Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 26 de Diciembre de 2002, C. 732. XXXV

• Fecha: 26 Diciembre 2002

3. 732. XXXV.

   RECURSO DE HECHO

   Cámara Argentina de Empresas de Seguridad e Investigación c/ Gobierno Nacional CMinisterio de Defensa y Dirección Nacional de Policía AeronáuticaC.

   Procuración General de la Nación Suprema Corte:

   I La Cámara Argentina de Empresas de Seguridad e Investigación (en adelante CAESI), promovió acción de amparo contra el Gobierno Nacional, el Ministerio de Defensa de la Nación y la Dirección Nacional de Policía Aeronáutica (de aquí en más DNPA) dependiente de la Fuerza Aérea Argentina, a fin de que se declare la inconstitucionalidad de la Disposición DNPA n1 294/98, por considerar "ilegítimos" los requisitos que impuso para el desenvolvimiento de las empresas de seguridad privada en los ámbitos en los que aquella Fuerza desempeña sus funciones (fs. 98/106).

   Señaló, que la citada Disposición incluyó una serie de exigencias referidas principalmente a los conocimientos que deben poseer quienes integran la plantilla de personal de las empresas y previó, además, la realización de dos inspecciones anuales a las firmas que presten servicios en los aeropuertos, con el objeto de verificar si el personal cuenta con los certificados de capacitación expedidos por los inspectores especialistas en seguridad de la aviación, a la vez que exige un examen anual al personal de vigiladores, a quienes podría llegar a suspendérseles la habilitación en el supuesto de no resultar satisfactoria la prueba rendida, requiriéndose un nuevo examen para su rehabilitación y, finalmente, se atribuye la facultad de expedir credenciales e intervenir en la emisión de certificados de capacitación.

   Resulta incuestionable, manifestó, que la DNPA, cuyas facultades derivan de la ley 21.521, carecía de competencia y atribuciones para dictar la Disposición n1 294/98, que responde al denominado "poder de policía" -considerando a éste como la posibilidad de dictar un conjunto de normas jurídicas,

   de naturaleza esencialmente legislativa-.

   Sostuvo que sólo el Poder Legislativo podía ampliar las atribuciones de la DNPA "imputándole determinadas funciones", a través de una expresa delegación; sin embargo, ello no ocurrió en el caso, razón por la cual la citada Dirección Nacional, al incursionar en los aspectos cuestionados, ha excedido el marco de su competencia y, por ende, la Disposición de que se trata está viciada de nulidad absoluta.

   Refirió además que, sin perjuicio del vicio de incompetencia reseñado, lo dispuesto importa una serie de lesiones a principios y garantías constitucionales. En primer lugar, al derecho de propiedad, por el costo que conllevan los aranceles y demás gastos en la capacitación adicional del personal, lo que genera un desequilibrio económico financiero en los contratos en vigor, así como la posibilidad que se ha conferido de suspender o privar de habilitaciones, afectando derechos adquiridos.

   En segundo término, dijo, lesiona la inviolabilidad consagrada por el art. 18 de la Constitución Nacional, al atribuirse el derecho de inspección en sedes de empresas "instaladas en domicilios ajenos por completo a los aeropuertos", En exceso del ámbito territorial sobre el que posee facultades jurisdiccionales.

   Finalmente, dijo, que fueron lesionados también el derecho de trabajar y de ejercer toda industria lícita y la libertad de enseñar y aprender, al impedir a las empresas o su personal el acceso a organismos o establecimientos de su libre elección -art. 14 bis de la Constitución Nacional-.

   II La Sala III de la Cámara Federal de Apelaciones de La Plata (fs.

   222/225), confirmó la sentencia del Juzgado Federal N1 3 de Lomas de Z., que rechazó la acción.

