Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 26 de Mayo de 1999, E. 115. XXXIV
| Fecha | 26 Mayo 1999 |
EL CONDOR EMP. DE TRANSPORTES S.A. C/ BS. AS. PROV. DE S/ ACCION DECLARATIVA.
JUICIO
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S.C. E.115.XXXIV.
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Suprema Corte:
- I - El Cóndor Empresa de Transportes S.A. -quien invoca su condición de permisionaria para la prestación del servicio público de transporte interjurisdiccional de pasajeros y afines, otorgada por el Ministerio de Obras y Servicios Públicos de la Nación conforme a la ley nacional N1 12.346- , promueve la presente acción declarativa, en los términos del artículo 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, contra la Provincia de Buenos Ares, a fin de que se declare la inconstitucionalidad del Impuesto a los Ingresos Brutos que dicho Estado local pretende aplicarle por la actividad que desarrolla, con fundamento en el Código Tributario de esa jurisdicción.
Manifiesta que la acción intentada tiene su origenen el reclamo que le ha formulado la Dirección General de Rentas provincial para que abone el referido tributo, respecto de períodos fiscales ya vencidos (v. Resolución N1 215/98 a fs. 13/26), tal como se desprende del acta de verificación que en fotocopia se acompaña (v. fs.27).
Cuestiona la existencia y alcances de las atribuciones que se ha arrogado el Estado local demandado al ejercer su pretensión fiscal pues, si bien es admisible -según dice- que las provincias regulen ciertos aspectos del tránsito de mercaderías, no puede aceptarse que afecten el transporte interjurisdiccional al punto de desnaturalizar su ejercicio, contrariando el derecho de propiedad y la libertad de
ito o comercio, e invadiendo esferas propias del rno Federal, en violación de los artículos 17, 31 y 75, o 13 de la Constitución Nacional, así como también, el en de Coparticipación Federal de Impuestos estatuído en y nacional 20.221 y sus modificatorias, pues constituye u entender- un supuesto de doble imposición tributaria.
Arguye que, las tarifas vigentes en el transporte jursidiccional que presta, fueron fijadas, desde su n, por la Subsecretaría de Transportes del Ministerio de y Servicios Públicos de la Nación, organismo que no mpló la incidencia que sobre ellas tendría la aplicación mpuesto provincial a los ingresos brutos que aquí se na.
De lo anterior resulta que su aplicación conduce a que gravamen deba ser soportado exclusivamente por las sionarias, con lo que, al quitarle rentabilidad a la tación del transporte interjurisdiccional, no sólo se ona un daño a su patrimonio -lo que motiva su interés cular en el pleito-, sino también un perjuicio al o servicio público.
Indica asimismo que, debiendo tributar por la actividad desarrolla Impuesto a las Ganancias (leyes naciona- 20.628 y 22.016 y sus modificatorias), la determinación respecto del gravamen local cuestionado configura una esis de doble imposición vedada por el artículo 9, o b), párrafo 21, de la ley 20.221 que aprueba el en de Coparticipación Federal, cuyo principio básico, legiado por el Legislador, es la imposibilidad de
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mantener o establecer impuestos locales sobre la materia imponible sujeta a imposición nacional coparticipable (t.o. según la ley 22.006).
En este contexto, V.E. corre vista a este Ministerio Público, por la competencia, a fs.37 vuelta.
- II - Atento a que la actora pretende que el Tribunal conozca en instancia originaria de esta causa, con fundamento en precedentes que señala a fs. 29 vta./30, estimo conveniente recordar la doctrina sentada por V.E. para los casos en que se efectúan planteamientos de inconstitucionalidad de leyes, decretos o actos provinciales.
Ya en Fallos: 176:315 (cons. 31), V.E. señaló que "contra las leyes y decretos provinciales que se califican de ilegítimos, caben tres procedimientos y jurisdicciones según la calidad del vicio imputado: a) si son violatorios de la Constitución Nacional, tratados con las naciones extranjeras, o leyes federales, debe irse directamente a la justicia nacional; b) si se arguye que una ley es contraria a la constitución provincial o un decreto es contrario a la ley del mismo orden, debe ocurrirse a la justicia provincial y c) si se sostiene que la ley, el decreto etc. son violatorios de las instituciones provinciales y nacionales, debe irse primeramente ante los estrados de la justicia provincial y, en su caso, llegar a esta Corte por el recurso extraordinario del artículo 14 de la ley 48. En esas condiciones se guardan los legítimos fueros de las
ades que integran el gobierno federal, dentro de su l jerarquía; pues carece de objeto llevar a la justicia nal una ley o un decreto que, en sus efectos, pudieron ectificados por la magistratura local" (confr. Fallos:
94; 209:329; 211:1327, 1405 y 1710; 240:210; 249:165; 43; 277:365; 289:144; 292:625 y más recientemente en 588, cons.6 y 7 in re "Sol Bingo c/ Provincia de Buenos ", reiterada en Fallos: 311:2050 y 315:448, entre muchos .
