Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 4 de Noviembre de 2003, F. 1374. XXXVIII

• Fecha: 04 Noviembre 2003

F. 1374. XXXVIII.

F., J.E. c/ SENASA s/ acción de amparo.

Procuración General de la Nación S u p r e m a C o r t e:

- I - A fs. 120/125, la Cámara Federal de Apelaciones de Mendoza, al denegar el recurso de apelación deducido por el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENA- SA), confirmó la sentencia de primera instancia, que había hecho lugar al amparo promovido por J.E.F. para que ordene al citado organismo que se abstenga de sacrificar los animales de su propiedad (art. 11 de la resolución del Administrador General del SENASA 111/95), hasta tanto sean controlados y se certifique que han cumplido las disposiciones legales vigentes.

Para así decidir, sus integrantes, en cuanto a la admisibilidad de la vía elegida por el actor, entendieron que la determinación del SENASA de sacrificar los 84 caprinos por haber sido trasladados sin el correspondiente Documento para el Tránsito de Animales (DTA) que exige la legislación sanitaria constituye una amenaza cierta e inminente a los derechos del accionante, cuya entidad justifica la tutela judicial a través de la acción de amparo.

En cuanto al fondo de la cuestión, aclararon que en el sub lite no se debate la constitucionalidad de las normas que autorizan al SENASA a sacrificar animales sino, antes bien, si tal facultad es ejercida razonablemente por dicho organismo. Desde esa perspectiva, consideraron que, sin perjuicio de la competencia del SENASA para realizar la vigilancia epidemiológica, la disposición de sacrificarlos en el caso no era razonable, toda vez que la única falta constatada había sido el transporte de animales sin guía -DTA-, pues no se verificó que los caprinos interdictos se encontraran infectados.

Sostuvieron así, que se configura el requisito para que prospere el amparo, al existir un acto de autoridad pública que lesiona en forma actual o inminente con arbitrariedad o ilegitimidad manifiesta, toda vez que el SENASA había actuado en exceso de competencia, al establecer reglamentariamente medidas que permiten disponer de la propiedad ajena y por la carencia de proporcionalidad entre la sanción y la falta imputada.

Destacaron que, si el decreto 643/96 -reglamentario del Programa Nacional de Lucha contra la Fiebre Aftosa aprobado por la ley 24.305- atribuye al SENASA únicamente la facultad de ordenar el sacrificio de animales cuando estén enfermos, o sean susceptibles o expuestos al contacto con el virus de la fiebre aftosa (Anexo I, art. 33), la resolución SENASA 1410/00 debe ser interpretada en el sentido de que, ante la falta de documentación que acredite la totalidad de los animales existentes, sólo podrían ser sacrificados cuando ello "implique alto riesgo sanitario" (art. 11), ya que las acciones a adoptarse son aquellas necesarias respecto de lo que "pudiera constituir fuente de contagio y todas aquellas acciones que epidemiológicamente resulten aconsejables para el mejor tratamiento y control de la situación sanitaria o que puedan comprometer la sanidad animal o a la salud pública".

En tales condiciones, expresaron que implicaría una inteligencia arbitraria de las normas, entender que la sola falta de acreditación del permiso de traslado constituye un riesgo sanitario que supone la existencia de la enfermedad, la cual, en rigor, debería ser tratada y evitada adoptando las medidas pertinentes, y no considerarla potencialmente instalada por la sola omisión de un trámite burocrático que nada tiene que ver con aquélla. Además, afirmaron que existen otras medidas de igual índole sanitaria para detectar la en-

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Procuración General de la Nación fermedad y proceder en consecuencia, sin que entrañen un perjuicio real al derecho de propiedad, como la que se pretende adoptar en el sub lite.

Por último, aseveraron que confirmar la posición del SENASA implicaría avalar la afectación de garantías reconocidas por la Constitución Nacional, lo que no puede justificarse invocando las facultades de la Administración con sustento en las leyes 3.959 y 24.305, en el decreto 1585/96 y en las resoluciones SENASA 111/95 y 554/00.

