficina; decisión ésta que se tomó respecto de un espacio físico, por estrictas razones organizativas y sostuvo que dicha actitud demostró que los firmantes no reunían las condiciones necesarias para ejercer las funciones en la

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Procuración General de la Nación Comisión, razón por la cual, sin menoscabo alguno para ellos, se decidió su reemplazo con mantenimiento de la remuneración, como así también que la sentencia era arbitraria porque había prescindido de las normas aplicables al caso, relativas a la relación laboral que vincula a la AFIP con sus empleados.

En efecto -dijo-, existe una regla jurídica llamada de la Aintegralidad@ del régimen jurídico respectivo, que determina, por ejemplo, que si la relación es de empleo público, se le deben aplicar todas las disposiciones de la ley 22.140, en tanto que si es del derecho laboral, se le deben aplicar todas las disposiciones de la ley 20.740 y de la Convención Colectiva correspondiente.

No pueden tomarse beneficios de un régimen para aplicarlos parcialmente al otro.

En tal sentido, manifestó que nuestra Constitución Nacional, en lo que a la protección del trabajador se refiere, distingue dos regímenes: a quien está sujeto a una relación de empleo público le confiere el derecho a la estabilidad y a quien está regido por el derecho laboral le confiere el derecho a la indemnización por despido arbitrario.

Agregó que, según lo dispuesto por la ley 20.240, los empleados de AFIP están regidos por un convenio colectivo de trabajo (Laudo 15/91) y, por lo tanto, no les son aplicables las previsiones de la ley 22.140 sino las de la ley 20.740. En este orden de ideas, acotó, el art. 111 inc. c) de la Convención Colectiva - Laudo 15/91, establece la facultad del empleador -AFIP- de disponer la separación del empleado sin expresión de causa, el cual, como exclusiva compensación, recibirá la indemnización debida.

Afirmó que el tribunal creó un híbrido al introducir exigencias propias de la relación de empleo público a una relación de Derecho Laboral, que no tiene cabida en nuestro derecho, porque no se apoya en ley o principio alguno y, dado

que el actor está sometido al Derecho Laboral, no puede pretender obtener la nulidad del acto en sede judicial, desde que la sanción prevista para el empleador por el ejercicio abusivo del ius variandi es la indemnización por despido arbitrario.

También se manifestó por la improcedencia de la vía del amparo para resolver esta contienda. Dijo que las dos instancias anteriores, Aen forma dogmática@, sostuvieron que no existía otro medio judicial más idóneo. Sin embargo, el actor en momento alguno expresó que careciera de recursos o remedios administrativos o judiciales para proteger su pretendido derecho. Reiteró que el acto impugnado no era justiciable, pero, de aceptar por hipótesis que sí lo fuera, aquél debió promover una demanda laboral.

V A mi modo de ver, los agravios de la recurrente referidos a la existencia de otras vías legales resultan ineficaces para habilitar la queja intentada, habida cuenta de que remiten al tratamiento de cuestiones de hecho y de Derecho Procesal, materia propia de los jueces de la causa y ajena -como regla y por su naturalezaal recurso deducido, en especial, cuando el fallo cuestionado se basa en fundamentos del mismo carácter que, más allá de su acierto o error, excluyen la tacha de arbitrariedad invocada, sin que las divergencias de la apelante tengan entidad para demostrar lesión alguna de carácter constitucional.

Ello no obstante cabe señalar que, además, la cuestión propuesta reviste carácter insustancial, por cuanto la Corte se ha pronunciado, en forma reiterada, a favor de la procedencia de la vía indicada en aquellos casos en que la

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Procuración General de la Nación acción de amparo no ha reducido las posibilidades de defensa del interesado, en cuanto a la amplitud de debate y prueba referente a las cuestiones planteadas y decididas.

Máxime cuando, en las instancias de grado y ante el Tribunal, las partes han contado con la efectiva oportunidad de formular las alegaciones pertinentes y obtener las medidas de prueba conducentes (Fallos: 307:2174; 313:1371; 314:1091; 315:2386 y 316:1551; ver sentencia del 19 de mayo de 1999, in re U. 43.

XXXIII).

VI En segundo lugar, tal como lo expresé en una causa análoga (conf. dictamen del 13 de julio de 1999, in re L. 26, L. XXXIV, LEMA, G.A. c/ Estado Nacional B Ministerio de Justicia s/ juicios de conocimiento en general), según mi opinión, existe una circunstancia que obsta a la admisibilidad formal del recurso extraordinario, toda vez que, contrariamente a lo exigido por reiterada doctrina de V.E., el apelante no ha expresado argumentos que sustenten una diversa inteligencia de la norma federal que funda el fallo en crisis (Fallos:

302:1519; 310:2277 y 2376, entre otros), sino que se ha limitado a reiterar los que ya fueron analizados y rechazados por el a quo.