Cabe asimismo recordar que el Tribunal, al decidir cto de su competencia originaria en causas en que se ionaban tributos provinciales, ha hecho aplicación, en osas oportunidades, de tal doctrina.
Sentó así los entes criterios:
cuando la acción entablada se fundó en el ento de que los gravámenes locales violaban directa y sivamente prescrip- ciones constitucionales de carácter nal y lo medular de la disputa remitió necesariamente a trañar el sentido y los alcances de uno o más preceptos a naturaleza, la Corte declaró la procedencia de su ncia originaria (confr. Fallos: 303:928; 304:995,1075 9; y sentencia in re "American Express Argentina S.A. ección Provincial de Rentas de la Provinciade Buenos ", del 18 de octubre de 1988, publicada en Fallos:
104).
cuando la tacha planteó la ilegalidad, por o los tributos violaban exclusivamente la Ley de Coparación Federal de Impuestos, sin efectuar impugnaciones etas de carácter constitucional, el Tribunal declaró
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que tal argumento no es suficiente para surtir su competencia originaria, en virtud de que las leyes-convenio, esto es, normas como la citada, de derecho intrafederal, hacen parte también, aunque con diversa jerarquía, del derecho público local pues, al adherirse a dicho régimen por leyuna provincia, debe entenderse que la pretensión se funda en la presunta violación de la ley local de adhesión, por lo que su cuestionamiento no habilita su competencia originaria, lo cual no obsta a que, oportunamente, las cuestiones federales que puedan contener dichos pleitos se sometan al conocimiento del Tribunal por las vías pertinentes (confr. sentencias in re T. 151 XXIII. Originario. "Transportes Automotores Chevallier S.A. c/Buenos Aires, Provincia de s/acción declarativa" publicada en Fallos: 314:862, de acuerdo con el dictamen de este Ministerio Público del 30 de mayo de ese año).
cuando, para fundar la pretensión del actor, conflu- yeron los planteamientos de inconstitucionalidad federal y de ilegalidad del acto, por presunto desconocimiento de lo dispuesto en la Ley de Coparticipación Federal de Impuestos -que obliga, a las provincias adheridas a su régimen, a no aplicar gravámenes locales análogos a los nacionales coparticipados- la Corte declaró que la alegada violación de la Ley Convenio no abre su competencia originaria, pues para habilitar dicha instancia es preciso que en la demanda no se planteen, además de las cuestiones federales, otras que resultan ajenas a su competencia, ya que la
ual necesidad de hacer mérito de ellas obsta a su ación ante el Tribunal (confr. doctrina de Fallos:
24 y 327 in re E. 88. XXIV. Originario "Expreso Cañueociedad Anónima c/Buenos Aires, Provincia de s/acción rativa" y L.90. XXIII. Originario. "Lorentor S.A.I.C. e Buenos Aires, Provincia de s/acción declarativa", ambos nciamientos del 16 de marzo de 1993; entre muchos otros blicados en Fallos: M.683. XXIV. Originario. "Micro us Norte S.A. c/Buenos Aires, Provincia de s/acción rativa" y T. 261. XXIV. Originario. "Transportes tida S.A.C. c/Buenos Aires, Provincia de s/acción rativa", sentencias del 5 de agosto de 1993; S.36.
Originario. "S.A. Expreso Sudoeste c/Buenos Aires, ncia de s/accción declarativa", S. 259. XXVI. Origina- "S.A. Expreso Sudoeste c/Buenos Aires, Provincia de ión declarativa", E. 65. XXVI. Originario. "El Puente e Transportes c/Buenos Aires, Provincia de s/acción rativa", E. 75. XXVI. Originario. "El Halcón S.A. de portes c/Buenos Aires, Provincia de s/acción rativa", E. 107. XXVI. Originario. "Expreso Cañuelas c/Buenos Aires, Provincia de s/acción declarativa", . XXVI. Originario. "Transportes Atlántida S.A.C. nos Aires, Provincia de s/acción declarativa", T.345 Originario. "Transportes Automotores La Estrella S.A.