- II - Contra tal pronunciamiento, el demandado dedujo el recurso extraordinario de fs. 129/147, que fue concedido a fs.

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Sostiene que existe cuestión federal, al involucrar la inteligencia de normas de tal carácter y que la decisión del a quo es arbitraria porque resuelve contra o con prescindencia de lo expresamente dispuesto por la ley y de la pruebas del caso.

En primer lugar, señala que el SENASA presta un servicio de importancia fundamental para la sociedad pues, al tener a cargo el control de la sanidad animal, contribuye a preservar la salud de los habitantes en materia alimenticia y el comercio exterior. Además, recuerda que el sacrificio sanitario que se disponía a realizar se enmarca en un contexto de emergencia y de alto riesgo, ya que los animales en cuestión se encuentran a cuatro mil metros de la frontera con Chile, país que sigue atentamente las medidas que se implementan en el nuestro por cuestiones sanitarias y comerciales.

Por ello, afirma, que el pronunciamiento ha omitido tener en cuenta que la acción de amparo no será admisible cuando la intervención judicial comprometiera directa o indi-

rectamente la regularidad, continuidad y eficacia de un servicio público, o el desenvolvimiento de actividades del Estado, al igual que cuando la eventual invalidez del acto requiera mayor amplitud de debate o de prueba (art. 2, incs. c) y d) de la ley 16.986). En ese orden de ideas, sostiene que la decisión del a quo compromete, directamente, la regularidad y continuidad y eficacia del servicio público que presta el SENASA e, indirectamente, las actividades esenciales del Estado.

Se agravia porque la Alzada estima que es desproporcionada la medida a aplicar, al considerar que la carencia de documentación para el tránsito de ganado constituye sólo una "falta", cuando en rigor -según surge de la motivación de las resoluciones SENASA 111/95 y 1410/00- su exigencia contribuye a realizar la vigilancia epidemiológica, pues permite efectuar un trazado del movimiento del ganado. Por otra parte, sostiene que el DTA no es un mero "trámite burocrático", como lo califica la Cámara, sino la constancia de que se han cumplido las normas sanitarias que garantizan la sanidad animal y la salud humana. Por ello, dice, que de confirmarse el criterio del a quo, el SENASA perdería autoridad, eficacia y eficiencia.

Afirma que se efectuó una errónea inteligencia del art. 33, Anexo I, del decreto 643/96, el cual expresamente ordena el sacrificio sanitario cuando se trate de animales expuestos al contacto con el virus, tal como acontece el caso, toda vez que, en el lugar de donde provenía la tropa, se había detectado un foco de fiebre aftosa. Agrega que, también, es errónea la interpretación de la resolución SENASA 1410/00 porque con anterioridad, su similar 554/00, cuya constitucionalidad no se cuestionó, había calificado al tránsito sin documentación sanitaria de "alto riesgo". Además,

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Procuración General de la Nación esta última prescribe que, en tales circunstancias, debe procederse inmediatamente a su decomiso y posterior sacrificio sanitario.

- III - A mi modo de ver, el recurso extraordinario es admisible, toda vez que se encuentra en tela de juicio la inteligencia y validez de normas de carácter federal y la decisión del superior tribunal de la causa ha sido contraria al derecho que el apelante funda en ellas (art. 14, inc. 31, de la ley 48) (Fallos:

320:1653).

Al respecto, es preciso destacar que, encontrándose en discusión el alcance que cabe asignar a una norma de derecho federal, la Corte no se encuentra limitada en su decisión por los argumentos de las partes o de la cámara, sino que le incumbe realizar una declaratoria sobre el punto disputado (Fallos: 311:2553; 314:529; 316:27; 321:861, entre muchos otros).