Es así que el recurrente omitió rebatir, como era menester, a fin de dar cumplimiento al requisito de fundamentación señalado en el art.

15 de la ley 48, el argumento central del tribunal a quo en el sentido de que, más allá de la determinación de los alcances que correspondiera atribuir a la aplicación a los empleados de la AFIP del Derecho Laboral, ello no era óbice para soslayar la legalidad de la actuación de los órganos administrativos -aun en supuestos de relaciones

administrativas reguladas a través del Derecho Privado- en especial, en cuanto se refiere al cumplimiento de los recaudos que confieren validez a sus actos, como es el requisito de expresar su motivación.

En tales condiciones, no puede obviarse que, en el art.

31 de la Disposición 45/97 del Administrador Federal de Ingresos Públicos, a través de la cual se conformó la nueva estructura de la Comisión de Preadjudicaciones, se fijó en dos años la permanencia en el cargo de su presidente a partir de su designación, por lo cual, más allá de las atribuciones administrativas del Administrador Federal para disponer nombramientos y traslados del personal, se autolimitó en su ejercicio en el caso, al fijar un mínimo para la duración del mandato de Presidente de la Comisión. En consecuencia, la decisión discrecional de la Administración de removerlo de su cargo se encontraba restringida por la norma que le imponía la existencia de una razón que justificase la revocación anticipada.

Esta omisión de la recurrente resulta adversa a la admisión formal del remedio extraordinario pues, también ha dicho innumerables veces la Corte que, para su procedencia, es preciso, además, formular una crítica concreta y razonada de todos y cada uno de los argumentos expuestos por los jueces de la causa (conf. Fallos: 303:109; 303: 884 y 892, entre muchos otros). Máxime, cuando se trata de un argumento tan decisivo como la ilegitimidad del acto revocatorio de una designación sujeta a un plazo mínimo de permanencia en el cargo, que el apelante fundamentó exclusivamente en las facultades discrecionales de la Administración, pese a que dicha circunstancia no lo dispensa de observar un elemento esencial como es la motivación suficiente; pues es justamente en este ámbito de la actividad administrativa donde la motivación se hace más necesaria (doctrina de Fallos: 314:625; 315:1361). Es por ello

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Procuración General de la Nación que la Cámara entendió razonable señalar que solamente alegando Arazones de orden funcional@ o con la invocación genérica del Decreto N1 618/97, no se cumple con el recaudo de motivación establecido por el art. 71 de la ley 19.549.

Tampoco las razones que invocó la recurrente, al producir el Informe del art. 81 de la ley de amparo, permiten suplir dicho requisito, pues no fueron expresados en forma concreta y explícita en el acto administrativo que concluyó con las funciones del actor como presidente de la Comisión de Preadjudicaciones y jefe (int.) del Departamento Servicios Generales de la AFIP.

En este sentido, el Tribunal ha expresado que A...si bien no existen formas rígidas para el cumplimiento de la exigencia de motivación explícita del acto administrativo, la cual debe adecuarse, en cuanto a la modalidad de su configuración, a la índole particular de cada acto administrativo, no cabe la admisión de fórmulas carentes de contenido, de expresiones de manifiesta generalidad o, en su caso, circunscribirla a la mención de citas legales, que contemplan sólo una potestad genérica no justificada en los actos concretos@ (conf. Fallos: 314:625).

A su vez -y más allá de la clara limitación que a la discrecionalidad representaba la existencia del art. 31 de la Disposición N1 45/97 AFIP- el agravio relativo a que la medida adoptada lo fue en ejercicio de una facultad discrecional de la Administración, tampoco resulta apto para invalidar la sentencia de Cámara. En efecto, ha dicho V.E. reiteradamente que la circunstancia de que la Administración obre en ejercicio de facultades discrecionales, en manera alguna puede constituir un justificativo de su conducta arbitraria, como tampoco de la omisión de los recaudos que para el dictado de todo acto administrativo exige la ley 19.549. Es precisamente

la legitimidad -constituida por la legalidad y razonabilidadcon que se ejercen tales facultades, el principio que otorga validez a los actos de los órganos del Estado y que permite a los jueces, ante planteos concretos de parte interesada, verificar el cumplimiento de dichas exigencias, sin que ello implique -como lo sostiene el recurrenteviolación de la división de poderes que consagra la Constitución Nacional (doctrina de Fallos: 307:639 y 320:2509, entre otros).

En mérito a las condiciones expuestas, soy de opinión que corresponde declarar inadmisible el RE y desestimar la presente queja.

Buenos Aires, 29 de febrero de 2000.- N.E.B.