Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 28 de Diciembre de 2006, S. 939. XLII

• Emisor: Procuración General de la Nación

Superintendencia de Seguros de la Nación c/ Agrosalta Coop. Seguros L..

S.C.S.N. 939; L. XLII.

S u p r e m a C o r t e :

- I - Los jueces integrantes de la Sala C de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Comercial, dejaron sin efecto la revocación de la autorización para operar en seguros de Agrosalta Cooperativa de Seguros Ltda. (fs. 705/729) dispuesta por la Superintendencia de Seguros de la Nación mediante Resolución n1 28.526 (fs. 685/697) y las medidas cautelares ordenadas por Resoluciones n1 28.429 y 28.469 (fs. 48/51; 298/301 y 2327/2334).

Para así decidir, ponderaron que si bien se había imputado a Agrosalta la falta de presentación del plan de regularización del déficit de capital mínimo que surgía de sus guarismos y estados contables al 30/06/01, su situación patrimonial difería de la estimada en la fiscalización 1091-B en virtud de las observaciones detectadas (fs. 21/23). Tuvo por inválida la Resolución n1 28.526 por violación de la forma, pues al tramitarse el procedimiento sumarial reglado en los artículos 71 y 82 de la Ley de Entidades de Seguros y Su Control n1 20.091, la Superintendencia omitió intimar a la aseguradora a dar explicaciones por la pérdida de su capital mínimo en los términos del artículo 31 de la mencionada norma, antecedente agravado si se advierte que no se le dió oportunidad de sanear la falta de registro de juicios en el pasivo. Señaló que, la desestimación de la prueba pericial en sede administrativa obstaculizó la ponderación de los incumplimientos y que, si bien el Cuerpo de Peritos Oficiales corroboró la existencia de déficit al 30/06/01 (fs. 1930/1935), al revocar la autorización, la Superintendencia no tuvo en cuenta su saneamiento ulterior mediante aportes de capital, lo cual debió atender en pos de la verdad jurídica, apreciación que fundó en la doctrina de V.E. expuesta en el precedente de Fallos 311:2821 "Resguardo Cía de Seguros S.A.".

Contra dicho pronunciamiento, la Superintendencia interpuso el recurso extraordinario de fs.2339/2366, que fue contestado a fs. 2376/2391 y concedido a fs. 2393 en lo que atañe a la cuestión federal estricta y desestimado por la arbitrariedad invocada.

- II - La apelante alega que la vía del recurso extraordinario es procedente porque el debate versa sobre la aplicación y alcance de dispositivos federales, constituye un caso de gravedad institucional y el pronunciamiento es arbitrario.

Arguye que la Resolución n1 28.526 es legítima pues cumplimenta con los requisitos que debe reunir como acto administrativo, habiendo sido dictada previa sustanciación del procedimiento sumarial pertinente (art. 82). La incongruencia del fallo -sostiene- produce la total abrogación del régimen tutelar consagrado por la ley 20.091 y su reglamentación, y el consecuente ejercicio del poder de policía conferido a la Superintendencia con el objeto de proteger el interés público.

Afirma que, si bien es cierto, que el déficit de capital mínimo dio lugar al dictado de la Resolución n1 28.429 -cautelar dispuesta al comienzo de las actuaciones administrativas en virtud de las propias declaraciones de la aseguradora, en concordancia con las atribuciones del artículo 86 inciso a)-, la Sala omite ponderar que fueron las graves irregularidades detectadas en el curso de las verificaciones -no el déficit- las que motivaron la imputación de cargos de fs. 354 -Proveido n1 96.149-, la adopción de la cautelar dispuesta por Resolución n1 28.469 y, con posterioridad, la sanción aplicada mediante la Resolución n1 28.526.