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   Procuración General de la Nación A manera introductoria, el tribunal consideró el marco legal en el que se sustenta la Disposición DNPA n1 294/98. Apuntó que el Código Aeronáutico (ley 17.285) establece que la autoridad aeronáutica es responsable del ejercicio del poder de policía en tal ámbito y que, en concordancia con esas disposiciones, por ley 21.521 se creó la Policía Aeronáutica Nacional. Dicha ley prescribe en su art. 2 que es la DNPA la "que ejerce funciones de poder de policía en el aeroespacio y el servicio de policía de seguridad y judicial en la jurisdicción territorial...", y contempla, asimismo, otras funciones para la referida Dirección, tales como vigilar y fiscalizar el aeroespacio, ejecutar los compromisos previstos por convenios internacionales en la materia según órdenes que especialmente se le impartan, prevenir, investigar y reprimir la comisión de delitos dentro del ámbito aeroportuario (art. 12, 9 incs. 1,3 y 5 de la citada ley).

   Expuso, que la República Argentina suscribió el Convenio de creación de la OACI, el cual ratificó por decreto ley 15.110/46 y luego por ley 13.891, en cuyo anexo 17 -Manual de seguridad contra actos de interferencia ilícita- se acordó que el personal de los estados parte recibirían formación e instrucción sobre seguridad de los pasajeros, de las tripulaciones, del personal en tierra y del público en general.

   Las disposiciones DNPA nros. 01/95, 58/95 y 77/96, aseveró, tratan sobre los recaudos que debe cumplir toda empresa unipersonal o colectiva que pretenda realizar tareas de vigilancia, custodia y/o servicios afines, en jurisdicción aeroportuaria.

   Sostuvo finalmente que el decreto de necesidad y urgencia n1 842/97, que regla el procedimiento licitatorio para la concesión de un conjunto de aeropuertos, aclara que tanto

   el control de la actividad aeronáutica, como el ejercicio del poder de policía sobre ella, son funciones propias del Estado Nacional que no se delegan ni forman parte de los servicios de la eventual concesión.

   Entonces, el poder de policía estatal en el ámbito de los aeropuertos está representado y ejercido por la D.N.P.A., es decir, que la disposición n1 294/98, que complementa las otras tres señaladas supra -y que incorporó recaudos tales como el de capacitación, cancelación o suspensión de la habilitación e inspecciones- ha sido dictada por la autoridad competente en uso de atribuciones específicas, conferidas por las normas vigentes, para concluir que "no existe por ende la ilegalidad o inconstitucionalidad del acto que le adjudica la amparista...y, en consecuencia, se descarta la hipótesis que contempla el art. 11 de la ley 16.986 y art. 43, de la C.N." III Contra dicho pronunciamiento, la actora interpuso el recurso extraordinario (fs. 228/233) cuyo rechazo motivó esta presentación directa.

   Plantea fundamentalmente el vicio de incompetencia del que adolecería la disposición n1 DNPA 294/98. Señala así, que el hecho de que el Código Aeronáutico (ley 17.285) disponga que la autoridad aeronáutica es responsable del "ejercicio" del poder de policía, no implica en modo alguno que ésta tenga facultades para dictar normas, cuya sanción es privativa de los cuerpos legislativos, toda vez que se trata de facultades que no han sido delegadas y que no pueden atribuirse a "organismos menores en la escala jerárquica de la Administración pública".

   Arguyó que la propia ley de creación de la DNPA,

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   Procuración General de la Nación tampoco le atribuye dichas facultades, pues se limita a decir que ejerce funciones de poder de policía.

   Desde otro ángulo, dijo, los convenios internacionales que se mencionan en el fallo aluden a compromisos para la adopción de normas y procedimientos en materia de seguridad, inclusive en aspectos vinculados a la formación e instrucción del personal. Sin embargo, ninguno de ellos podría modificar las normas supremas de nuestra Constitución Nacional.

   El poder de policía -afirmó- "pertenece a los estados provinciales, a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y eventualmente al Estado Nacional, quienes lo ejercen a través de sus órganos legislativos". La mera función de policía es cosa bien diferente y no fueron cuestionadas tres resoluciones anteriores de la Policía Aeronáutica, por cuanto se limitaron a organizar cuestiones inherentes a las funciones que le conciernen en el ámbito aeroportuario, situación que cambió al dictar la disposición DNPA 294/98, que invade facultades del legislador y configura transgresiones constitucionales.