Negro, Provincia de s/acción declarativa" y T.346, Originario. "Transportes Automotores La Estrella S.A. n L., Provincia de s/acción declarativa", del 22 de ro de 1994 y T. 18. XXVIII. Originario. "Transportes ada S.A. c/Buenos Aires, Provincia de s/acción
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declarativa", del 9 de agosto de 1994).
Cabe señalar que, en esta última línea de precedentes, quedan comprendidas también varias causas en las que la Corte declaró su competencia originaria, con carácter de excepción, a pesar de haberse efectuado el doble cuestionamiento de inconstitucionalidad y de ilegalidad. En esas oportunidades V.E. expresó que "si bien el artículo 15 de la ley 20.221 dispone que incumbe a la Comisión Federal de Impuestos decidir acerca de los reclamos que formulen los contribuyentes ante los respectivos fiscos, tendientes a obtener la devolución de las sumas abonadas por tributos cuya exigencia contravenga las obligaciones asumidas por las provincias adheridas al régimen de coparticipación federal, ello no obsta -en las circunstancias del caso- al tratamiento íntegro de los planteos de la actora".
Y agregó allí que "los trámites ya cumplidos -producción de la prueba y alegatos de las partes -sustentan la competencia originaria de la Corte en razones de economía procesal vinculadas a la pronta terminación del proceso requerida por la buena administración de justicia y la claridad de las obligaciones tributarias de una empresa prestataria de servicios públicos" (confr. doctrina de Fallos: 308:2153, cons. 31 y 41 in re "Aerolíneas Argentinas Sociedad del Estado c/ Provincia de Buenos Aires", del 13 de noviembre de 1986; 314:1796, cons. 71 en la causa "Dirección Provincial de Rentas de la Provincia Santa Cruz c/ Y.P.F.", del 17 de diciembre de 1991.
De todos modos, es menester poner de resalto que las ausas recién citadas correspondían a la jurisdicción naria del Tribunal ratione personae ya que tramitaron nterioridad a la privatización de "Aerolíneas Argentiy de "Yacimientos Petrolíferos Fiscales", por lo quela forma de conciliar lo preceptuado por el artículo 117 Constitución Nacional respecto de las provincias, con errogativa jurisdiccional que le asistía atales entes nales al fuero federal, sobre la base de lo dispuesto el artículo 116 de la Ley Fundamental, era sustanciando ción en esa instancia (Fallos: 305:441 308:2054; 89; 312:389; 313:551, entre otros). o:
Se advierte un cambio jurisprudencial de la Corte e no explícitamente declarado en las decisiones de la ía- a partir de dos sentencias del 30 de septiembre de in re "Satecna Costa Afuera S.A. c/ Provincia de s Aires" (Fallos: 316: 2206) e in re L.34, XXIII Origi- . "La Internacional Empresa de Transporte de Pasajeros .I.I.F. c/Chaco, Provincia del s/ acción declarativa".
En la primera de las causas citadas, este Ministerio co había dictaminado -con fecha 14 de diciembre de 1990- .E. no era competente para conocer en instancia naria, toda vez que el reclamo de la actora se fundaba doble orden de razones: de inconstitucionalidad y de lidad.
Se señaló, entonces, que la tacha de ilegalidad evela como de aquellas cuestiones reservadas a la tencia originaria y específica de la Comisión Federal de stos /.../ Prescindir del organismo específico del en convencional de coparticipación impositiva, creado
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para satisfacer el reclamo declarativo de ilegalidad que pretende la actora en el sub examine, importaría desnaturalizar, por las razones expuestas, los principios sobre los que reposa la jurisdicción originaria de V.E. ratio ne materiae.