Aduce que, al afirmar que se atribuyó la falta de presentación de un plan de regularización del déficit de capital mínimo, la Sala tergiversa los cargos de fs. 354, omitiendo dar tratamiento a las graves irregularidades encuadradas en el artículo 58 de la ley 20.091. Asimismo, indica que el a-quo, por una parte no pondera la impugnación que formuló del dictamen pericial -limitado a aspectos formales- en lo que a la regularización del déficit se refiere, teniendo por cierta una realidad de superavit ficticia (fs. 1996/2003); y que, por otro, tampoco examina la negativa sistemática de la aseguradora a informar los juicios no registrados en el pasivo de los estados contables, conducta en la que persistió aún después de revocada la autorización (fs. 1902/1803).

- III - Previo a todo, creo necesario reseñar algunos antecedentes del proceso conducentes para la dilucidación de la controversia. Así de la actuación de inspección 1091-B del 25 de septiembre de 2001 e informe de la Gerencia de Control de igual fecha surge que la

Superintendencia detectó una serie de irregularidades en el balance de la aseguradora al 30 de junio de 2001, que importaron una diferencia del orden de los $2.191.228 en su patrimonio neto y consecuente disminución de $2.896.873 a $705.645; ordenándose por motivo de ello, de conformidad con lo prescripto por los artículos 71 y 82 de la Ley n1 20.091, el traslado de las observaciones formuladas, lo cual se cumplimentó el 26 de septiembre de 2001 y el 28 de septiembre al aclararse -ante el requerimiento de la aseguradora- que se realizara en los términos del artículo 71 citado -Proveidos n1 95.922 y 95937- (fs. 20/29).

De la actuación de inspección 1393-V del 2 de octubre de 2001 e informe de la Gerencia de Control de igual fecha y 3 de octubre de 2001 surge, además, que el organismo de Superintendencia había requerido el 4 de septiembre de 2001 información relativa a ciertos aportes de capital que la aseguradora no cumplio dentro del plazo establecido y prórroga solicitada; explicitándose entonces que del balance al 30 de junio de 2001 surgía un déficit de capital mínimo de $226.311, otro de cobertura por $368.764 y otro por tenencia de inversiones de $286.003, los cuales podían verse incrementados en razón del ajuste de $2.191.228 consecuencia de las observaciones antes determinadas (fs. 41/45).

El 4 de octubre de 2001, en concordancia con lo dictaminado por la Gerencia Jurídica y en razón de los déficits determinados, de acuerdo con el artículo 31 de la Ley n1 20.091 que establece, que hasta tanto sean cumplidas las disposiciones de regularización y saneamiento la autoridad de control debe establecer ciertas medidas cautelares, el Superintendente -con fundamento en el artículo 86 inciso a) de la Ley n1 20.091- dictó la Resolución n1 28.429 dejando a salvo que la situación patrimonial de la aseguradora quedaría determinada a resultas de la investigación sumarial en curso (fs. 46/51).

Con fecha 12 de octubre de 2001 Agrosalta, sin perjuicio de articular la nulidad del procedimiento argumentando que no se había corrido traslado según lo prescripto por el artículo 71 de la Ley 20.091 y que había subsanado los déficits determinados, contestó las observaciones a los balances practicadas según actuación 1091-B, ofreciendo prueba pericial (fs.

124/132).

Con posterioridad a diversas inspecciones, requerimientos de documentación e informes (fs. 204/206, 208/246, 253, 285/294, 303/330, etc.), por Resolución n1 28.469 del 2 de noviembre de 2001, de conformidad con lo dictaminado por la Gerencia Jurídica, y con sustento en

la situación de peligro evidenciada por la conducta obstructiva de la labor de fiscalización y la detección de irregularidades en las registraciones contables, el Superintendente dispuso una segunda medida cautelar, aunque fundada ya en el artículo 86 incisos e) y f) de la Ley n1 20.091 (fs. 331/352 y 355/360).