Por lo demás, aunque la decisión recurrida ha sido dictada en un proceso de amparo, en mi concepto, ocasiona al apelante un gravamen de imposible o insuficiente reparación ulterior, toda vez que frustra la aplicación de disposiciones dictadas en ejercicio del poder de policía. En este sentido, corresponde precisar que la ley 3959 establece que el SENASA es el organismo encargado de ejercer el poder de policía en materia agroalimentaria, al igual que la ley 24.305, que implementó el "Programa nacional de lucha contra la fiebre aftosa", declara de interés nacional la erradicación de dicha enfermedad en todo el territorio nacional (art. 11) y erige al SENASA como la autoridad de aplicación y organismo rector encargado de planificar, ejecutar y fiscalizar las acciones de lucha contra la fiebre aftosa, a cuyo fin lo autoriza a ejecutar todas las medidas técnicas apropiadas, incluso el

sacrificio inmediato de los animales expuestos a un foco de fiebre aftosa (art. 21, inc. f) y a sancionar toda infracción a la ley mediante el procedimiento que establezca la reglamentación (art. 21).

Ahora bien, en lo que hace al debate sobre la razonabilidad del ejercicio del poder de policía por parte del SENASA para ordenar el sacrificio de los animales del actor por no contar con la documentación que los ampare, vale recordar que, de acuerdo a una jurisprudencia invariable de la Corte, la razonabilidad -según el particular significado que a este concepto jurídico se le reconoce en orden al poder de policía y a la materia aquí examinada- quiere decir que las medidas utilizadas por la autoridad pública deben ser proporcionalmente adecuadas a los fines perseguidos por el legislador (Fallos: 171:348; 199:483; 200:450; 248:800, entre muchos otros).

En lo que interesa al tema controvertido, entonces, toda vez que tal adecuación exista, es decir, siempre que la actividad estatal restrictiva no aparezca como patente y arbitrariamente desproporcionada con relación al objeto del acto, su revisión jurídica será improcedente. Con ese alcance específico de la noción de razonabilidad, en el sub lite, no advierto exceso de competencia por parte del SENASA, ni que las medidas guarden desproporción con la falta constatada.

En efecto, la resolución SENASA 111/95 establece que "toda tropa en tránsito deberá encontrarse amparada por el Permiso Sanitario para Tránsito de Animales" (art. 31) y que la carencia de la documentación sanitaria, implicará su detención, interdicción y demora hasta tanto el responsable acredite su propiedad (art. 6). En tales casos, cuando dicho requisito no pueda "ser cumplimentado dentro de las 48 horas de detenida la tropa y en razón del riesgo sanitario que tal

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Procuración General de la Nación situación implica, el SENASA podrá proceder a su decomiso y posterior sacrificio sanitario..." (art. 11).

Vale recordar que, entre los fundamentos que precedieron a la aludida resolución, se encuentra la de que el SENASA realice inspecciones que permitan conformar un cuadro coherente de la situación epidemiológica de las diferentes enfermedades, para lo cual resulta imprescindible controlar los movimientos de hacienda. Así pues, se dijo "...Que entre las conclusiones del Taller de erradicación de fiebre Aftosa Estrategias 95/97 se recomendó 'Implementar a nivel nacional con la mayor celeridad un sistema de vigilancia epidemiológica que involucre los movimientos de hacienda garantizando la situación sanitaria de las tropas transportadas, con inspecciones clínicas, controles sanitarios y tratamientos individuales y/o colectivos´" (v. considerando 71).

Por su parte, la resolución SENASA 473/95 establece que todo animal de las especies bovina, ovina, porcina, caprina y equina que transite por cualquier parte del país debe hacerlo amparado por el certificado oficial, denominado Permiso Sanitario para el Tránsito de Animales -PSTA-, luego sustituido por el "Documento para el Tránsito de Animales" -DTA- (resolución SENASA 848/98). Además, el productor debe contar con la inscripción en el Registro de Productores Agropecuarios (RENSPA), creado por la resolución de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, P. y Alimentación 417/97.