Se agregó, en el mismo parecer citado, que "El derecho invocado por la actora (se sostenía que el tributo cuestionado violaba el art. 9, inciso "b", segundo párrafo, de la Ley de Coparticipación Federal) es así un derecho sujeto a los límites fijados por el propio régimen convencional de coparticipación impositiva y debe hacerse valer ante el organismo específico del sistema, donde puede obtener satisfacción su pretensión declarativa con un alcance que trasciende incluso a las partes y beneficia a todos los contribuyentes comprendidos en la hipótesis contemplada por la decisión. El resultado de esa instancia obligatoria estatuída en el sistema legal, puede tornar inoficioso el pronunciamiento de inconstitucionalidad que pretende la accionante, ultima ratio del orden jurídico, al que sólo cabe acudir -ha declarado V.E.- cuando no existe otro modo de salvaguardar algún derecho o garantía amparado por la Constitución, si no es a costa de remover el obstáculo que representan normas de inferior jerarquía".
Se recordó, en ese sentido, la doctrina del factor de argumento exclusivo de la jurisprudencia norteamericana, que el Justicia Burger -siendo presidente del Tribunal Supremo- al votar en disidencia en el caso "Moore v. City of East Cleveland, Ohio" (431 u.s. 494 - 1977) explicitó, al soste
ue no es necesario pronunciarse acerca de la inconstinalidad de una ley o reglamento cuando el caso puede ser lto satisfactoriamente con otros argumentos. "Porque, de ntrario, se obligaría al tribunal judicial a nciarse sobre el planteo de inconstitucionalidad cuando lución podría encontrarse en otros motivos -también dos por la accionante- que tornarían inoficioso aquél".
El Tribunal se apartó de la solución propiciada por el terio Público.
En la decisión de la mayoría declaró pese a fundarse la pretensión tanto en la inconstitucioad del impuesto a los ingresos brutos por resultar torio de los incisos 9, 12 y 27 del art. 67 de la itución Nacional; como en la ilegalidad por contrariar incipio del régimen de coparticipación federal en cuanto veda la doble imposición, "...nada obsta a que el nal entienda íntegramente en las cuestiones suscitadas omo lo decidió ante una situación análoga en el dente citado (Fallos: 308: 2153) y, con su actual sición, en la causa D. 279, XXI, "Dirección Provincial ntas de la Provincia de Santa Cruz c/ Yacimientos líferos Fiscales s/ ejecución fiscal", sentencia del 17 ciembre de 1991" (considerando 31).
Sin embargo, en los dos precedentes análogos a los que la Corte, esto es, "Aerolíneas Argentinas" y "Dirección ncial de Rentas de Santa Cruz", la admisión de la dicción originaria se había justificado en razones de mía procesal.
Por otra parte -aún cuando el Tribunal declara expresamenteambas causas le correspondían
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ratione personae ya que tanto Aerolíneas Argentinas cuanto Yacimientos Petrolíferos Fiscales -aún no privatizadaseran entes nacionales con derecho al fuero federal.En cambio, Satecna Costa Afuera S.A. era una empresa privada en litigio con la Provincia de Buenos Aires.
Pero fue en los votos en disidencia de los Dres.
B., F. y L. (h), por una parte y, por la otra, del Dr. B., donde se advierte el cambio jurisprudencial que he mencionado ut supra.
Ello es así, por cuanto en el considerando 21 de los respectivos votos, se declara que, sin perjuicio de las facultades atribuídas a la Comisión Federal de Impuestos (art. 15 de la ley 20.221), y al criterio adoptado por el Tribunal en Fallos:
303: 2069 y en "Austral Líneas Aéreas S.A. c/ Mendoza, Provincia de s/ repetición" "nada obsta en las circunstancias del caso al tratamiento íntegro de los planteos de la actora pues /.../ en el sub-judice la demanda declarativa tiene sustento principal en la incompatibilidad de la pretensión impositiva provincial con los preceptos constitucionales. Además, tal solución es la que mejor satisface indudables razones de economía procesal vinculadas con la pronta terminación del proceso y con la claridad de las obligaciones tributarias de una empresa prestataria de servicios públicos" (énfasis, agregado al original).
En la segunda de las causas citadas, "La Internacional", la Corte se remitió a la solución adoptada en "Aerolíneas Argentinas" (Fallos: 308: 2153) y en "Satecna Costa
a S.A" y decidió tratar integralmente los agravios (de stitucionalidad y de ilegalidad) en instancia origina- El señor M.D.A.C.B., en su voto sidencia, reiteró el concepto vertido en la causa ior, fallada en el mismo día, en el sentido que la da declarativa tiene sustento principal en la incompatiad de la pretensión impositiva provincial con los ptos constitucionales".