   También cuestiona el perjuicio patrimonial que comporta para las empresas del sector el costo adicional en capacitación del personal, aranceles y demás gastos que deberán absorber, con la consiguiente merma de utilidades y la posible necesidad de suspender o despedir personal.

   IV A mi juicio, el recurso extraordinario es formalmente admisible, toda vez que se ha cuestionado la validez de un acto de autoridad nacional, como violatorio de garantías constitucionales y la decisión ha sido contraria al derecho que el recurrente fundó en ellas (art. 14, inc. 1° de la ley

   ). Considero, asimismo, que toda vez que los agravios vinculados con la arbitrariedad de sentencia se encuentran inescindiblemente ligados con los referentes a la inteligencia de las normas federales, resulta procedente tratar en forma conjunta ambos aspectos (Fallos 308:1076; 314:1460) V De manera liminar es dable poner de resalto que, si bien como principio, el pronunciamiento del Tribunal de alzada debe limitarse a los agravios planteados en la instancia, ello no impide que, tratándose de materia de naturaleza federal -como ocurre en la especie- el pleito encuentre solución por otros fundamentos de igual carácter aunque no hayan sido articulados o resultaren sobrevinientes a la discusión traída (Fallos 311:2629).

   VI La ley 21.521 creó la Policía Aeronáutica Nacional y dispuso que el Poder Ejecutivo dictaría provisionalmente las normas complementarias destinadas a su aplicación, hasta que se sancionara la legislación definitiva que regirá el funcionamiento de dicha fuerza de seguridad (artículo 22).

   El artículo 23 de dicho cuerpo legal dispuso que, "En tanto el Poder Ejecutivo no emita las normas complementarias y no sea establecida la legislación definitiva a las que se hace referencia en el artículo 22, la Policía Aeronáutica Nacional se regirá por las disposiciones en vigencia del Comando en Jefe de la Fuerza Aérea, en todo aquello que fuere compatible con la presente ley" Por su parte, la nota de elevación de ese proyecto de ley apuntó que, "Esta iniciativa obedece al propósito de otorgar al Poder Ejecutivo, en el ámbito del Ministerio de

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   Procuración General de la Nación Defensa y por intermedio de la Fuerza Aérea, el instrumento que necesita para afrontar la presencia cada vez más peligrosa de la ocurrencia de delitos cometidos por medios aeronáuticos o que afectan a la aviación civil. En tal sentido provoca justificada alarma la proliferación del contrabando por vía aérea y la aparición de sucesos de apoderamiento ilegal y la interferencia ilícita de aeronaves...En la práctica la prevención y represión de tales delitos y faltas resultan dificultadas por la ausencia de un cuerpo idóneo para operar en íntima colaboración con la Fuerza Aérea y las fuerzas de seguridad y policiales...Es obvio que un organismo de tales características debe ser desarrollado por etapas y así lo prevé el proyecto que se elevara a V.E., pero atendiendo a la urgencia existente para que inicie cuanto antes su actuación y en razón de las circunstancias antedichas, lo dota de plena aptitud legal para proceder con inmediata eficacia en el aire, con el empleo de los medios altamente capacitados de la Fuerza Aérea...".

   En el mismo sentido, su exposición de motivos señala que, "...20. Como se advertirá, es ardua la tarea de crear una Policía Aeronáutica Nacional, cuando -por su novedadno existe experiencia válida para esta labor. Es evidente que no puede surgir completa, en un instante, por virtud de un solo y único acto legislativo. 21. Deberá nutrirse de la Fuerza Aérea, por mandato de una ley que ordene su formación. 22. Por etapas irá siendo organizada y equipada, a la vez que su personal vaya siendo instruido y se vayan superando dificultades...26. La organización y puesta en marcha debe ser hecha paulatinamente, en un continuado proceso evolutivo, y por ello se aprecia la conveniencia de que el Poder Ejecutivo pueda ir

   elaborando la estructura de la Policía Aeronáutica Nacional y el régimen de derechos y obligaciones de su personal, a medida que la experiencia y los resultados en la aplicación de la normativa legal cuya sanción se propicia, así lo aconsejen. 27. Lo dicho es ineludible si no se quiere dictar normas que a poco deban ser corregidas, tanto más, cuanto no ha sido factible adecuar al caso las que gobiernan a la Gendarmería Nacional y a la Prefectura Naval Argentina, porque sus instrumentos adaptados al desempeño en ámbitos distintos y por consiguiente sus experiencias no válidas para esta empresa...43. Por eso no puede nacer con su orgánica definitiva.