Estos documentos, contrariamente a lo sostenido por el a quo, a mi modo de ver, lejos de constituir meros trámites burocráticos, en razón de que garantizan el control sanitario y de las existencias ganaderas de cada productor, son elementos imprescindibles para que el SENASA pueda ejercer las acciones de vigilancia epidemiológica. En mi concepto, esta es

la interpretación que más se compadece con los fines de la legislación -cual es la protección de la salud de la población y la economíay la que mejor permite armonizar sus disposiciones, evitando consecuencias que pueden resultar nocivas para el país, pues el ejercicio del poder de policía sobre personas y bienes tiende a la protección, no sólo de la seguridad, moralidad y salubridad, sino que se extiende al ámbito económico y social en procura del bienestar general (Fallos: 313:1513).

También, desde esa perspectiva es menester poner de relieve que los claros términos del decreto 643/96, reglamentario de la ley 24.305, autorizan al SENASA a "...ordenar el sacrificio de los animales susceptibles, enfermos, expuestos y contactos al virus de la fiebre aftosa, la destrucción de sus despojos y de los objetos que pudieran ser vehículos de contagio..." (Anexo I, art. 33) (énfasis y subrayado agregados), a la vez que prohíbe a los productores "...mover o ex- traer del establecimiento, fracción lote donde exista o se sospeche la existencia de fiebre aftosa, especies animales receptivas de esa enfermedad, pudiendo hacer extensiva esta prohibición a otras especies animales, a las personas y a las cosas que puedan ser vehículo de contagio" (art. 34, Anexo I) (énfasis agregado).

Vale decir, que con arreglo al art. 33 transcripto, el Poder Ejecutivo atribuyó al SENASA amplias facultades, entre ellas, la de disponer el sacrificio cuando, como acontece en el caso, los animales se encuentran "expuestos al contacto" con el virus de la fiebre aftosa. En tales condiciones, a mi modo de ver, el tribunal a quo realizó una inteligencia de la norma que le llevó a prescindir de su texto, porque interpretó que sólo sería posible ordenar su sacrificio cuando se verificara que los animales se encontraran in-

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Procuración General de la Nación fectados. Es del caso recordar que, si bien la interpretación de las leyes debe practicarse teniendo en cuenta su contexto general y la totalidad de sus preceptos, de manera de no desvirtuar la intención del legislador, ello no habilita a efectuar una hermenéutica jurídica que prescinda de condiciones claras previstas en forma expresa, pues los jueces no deben sustituir al legislador sino aplicar la norma tal como ésta la concibió (doctrina de Fallos: 308:1745, entre otros).

Asimismo, deben tenerse en cuenta como elementos valiosos para dilucidar el presente caso, por constituir antecedentes dignos de considerar, las resoluciones SENASA 554 del 29 de mayo de 2000, 1015 del 20 de julio de 2000 y 1410 del 7 de septiembre de 2000, pues en ellas la Administración describe con rigor las especiales circunstancias que fundamentan las medidas cuya razonabilidad se debaten.

Cabe recordar que en el marco del Plan de erradicación de la fiebre aftosa a partir del 30 de abril de 1999 se encontraba prohibida la tenencia y uso de vacuna antiaftosa (decreto 1324/99 y resolución SENASA 11/99), ello en atención a que la República Argentina había sido reconocida por la resolución XII, aprobada en la 681 Sesión General de la Oficina Internacional de Epizootias (OIE) como "País Libre de Fiebre Aftosa que No practica la Vacunación" (v. considerandos de la resolución SENASA 554/00), a tal fin se implementaron una serie de medidas entre las cuales se dispuso que "En caso de detectarse el tránsito de animales, productos o subproductos de animales susceptibles a la Fiebre Aftosa sin la autorización y certificación correspondiente, serán conside- rados de tránsito ilegal y de alto riesgo sanitario; reali- zándose en forma inmediata su decomiso y posterior sacrificio sanitario..." (art. 3 resolución 554/00 citada) (énfasis y

subrayado agregados).