Por Proveido n1 96149 del 2 de noviembre de 2001 (fs. 354), en los términos del artículo 82 de la Ley 20.091, se atribuyó a la aseguradora los siguientes cargos: i) omisión de registro de juicios en el pasivo y consiguiente defecto en la constitución de la reserva de Siniestros Pendientes en Juicio, representativo del 50% de los casos registrados; ii) oposición sistemática a los procedimientos de control, iii) registro de 9 (nueve) inmuebles vendidos 2 (dos) años antes en el activo; y iv) uso de cuentas bancarias ajenas, que impedían conocer su real situación patrimonial, haciendo manifiesta la falta de confiabilidad de las registraciones y de control interno de la aseguradora (fs. 346/352). Corrido el traslado de las observaciones o imputaciones, que fueron contestados, el área de servicios jurídico emitió dictamen, todo ello de conformidad con el artículo 82 de la Ley (fs. 354, 373/377, 382/383, 449/465 y 643/682).

Con fundamento en los cargos formulados mediante Proveido n1 96149 de fs.

354, lo cual -se dice- colocaba a la aseguradora en una situación de marginalidad que impedía conocer su real situación patrimonial, fue, finalmente, dictada la Resolución n1 28.526 revocando la autorización para operar en seguros por infracción a los artículos 58, 68, 69 y 70 de la Ley 20.091, artículos 37.1.5, 37.5.1 y 39.5 del Reglamento para la Actividad Aseguradora, las Normas de Contabilidad y Plan de Cuentas (fs. 685/697). Acto administrativo que fue recurrido por la aseguradora y revocado mediante el pronunciamiento objeto de la apelación federal que se trae a examen.

Asimismo, dado el debate generado respecto de la situación patrimonial de la aseguradora se dispuso por la alzada el informe contable de fs. 1930/1935 realizado en el ambito del cuerpo de peritos contables oficiales de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, tenido en cuenta por los jueces en su sentencia, cuyas conclusiones al respecto resultan ajenas a mi dictamen por haber sido denegado el recurso por arbitrariedad incoado.

- IV - El recurso extraordinario interpuesto es formalmente admisible pues la cuestión traida a examen concierne a la exégesis y aplicación de preceptos federales -Ley n1 20.091-

y a un acto de autoridad nacional dictado en su virtud; y la decisión ha sido contraria a las pretensiones que el apelante funda en ellos (art. 14 inc. 1 y 3, Ley N1 48 y doctrina sentada en autos C. 358. XXXIX. Cruz Suiza Compañía de Seguros de Vida y Salud S.A. s/constitución s/estatutos, res. 8/08/06, Fallos 321:2239; 322:2220; 324:333; 326:3852, muchos).

Creo propicio recordar, que V.E. tiene dicho que en la tarea de esclarecer la inteligencia de este tipo de normas no se encuentra limitada por las posiciones del a quo, ni de las partes sino que le incumbe realizar una declaratoria sobre los puntos en debate (v. Fallos 311:2553; 323:1491, entre otros), y al ser invocadas también causales de arbitrariedad que se encuentran estrechamente vinculadas con los temas federales en discusión, corresponde su tratamiento en forma conjunta (Fallos 321:703; 323:2519; 324:4307; etc.), circunstancia que neutraliza las consecuencias derivadas de la falta de queja ante la denegación del recurso por esta cuestión.

Reiterada doctrina de V.E. postula que en la tarea de interpretar la ley debe tenerse en cuenta el contexto general y los fines que la informan y que, con ese objeto, la labor del intérprete debe ajustarse a un examen atento de sus términos que consulte la racionalidad del precepto y la voluntad del legislador, extremos que no deben ser obviados por las posibles imperfecciones técnicas de la instrumentación legal, precisamente, para evitar la frustración de los objetivos de la norma (v. Res. 18/07/06 en autos "Banco Central de la República Argentina c/ Banco Patricios S.A. s/ solicita intervención judicial, art. 35, pto. 3 Ley de Entidades Financieras (activos excluidos), entre muchos).