Un año después, la Corte falló in re E. 20, XXIII nario. "El Libertador S.A.C.I. c/ Buenos Aires, P. s/ acción declarativa" (sentencia del 20 de diciembre 94), en un caso similar que tramitó en instancia origi- . En el considerando 11 del voto concurrente de los tros doctores F., B. y L. (h) y en el derando 11 de la disidencia de los Ministros doctores é O' Connor y P. y del Señor Presidente Dr. eno se hizo mérito de la configuración de las mismas nstancias procesales de excepción contempladas en s: 308: 2153, es decir, "Aerolíneas Argentinas".
Por último, más recientemente, en la sentencia del 8 de embre de 1998 in re C. 130 XXIX, Originario. "Cooperade Trabajo Transportes Automotores de Cuyo T.A.C. ada c/ Mendoza, Provincia de s/ acción declarativa", admitió su jurisdicción originaria, sin más mentación que la referencia a los artículos 116 y 117 de nstitución Nacional.
Sólo en el considerando 31 del voto concurrente de los tros doctores L. y V., se reitera la inexistene óbice alguno para que el Tribunal entienda en la
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causa, de conformidad con la doctrina de Fallos: 308: 2153 (considerandos 31 y 41) es decir, las razones de economía procesal y la claridad de las obligaciones tributarias de una empresa prestataria de servicios públicos.
III A esta altura del análisis que vengo realizando, de los precedentes de la Corte en la materia del sub examine, tengo para mí que el cambio jurisprudencial que he descripto en el acápite anterior (cuarto criterio), implica que el Tribunal ha removido el obstáculo que, para surtir su competencia originaria, constituía el doble planteamiento de inconstitucionalidad federal y de ilegalidad del tributo local, por presunta violación de la ley-convenio de coparticipación impositiva.
A mi modo de ver, V.E. ha privilegiado el carácter netamente federal de la materia, esto es, el transporte interjurisdiccional, tutelado por la cláusula comercial de la Constitución Nacional (art. 75, inciso 13), por sobre la naturaleza local de las normas de la ley - convenio presuntamente desconocidas por el tributo cuestionado.
En un área de la actividad económica nacional de enorme impacto social, como lo es el servicio público de transporte interjurisdiccional, estima esta Procuración General que deben preservarse los valores de seguridad jurídica y de certeza en las obligaciones tributarias de los prestadores, que sirvan de sustento a la calidad y eficiencia de los servicios públicos (art. 42, Constitución Nacional).
Para el logro de ese objetivo, nada mejor que ventilar el Tribunal Supremo Federal, en instancia originarialegaciones de los prestadores de tales servicios públirespecto de la presunta incompatibilidad de las pretens impositivas de las distintas provincias con los ptos constitucionales federales.
La solución que ahora propicia este Ministerio Público nsonancia con el nuevo criterio jurisprudencial de la insinuado en la reseña de Fallos del acápite II- no interpretarse como limitación de las autonomías provins, toda vez que la Corte constituye el fuero natural de rovincias argentinas (art. 116 y 117 C.N.) y sus compeas -por provenir de la propia Constitución- no son ptibles de ampliarse, ni restringirse o modificarse, nte normas legales (Fallos: 180:176; 270:78; 280:176; 3; 308:2356; 310:1074; 314:94 y 240; 315:1892; 316:965, muchos otros).
Por otra parte, tanto la Nación como los Estados locales bién los contribuyentes, tienen acceso a la vía del en convencional de coparticipación federal, con su ismo fiscal específico -la Comisión Federal de Impuespara obtener satisfacción a sus pretensiones declaratior presuntos incumplimientos a las obligaciones emergene la Ley Convenio, cuando sus agravios no tienen sustenincipal en la incompatibilidad de la pretensión imposiprovincial con los preceptos constitucionales federales.
IV Habida cuenta de lo expuesto y, toda vez que en la causa xamine, se cuestiona principalmente la inconstitu
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cionalidad del Impuesto a los Ingresos Brutos de la Provincia de Buenos Aires sobre la actividad de transporte interjurisdiccional que presta la actora, opino que corresponde declarar la competencia originaria del Tribunal para conocer de ella.
Buenos Aires, 26 mayo de 1999.
N.E.B.