   Deberá irla cambiando a medida que aumenten sus unidades y que éstas sean estructuradas y equipadas.

   44.

   La manera de permitir sus sucesivas transformaciones hasta llegar a su pleno desarrollo, es fijar ahora solamente el marco general de las normas que deban dictarse.48. Demás está aclarar que en un principio utilizará el régimen de personal vigente en la Fuerza Aérea con las variaciones indispensables para su adaptación inicial al nuevo cuerpo. 49.Luego el régimen de la Fuerza Aérea pasará a tener aplicación supletoria."(énfasis agregado).

   Los pasajes transcriptos, en mi opinión, muestran a las claras la intención del legislador de crear la "policía aeronáutica" con la premura que la hora requería, usufructuando a tal efecto los preceptos y medios de la Fuerza Aérea y, a la vez, dotarla de la "flexibilidad" normativa y organizativa que le permitiese ir adaptándose a las circunstancias que aquella encontrara -antes de darle su regulación y estructura definitivas- y superar así el probable precoz desgaste de sus estatutos.

   En tales condiciones, cabe afirmar que, de acuerdo

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   Procuración General de la Nación con los elementos citados, es el J. delE.M. General de la Fuerza Aérea -su máxima autoridad- el órgano competente para dictar las normas que regulen la actividad de la Policía Aeronáutica Nacional, hasta tanto se establezca la legislación definitiva a la que se refiere el artículo 22.

   VII En el caso, tal como se expusiera más arriba, el actor fundó la acción de amparo en que la Policía Aeronáutica carecía de facultades para dictar la Disposición 294/98, cuya constitucionalidad impugna.

   Con posterioridad a la interposición del presente recurso, el Jefe del Estado Mayor General de la Fuerza Aérea, por Resolución n1 617 del 14 de agosto de 1999 (B.O. del 28 de septiembre de 2000), aprobó el "Programa Nacional de Seguridad Aeroportuaria", con el objeto de "garantizar en la República Argentina la observancia de las normas y procedimientos en materia de seguridad en la aviación civil nacional e internacional", toda vez que el país, al ser signatario del Convenio sobre Aviación Civil Internacional (OACI - Chicago 1944), asumió el compromiso de adoptar tales normas y procedimientos, así como a establecer un "programa nacional de seguridad de la aviación civil", tuvo especialmente en consideración que, desde su reforma, la Constitución Nacional (artículo 75, inc. 22) confiere a los tratados jerarquía superior a las leyes, razón por la cual corresponde armonizar el ordenamiento legal interno a fin de cumplir con las normas y métodos recomendados. Tal régimen legal fue luego actualizado por Resolución 383, del 12 de junio de 2001 (B.O. 24 de septiembre de 2001), como "Programa Nacional de Seguridad Aeroportuaria - Edición 2.001".

   En lo que aquí interesa, el Programa antes citado

   estableció -con extremo detalleen el Apéndice "B", las "Normas y Procedimientos para el Funcionamiento de las Empresas de Vigilancia en el Ámbito Aeroportuario", el cuál, en su Capítulo VI, señala las "Responsabilidades de las Empresas de Vigilancia y de los Contratantes de Servicios de Seguridad Privada".

   Ordena expresamente en su artículo 20, que "las empresas de vigilancia deberán cumplir con lo establecido en las disposiciones nro. 1/95, 58/95 y 77/96 del Director Na- cional de Policía Aeronáutica, cuando sean contratados sus servicios de seguridad privada, en lo que hace a inscripciones, habilitaciones y demás responsabilidades emergentes de las mismas, para poder desarrollar sus actividades en los aeropuertos del territorio nacional" (énfasis agregado).

