Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 27 de Abril de 2000, A. 422. XXXIV

• Emisor: Procuración General de la Nación

1. 422. XXXIV.

   Administración Nacional de Aduanas c/ Municipalidad de Bahía Blanca s/ acción meramente declarativa.

   Procuración General de la Nación S u p r e m a C o r t e :

   - I - A fs. 8/12, la Administración Nacional de Aduanas inició demanda contra la Municipalidad de Bahía Blanca, en los términos del art. 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, con el objeto de que la declare exenta del pago de la tasa municipal por alumbrado, barrido y conservación de la vía pública, con relación al inmueble que posee en la calle Estomba N° 2 de dicha ciudad.

   Fundó su pretensión -sustancialmente- en lo dispuesto por el decreto del Poder Ejecutivo nacional N° 110.643, del 4 de febrero de 1942 -si bien en el expediente se hizo referencia, erróneamente, al Decreto N° 110.043/42 (ver ADLA, 1942, pág. 169)- en cuanto a que el Gobierno nacional sólo abonará aquellas contribuciones locales cuyo pago se halle previsto y autorizado por leyes nacionales, aunque las mismas tengan carácter de tasas retributivas de servicios. Sostuvo que no se encuentra autorizada al pago del tributo reclamado, por cuanto ni en las Leyes de Presupuesto vigentes para los años 1994 a 1996, ni en ninguna otra ley de la Nación, se ha previsto la asignación de la partida correspondiente.

   Por último, expresó que, en tanto es un organismo que forma parte del Estado Nacional, goza de inmunidad tributaria y actúa por imperio directo de la Ley Fundamental y que sólo el Congreso podría cercenar su actividad. En este sentido, apoyó su posición en lo resuelto por el Alto Tribunal en los precedentes de Fallos: 68:227 y 186:170.

   - II - La Municipalidad de Bahía Blanca contestó la demanda

   a fs. 23/26 y cuestionó la constitucionalidad del Decreto N° 110.643/42.

   Expresó que la Constitución de la Provincia de Buenos Aires, reformada en 1994, reconoce en su art. 193, inc.

   2. , la potestad tributaria de los municipios, en concordancia con los arts. 5 y 123 de la Constitución Nacional (texto según reforma de 1994). Recordó, además, que las provincias conservan todos los poderes no delegados al Gobierno Federal, entre los que se halla la potestad exclusiva de imponer contribuciones directas (arg. arts. 75, inc. 21 y 121, Ley Fundamental).

   Adujo, en consecuencia, que si se tiene en cuenta la característica típicamente municipal de la tasa, sólo quien la ha establecido puede eximir o reducir su monto en beneficio de alguna persona, pública o privada.

   Es por ello que, a su entender, el Estado Nacional, mediante el dictado de una norma de inferior jerarquía, violó disposiciones constitucionales que tienen por finalidad asegurar la autonomía de las provincias y municipios, en particular, la establecida en el art. 5, en concordancia con el art. 123 de la Carta Magna.

   En último término, sostuvo que la norma invocada por la actora resulta arbitraria, puesto que, como consecuencia directa e inmediata de su aplicación, produce un enriquecimiento sin causa del Gobierno Nacional, a expensas de la comuna, por el servicio prestado, en abierta oposición a lo dispuesto en los arts. 499, 784, 798 y concordantes del Código Civil y violatorio, por ende, del derecho de propiedad garantizado por el art. 17 de la Constitución.

   - III - A fs.

   53/55, la Sala I de la Cámara Federal de Apelaciones de Bahía Blanca revocó el fallo de la anterior instancia, y declaró la inconstitucionalidad del Decreto N°

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   Administración Nacional de Aduanas c/ Municipalidad de Bahía Blanca s/ acción meramente declarativa.

   Procuración General de la Nación 110.643/42.

   Sostuvo que, conforme tiene establecido la Corte, el Congreso Nacional, en uso de las facultades conferidas por el inc. 18 del art. 75 de la Constitución Nacional, puede eximir del pago de tributos nacionales y locales, cuando estima que ello es conveniente para el mejor desempeño y funcionamiento de un servicio o actividad que reviste interés nacional. De esta manera, agregó, se salvaguardan las facultades propias de las provincias y municipios (arts. 1, 5, 121 y 122 de la Carta Magna).

   Es por ello que la norma en la cual ampara la actora su pretensión resulta inconstitucional, ya que tal exención tributaria no puede ser dispuesta por decreto, el cual resulta opuesto a los arts.

   5, 75 ic.

   18, 121, 123 y 126 de la Constitución Nacional.

   - IV - Disconforme, la actora interpuso el recurso extraordinario de fs. 63/72, por considerar que la sentencia apelada vulnera los arts. 4, 31, 75 incs. 10 y 19 de la Constitución Nacional.