Pocos meses después, debido a la detección de animales ingresados al país que resultaron serológicamente positivos a la fiebre aftosa, la resolución SENASA 1015/00 "declaró el estado de emergencia sanitaria" en todo el territorio nacional. De sus considerandos surge que, en virtud de una denuncia efectuada ante la Oficina Local de Clorinda de la Dirección Regional NEA pudo detectarse el 19 de julio de 2000, en esa localidad de la Provincia de Formosa, mediante tareas de rastreo, la presencia de animales susceptibles a la fiebre aftosa que habían ingresado ilegalmente de la República del Paraguay. De allí que, para poder preservar la condición de "País libre de aftosa que no practica la vacunación" resultaba imperiosa la adopción de medidas de vigilancia y control de máxima prevención, como así también, de otros procedimientos extraordinarios, a fin de evitar la propagación epidemiológica.

En dicho marco, la resolución SENASA 1410/00 dispuso que, al detectarse en establecimientos ganaderos "ingre- sos no denunciados o falta de documentación que acredite la totalidad de los animales existentes u otras que impliquen alto riesgo sanitario, el SENASA podrá decomisar y adoptar las medidas que estime necesarias, incluyendo el sacrificio y faena sanitaria de los animales" que se encuentren en aquéllos (art. 11 resolución) (énfasis y subrayado agregados).

Es decir que, ante la decisión adoptada por los órganos políticos de declarar prohibida la tenencia y uso de vacuna antiaftosa, adquirieron especial relieve las medidas tendientes a procurar que los productores pecuarios se ajustaran al orden jurídico vigente para mantener las condiciones reconocidas por la Organización Internacional de Epizootias (OIE). Por lo tanto, según las circunstancias señaladas, en

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Procuración General de la Nación cuanto constituye alto riesgo el tránsito de animales sin la documentación que la ampare, no puede considerarse que el organismo estatal encargado del control sanitario haya actuado en exceso de su ámbito de competencia al poner énfasis en exigir a los productores del sector adecuen sus conductas a los deberes impuestos en dicho ordenamiento.

Cabe recalcar, además, que tanto la ley 24.305 como sus normas reglamentarias, que atribuyen al SENASA la responsabilidad del control sanitario de la fiebre aftosa, le asignan también facultades para aplicar las medidas necesarias destinadas a ejercer tal control. Es evidente que la finalidad de tal clase de normas es dotar al organismo de amplias competencias para adoptar todas las acciones, a fin de evitar la propagación de la enfermedad y que no se frustre el propósito al que se ha hecho referencia anteriormente, para lo cual puede fiscalizar los movimientos de hacienda, efectuar inspecciones clínicas, e incluso aplicar medidas drásticas que incluyen el sacrificio y faena de animales.

Tal situación, unida a las particulares circunstancias que se dieron a partir de la detección del foco de aftosa en el 2000 -descriptos con inusitada gravedad en los considerandos que preceden al texto de la resolución 1015/00llevan a concluir que la decisión del SENASA de proceder al sacrificio de los animales ante la ausencia de los requisitos aludidos anteriormente, no puede ser calificada como manifiestamente ilegítima o arbitraria, tal como sería menester para el acogimiento de la acción de amparo, pues no se exhibe como inadecuada a los fines perseguidos ni consagra una iniquidad manifiesta (confr. Fallos: 263:460; 300:642; 320:1653, entre muchos otros).

En mérito a lo expuesto, estimo que debe hacerse lugar al remedio federal deducido, pues no advierto la exis-

tencia de actos u omisiones que con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta afecten o amenacen los derechos invocados (art. 43 de la Constitución Nacional y 11 de la ley 16.986).

- IV - Por ello, opino que corresponde hacer lugar el recurso extraordinario articulado y revocar la sentencia de fs.

120/125.

Buenos Aires, 4 de noviembre de 2003 Es Copia NICOLÁS EDUARDO BECERRA