   Asimismo, en su Capítulo VII, "Capacitación", dispone que "La redacción de los programas de capacitación y/o instrucción del personal queda librada al criterio de los Directores Técnicos de las empresas de Vigilancia y sujetos a la aprobación de la Policía Aeronáutica Nacional, en lo que hace al temario en general, en todos los temas necesarios para cumplir adecuadamente con sus tareas y de acuerdo a las necesidades emergentes del presente Manual, hasta tanto dicho Organismo desarrolle los programas básicos y complementarios para la capacitación de empresas de vigilancia, con excepción de la materia Seguridad de la Aviación que será impartida exclusivamente por la Policía Aeronáutica Nacional, de acuerdo a lo establecido en Disposición 294/98 de fecha 03-DIC-98 del D.N.P.A" (art. 21) (énfasis agregado).

   También su artículo 22 -Capítulo VII, "Inspecciones"- determina que "La Dirección Nacional de Policía Aero- náutica redactará y pondrá en ejecución las directivas necesarias tendientes a implementar un sistema de inspecciones a

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   Procuración General de la Nación empresas de vigilancia que brindan sus servicios en los aeropuertos privados y/o públicos, nacionales e internacionales a efectos de evaluar la idoneidad del personal para desarrollar sus actividades" (énfasis agregado).

   Así las cosas, la alegada nulidad de la disposición 294/98 del Director Nacional de la Policía Aeronáutica -aun de considerarse a éste incompetente en razón de gradosería relativa (art. 14, inc. b, de la ley 19.549) y susceptible de saneamiento (art. 19, inc. a, de la misma ley), extremo que en el sub examine aparece cumplido, en tanto las resoluciones nros. 617/99 y 383/01 del Jefe del Estado Mayor General de la Fuerza Aérea -que aprobaron el "Programa Nacional de Seguridad Aeroportuaria"ratificaron expresamente el acto impugnado (Fallos: 301:953; 322:919; 323:2409; 324:920).

   VIII Si bien a mi juicio la decisión que se propicia resulta suficiente para rechazar el planteo de inconstitucionalidad pretendido por el amparista, cabe señalar que, aun cuando pudiera entenderse que el recurrente, además de plantear el vicio de incompetencia, impugnó la norma en punto a su razonabilidad, opino que las manifestaciones por él vertidas no resultan suficientes para invalidar una disposición legal, pues, tal como ha sostenido V.E., la escueta y genérica alegación de inconstitucionalidad de una norma no basta para que la Corte Suprema ejerza la atribución que reiteradamente ha calificado como la más delicada de las funciones que pueden encomendarse a un tribunal de justicia y acto de suma gravedad que debe considerarse como ultima ratio del orden jurídico (Fallos: 322:919; 323:2409; 324:920).

   En este sentido, también ha dicho el Tribunal que el

   interesado en la declaración de inconstitucionalidad de una norma debe demostrar claramente de qué manera ésta contraría la Constitución Nacional, causándole de ese modo un gravamen y para ello es menester que precise y acredite fehacientemente el perjuicio que le origina su aplicación, resultando insuficiente la invocación de agravios meramente conjeturales (Fallos:

   314:495; 316:687; 321:220; 324;220, entre muchos otros).

   Tengo para mí que el actor no ha probado que ello ocurra en el caso concreto, pues se ha limitado a invocar que la disposición impugnada viola diversas garantías constitucionales, pero sin demostrar concretamente que lo dispuesto sobre control y capacitación del personal de las agencias de seguridad, afecte el desenvolvimiento de esas empresas o les irrogue un perjuicio económico de magnitud irrazonable.

   IX En tales condiciones, soy de opinión que corresponde confirmar la sentencia de fs. 222/225 en cuanto fue materia de recurso extraordinario.

   Buenos Aires, 26 de diciembre de 2002 Es Copia N.E.B.