   Expresó que, toda vez que el Congreso Federal -en el marco de las leyes de Presupuesto Nacional vigentes para los años 1994 a 1997- omitió realizar las previsiones presupuestarias para hacer frente a los pagos que se reclaman, su atención resulta de cumplimiento imposible. Dicha previsión resulta insoslayable, a su entender, por cuanto el art. 1° del decreto N° 110.643/42 prescribe que el Gobierno de la Nación sólo abonará las contribuciones locales cuyos pagos se hallen previstos y autorizados por leyes nacionales, aunque las mismas tengan carácter retributivo de los servicios.

   Sostuvo que el decisorio recurrido, en tanto la obliga al pago de tasas municipales, hará proliferar similares reclamos por parte de las comunas donde funciona el resto de las sedes de dicha repartición, con la consiguiente obstrucción del desempeño de sus funciones propias, resaltando la de recaudar los derechos de importación y exportación.

   Asimismo, señaló que el poder tributario de las provincias -y de sus respectivos municipiosencuentra su vadallar en la Constitución Nacional, la que establece la inmunidad del Gobierno Federal -y por consiguiente de la Administración Nacional de Aduanasfrente a este tipo de pretensiones, conforme a los precedentes citados del Alto Tribunal.

   - V - En mi opinión, el recurso deducido resulta formalmente admisible, toda vez que se cuestiona la validez constitucional de una norma federal -Decreto N° 110.643/42 del Poder Ejecutivo nacionaly la decisión definitiva del superior tribunal de la causa es contraria a su validez (art. 14, inc.

   1. , de la Ley 48).

   - VI - Sobre el fondo del asunto, corresponde considerar en primer término el agravio de la actora vinculado con la inconstitucionalidad del Decreto n1 110.643/42 declarada por el a quo.

   A mi modo de ver y, contrariamente a lo pretendido por la actora, los precedentes del Tribunal citados por ella para fundar su posición y respaldar la validez constitucional del decreto cuestionado indican, en forma clara y contundente, el acierto de la defensa opuesta sustentada por la comuna

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   Procuración General de la Nación demandada y atendida por el a quo.

   En efecto, como tiene establecido la Corte, es indiscutible la facultad de la provincias, en el ejercicio de poderes no delegados a la Nación, para crear gravámenes dentro de sus propias jurisdicciones locales, escogiendo los objetos, personas, propiedades, posesiones, franquicias, privilegios o derechos sobre los que han de recaer aquéllos, sin otra limitación que la de su poder legislativo, ni otra condición que la de conformar tales contribuciones a las bases de la Ley Fundamental de la Nación (cfr. Fallos: 154: 104; 188: 105, entre otros). Principio que, en virtud de los arts. 51 y 123 de la Carta Magna, resulta aplicable a los municipios de provincia. En tal sentido, afirmó el Tribunal que Aes indudable la facultad de las provincias de darse leyes y ordenanzas de impuestos locales y, en general, todas las que juzguen conducentes a su bienestar y prosperidad, sin más limitaciones que las enumeradas en el art. 108 (actual art. 126) de la Constitución Nacional@ (Fallos: 7:373; 51:349; 114:282; 178:308 y E.35, L.XXXIV AEdenor c/ Municipalidad de Gral. R. s/ acción declarativa medida cautelar@, sentencia del 5 de octubre de 1999, entre otros). Reiteradamente ha sostenido que tales actos de las legislaturas locales no pueden ser invalidados sino en los casos en que Ala Constitución concede al Congreso Nacional, en términos expresos, un poder exclusivo, o en que el ejercicio de idénticos poderes ha sido expresamente prohibido a las provincias, o cuando hay una absoluta y directa incompatibilidad en el ejercicio de ellos por éstas últimas@ (Fallos: 3:131; 302:1181; 320:619, entre otros).

   Ha expresado también la Corte, desde antiguo que el Congreso Nacional, en aplicación de la denominada Acláusula del progreso@ (art. 75, inc. 18 de la Constitución Nacional), se

   halla facultado para proveer lo conducente a la prosperidad general del país y a la realización de los objetivos de progreso, mediante A. protectoras de estos fines y por concesiones temporales de privilegios y recompensas de estímulo@, potestad que, en su latitud, comprende la posibilidad de eximir a las personas o actividades involucradas en el alcance de los citados objetivos, del pago de tributos nacionales, provinciales y municipales (arg. Fallos: 68:227; 183:181 y 190; 189:394; 248:736, entre muchos otros) aun cuando se trate de tasas retributivas de servicios.