Lo cual importa que por encima de lo que las leyes parecen decir literalmente es propio de la interpretación indagar lo que ellas expresan jurídicamente, en conexión con las demás normas que integran el ordenamiento -sin prescindir por cierto de las palabras de la ley-, pero efectuando una interpretación razonable y sistemática (v. Fallos 315:1242, 322:875; 325:2540, etc.).

Cabe señalar, que en el sub-lite la discusión gira en torno al procedimiento que la Superintendencia, de acuerdo con lo dispuesto por la Ley n1 20.091, debió seguir al detectar irregularidades en los balances, de los que resultó un ejercicio anormal de la actividad de la aseguradora, una disminución de la capacidad económico-financiera, con la consecuente falta de constitución de reservas, y un obstáculo a la fiscalización.

También es dable aclarar que, no obstante no haber abordado explícitamente el análisis de la normativa federal, la aplicación que de ella hicieron los jueces, trasunta que

interpretaron como de cumplimiento obligatorio y previo a la sustanciación del sumario reglado por el artículo 82, el trámite o procedimiento establecido por el artículo 31 de la Ley.

Exégesis que, a mi entender, no resulta ajustada a derecho puesto que condiciona la aplicación del procedimiento del artículo 82 a la del artículo 31 cuando, además de no establecerlo la preceptiva vigente al momento de los hechos, dada la diferente naturaleza que ambos procedimientos revisten y, por cierto, finalidad que persiguen, ellos resultan independientes el uno del otro y proceden frente a diversas circunstancias.

En efecto, ni del artículo 31 ni del artículo 82 surge que debiera cumplirse con el emplazamiento previsto en aquél ante la constatación de conductas que pudieran calificarse como infracciones, siendo inadmisible una interpretación que equivalga a prescindir del texto legal, desde que la primera fuente es su letra (v. Fallos 314:458, 318:198, 441, etc.).

A este respecto cabe recordar, que el artículo 31 (mod. por Ley 24.241) dispone que cuando el capital mínimo resulte afectado por pérdidas, la Superintendencia debe emplazar al asegurador para que dé explicaciones y presente un Plan de Regularización y que, de su parte, el artículo 48 prescribe que, cuando no se cumpla con lo dispuesto en el artículo 31 y en caso de comisión de infracciones según lo dispuesto por el artículo 58 (inciso g), la autorización para operar en seguros debe revocarse, en cuyo caso, la autoridad de control debe sujetarse al procedimiento sumarial instituido en el artículo 82.

De modo que, según los propios términos del artículo 48, la hipótesis de disminución del capital en sí misma (art. 31 mod. por Ley 24.241) no constituye una infracción puesto que no ha sido calificada como tal, mientras que el incumplimiento a lo dispuesto por el artículo 31, es decir, al emplazamiento para dar explicaciones por esa pérdida o la presentación del plan de regularización, sí lo hace (art. 48 incisos b y g). También resulta de dicha norma que, constatado este incumplimiento u otras infracciones -tal lo prescripto por el artículo 58- la autoridad de control debe llevar adelante el procedimiento del artículo 82.

De lo anterior se infiere entonces que, el procedimiento instituido por el artículo 31 presupone el cumplimiento de la reglamentación -genéricamente considerada-, caso contrario, ingresaríamos en el ámbito del régimen sancionador. Razonamiento éste que tanto más se encarece dado que la misma norma ordena el emplazamiento cuando el capital mínimo resulte afectado, lo cual también presupone conocimiento de su disminución, factible en la medida de su

exposición en los estados contables.

La interpretación realizada por los jueces tampoco consulta la naturaleza diversa y fines de tales procedimientos. Vale resaltar en tal sentido que, la integración del capital mínimo (art. 30) constituye un requisito o condición para el otorgamiento de la autorización para operar en seguros (art. 7) basado en la necesidad de que los aseguradores cuenten con la capacidad económico-financiera adecuada para cumplir con el objeto social, mientras que el régimen sancionador tiende a prevenir y reprimir conductas calificadas como disvaliosas por el legislador en vista del interés público protegido.

Igualmente, que la Ley n1 20.091 mod. por Ley n1 24.241, regula en forma separada los supuestos fácticos que constituyen infracciones y aquéllos que no. Tal lo que ocurre, por ejemplo, con la revocación de la autorización que procede en casos de incumplimiento del emplazamiento del artículo 31, de otras conductas infractoras (v.g. art. 48, incisos b y g) y de liquidación voluntaria de la aseguradora (art. 50). Igualmente, con la adopción de medidas cautelares, cuyo dictado, es facultado para casos -entre otros- de disminución del capital mínimo por pérdidas, disminución de la capacidad económica y financiera y ciertas conductas infractoras (art. 86, incisos a, b, e y f).

Lo anterior se relaciona, a su vez, con lo dispuesto por el artículo 58 que faculta para imponer sanciones solamente cuando de la violación de las disposiciones de la Ley, las reglamentaciones o medidas dispuestas por la Superintendencia, resulte un ejercicio anormal de la actividad, un obstáculo a la fiscalización o una disminución de la capacidad económico-financiera.

Dicho lo cual, puede válidamente sostenerse que el procedimiento sumarial reglado por el artículo 82 y el emplazamiento del artículo 31, encuentran su razón de ser, el uno en los incumplimientos a la reglamentación y el otro, en las disminuciones del capital derivadas de la gestión regular de la aseguradora.

En tal marco pues, la interpretación efectuada por la Sala en el sentido que para sancionar a la aseguradora con la revocación de la autorización por irregularidades detectadas mediante verificaciones de las que resultaron, entre otras consecuencias, un ejercicio anormal de la actividad y una disminución de la capacidad económico-financiera en razón de la merma de su patrimonio neto, debía emplazársela para que diese explicaciones y presentara un plan de regularización por la pérdida del capital mínimo antes de sustanciarse el sumario (art. 82), no se

sustenta.

Esta hermenéutica, por otra parte, implicaría que en casos donde la disminución del capital no surgiese de los estados contables, sino que fuera detectada en el curso de una investigación sumarial (arts. 71 y 82), los procedimientos se entremezclaran y retrotrayeran a etapas precluidas, cuando la inconsecuencia o falta de previsión no son supuestas en el legislador y por principio las leyes deben interpretarse siempre evitando darles un sentido que ponga en pugna sus disposiciones, destruyendo las unas por las otras, y adoptando como verdadero el que las concilie y deje a todas con valor y efecto (v. Fallos 314:458, 315:727, entre muchos).

El condicionamiento de la aplicación del régimen sancionador a una etapa previa que brinda la posibilidad de subsanar infracciones cometidas, además de resultar contradictorio y no reglado por el legislador, importa vulnerar el principio en virtud del cual se postula que debe preferirse la exégesis que favorece, y no la que dificulta los fines perseguidos por la norma (Fallos 315:1922, entre otros), debiendo computarse la totalidad de sus preceptos de manera que armonicen con todas las normas del ordenamiento jurídico vigente y del modo que mejor concuerden con los principios y garantías de la Constitución Nacional (Fallos 314:1445, entre muchos).

En razón del modo en que me pronuncio, el tratamiento de los restantes agravios vertidos deviene innecesario.

Finalmente, resulta ajeno a mi dictamen el problema relativo a la eventual falta de personería de los firmantes del recurso en estudio, planteado a fs. 2376 y sigtes., por no ser la utilizada, la vía ni la oportunidad idónea para este tipo de planteos.

- V - Por lo expuesto, opino que V.E. debe declarar admisible el recurso extraordinario, revocar el pronunciamiento recurrido.

Buenos Aires, 28 de diciembre de 2006.

M.A.B. de G..

Es copia.