   En el último de los pronunciamientos citados, expresó que Ael Congreso, en virtud de lo preceptuado por el art. 67, inciso 16, de la Constitución Nacional, está facultado para eximir de impuestos y contribuciones nacionales, provinciales y municipales a aquellas empresas o actividades que decida beneficiar mediante el otorgamiento de ›concesiones temporales de privilegios=. Lo cual implicaría que, mediando tal exención, adolecerían de invalidez las disposiciones locales que la contrariaran ...@ (el resaltado me pertenece).

   Para la admisión de este tipo de beneficios, ha expresado V.E.

   Aresulta indispensable que el Congreso, actuando dentro de la esfera de su competencia constitucional, haya dispuesto la exención de gravámenes locales de modo inequívoco, habida cuenta que ésta, por revestir carácter excepcional, requiera una manifestación cierta de voluntad legislativa y no puede ser resuelta sobre la base de meras inferencias@ (Fallos:

   248:736; 79:76; 302:1425) (énfasis, agregado).

   Arribados a este punto, considero, sin más, que el Decreto n1 110.643/42 resulta inconstitucional, puesto que en nuestro ordenamiento jurídico sólo el Poder Legislativo se encuentra investido de la potestad señalada en los párrafos anteriores, de tal manera que dicha norma, al ser emanada de

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   Procuración General de la Nación un órgano incompetente para tal fin, no puede fundar válidamente la exención reclamada por la actora.

   - VII - Tampoco resulta pertinente el agravio de la recurrente fundado en la falta de inclusión de las partidas necesarias para el pago del tributo en cuestión, en las leyes de presupuesto de la Nación para los años 1994 a 1997, razón por la cual no se encontraría autorizada para proceder a la cancelación de la deuda que la comuna pretende.

   Estimo que, atribuir relevancia al silencio del Congreso Nacional en la ley de presupuesto de cada uno de los períodos que menciona, implica, por una parte, intentar argüir la propia torpeza del Estado Nacional, que no ha previsto, como debía, el pago de una deuda tributaria de la que resulta deudor ya que, como se indicó ut supra, no puede eximirse de ella al amparo de una norma reglamentaria. No resulta ocioso recordar aquí que dijo el Tribunal in re Y.35, L.XXII, AYPF c/ Municipalidad de Banda del Río Salí@, sentencia del 29 de noviembre de 1994 (con remisión al voto en disidencia del Dr. B. en Fallos: 316:2206) que la falta de previsión de la incidencia de un tributo local en la tarifa fijada por la autoridad nacional o del sujeto pasivo al determinar sus costos, no puede justificar un cercenamiento de las potestades tributarias locales.

   Además, la carencia de previsión presupuestaria no resulta un obstáculo insalvable para el pago de las deudas a que resulte condenada judicialmente la Nación, ya que, una vez que se encuentra firme una deuda reclamada, conforme los arts.

   22 de la ley 23.982 y 20 de la ley 24.624, el Poder Ejecutivo debe comunicar al Congreso de la Nación la existencia de dicha obligación para su inclusión en las previsiones presupuesta-

   rias del año siguiente, con el fin de cancelar la acreencia.

   Es por lo expuesto que, desde mi punto de vista, la alegada imprevisión normativa no presupone los efectos jurídicos de exención que la Aduana pretende atribuir.

   - VIII - Por último, cabe señalar que la actora expresa, como causa obstativa del pago de la tasa municipal, la dificultad o impedimento que dicha erogación acarrearía para cumplir con sus fines propios que podría, inclusive, llegar a Adeterminar -aunque fuera hipotéticamente- la eliminación de la actividad que despliega la Aduana de Bahía Blanca@ (sic, fs. 70 in fine) o A. imposibilite la recuadación de los derechos de importación y exportación en esta Jurisdicción@ (sic, fs. 71).

   Sin embargo, tengo para mí que la Aduana no ha intentado siquiera demostrar, como debía, de qué manera la pretensión impositiva local frustraría, por su incompatibilidad, el cumplimiento de los fines nacionales que tiene a su cargo. Por el contrario, se ha limitado a alegar un eventual entorpecimiento que, a mi modo de ver, no resulta consecuencia necesaria del pago del tributo al cual se opone.

   Máxime cuando, como en el sub lite, la deuda discutida se ha generado por la prestación efectiva de un servicio que ha recibido (alumbrado, limpieza y conservación de la vía pública).

   - IX - Por lo expuesto, considero que debe declararse formalmente admisible el recurso interpuesto y confirmar la sentencia de fs. 53/55 en cuanto fue materia de apelación.

   Buenos Aires, 27 de abril de 2000.- NICOLAS EDUARDO BECERRA

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   Administración Nacional de Aduanas c/ Municipalidad de Bahía Blanca s/ acción meramente declarativa.

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