Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 28 de Diciembre de 1999, A. 302. XXXIV

• Fecha: 28 Diciembre 1999

1. 302. XXXIV.

   Arcor S.A.I.C. c/ A.N.M.A.T.

   -expte.

   2635/95-3 s/ proceso de conocimiento.

   Procuración General de la Nación Suprema Corte:

   I Arcor Sociedad Anónima Industrial y Comercial interpuso el recurso de apelación previsto por el art. 12 de la ley 18.284, contra la disposición N1 1751/97, mediante la cual el Director Nacional de la Administración Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnología Médica (A.N.M.A.T.), le impuso la pena de tres mil pesos de multa, A. haber transgredido los arts. 1.149 y 223 inc. 11 del Código Alimentario Argentino, por no consignar el año de elaboración ni la lista de ingredientes, teniendo en cuenta su falta de antecedentes en el Registro de infractores del Instituto Nacional de Alimentos@.

   En una inspección llevada a cabo por personal del Instituto Nacional de Alimentos, el 30 de Marzo de 1995, se detectó la existencia de algunos productos que, presuntamente, infringían diversas normas del C.A.A., entre ellos Achocolate con leche G.@ y A. blanco Arcor@, elaborados por Arcor SAIC, de los que ciertas unidades en sus rótulos no consignaban la lista de ingredientes, en tanto otras no tenían consignado el año de elaboración o no figuraba la fecha a continuación de la leyenda Aconsumir preferentemente antes de ...@, razón por la cual la autoridad sanitaria instruyó el sumario reglamentario.

   Durante la substanciación de esas actuaciones, se observó que la contestación del traslado realizada por ARCOR (fs. 81/83), carecía del cargo que diese fecha cierta a tal presentación.

   La Administración le requirió, entonces, que acompañara la constancia documental del momento en que se entregó el descargo (fs. 92), pero ARCOR respondió que carecía

   de tal dato (fs.

   95).

   La ANMAT, entonces, consideró como extemporáneo su descargo y tuvo por fehacientemente probada la comisión de las faltas, especialmente por el carácter formal y objetivo que revisten las infracciones a las normas sobre policía de alimentos.

   II En su cuestionamiento a tal decisión, la sociedad multada puso el acento en que: a) vio coartado su derecho de defensa, cuando la autoridad sanitaria, en lugar de aplicar el principio según el cual en caso de duda debe estarse a favor del administrado, tuvo por extemporáneo su descargo, a pesar de ser justamente dicha autoridad la responsable de una falencia en el procedimiento, esto es, no haber colocado el Acargo@ correspondiente en el escrito presentado por AArcor@; b) la regla general que impone la obligación de indicar en el rótulo la composición exacta de los productos, proviene del art. 223, inc. 11 del C.A.A., pero, como los arts. 1149 y 1158 aplicables a los alimentos en cuestión -chocolate con leche y el chocolate blanco, respectivamente- nada dicen respecto de esa exigencia, es claro que no existe un instrumento legal que los obligue; c) la indicación A94@ en la etiqueta del chocolate G. y A1994@ en la del chocolate blanco Arcor, aparecen en forma nítida y claramente visible, estampadas con un cuño en la película del envoltorio, con lo cual tampoco habría infringido el artículo 1149; d) la resolución MSAS 323/93 solamente modifica el art. 3 de la resolución MSAS 375/92, de tal forma que el resto de su articulado continúa vigente, entre ellos, la norma que faculta a las empresas a utilizar indistintamente la fecha de elaboración y/o la fecha de vencimiento o una expresión que indique la fecha de duración

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   Procuración General de la Nación mínima. Por lo tanto, al haber estampado en sus productos la fecha de elaboración, ARCOR cumplió con toda la normativa vigente.

   III A fs. 206/214, la titular del Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal N1 7, al hacer lugar a la apelación deducida, revocó parcialmente la resolución que impuso la multa.

   Para así decidir, el a quo consideró, en primer lugar, lo que calificó como A. deficiencias denotadas en el procedimiento administrativo y que derivaron en un ostensible perjuicio al derecho de defensa de la apelante@(fs. 207).

   Sin embargo, la magistrada entendió que, dado que el actor no solicitó la declaración de nulidad -medida que, según dijo, no podía ser decretada de oficio por el tribunal-, resultaba aplicable al caso la teoría según la cual, los defectos de la tramitación en sede administrativa pueden ser subsanados en la instancia judicial, donde el recurrente tiene oportunidad de ser oído por un tribunal de justicia, respecto de las irregularidades incurridas por la Administración y cuando la resolución no requiere de la producción de mayor prueba que la agregada a la causa.

   Seguidamente, se refirió a la primera imputación formulada contra la firma ARCOR SAIC, consistente en haber violado lo dispuesto por el art.

   223, inc.

   11 del Código Alimentario Argentino, al carecer las unidades de la información sobre la lista de ingredientes, pese a que esa norma dispone que los alimentos, condimentos, bebidas, etc. llevarán una inscripción bien visible, redactada en castellano, en la que consten la designación del producto y su composición

   exacta en los casos que prevé el Código Alimentario, exceptuándose del segundo requisito del párrafo anterior los productos que en cada caso determine la autoridad sanitaria competente.

   Adujo la jueza que, de su lectura, surge que el deber de colocar en el rótulo la composición exacta del producto, está supeditada a A. casos establecidos en el presente Código@, y que, en cuanto a la excepción prevista por el inciso 11, ella no puede estar referida a otro requisito que no sea la obligación de redactar el rótulo en castellano. Es decir que, a través de una interpretación semántica y literal del artículo, si las normas pertinentes del código no lo previeran en forma particular, el fabricante no se vería en la obligación de indicar en el rótulo la lista exacta de elementos que componen sus productos.

   Advirtió, en este sentido, que los arts. 1149 y 1158 del Código Alimentario Nacional, que corresponden a los productos en cuestión, omiten disponer la obligación de describir sus componentes. Es más, destacó que, en tanto sólo requieren la declaración de las esencias naturales que contengan, Ainmediatamente debajo de la denominación@, podría entenderse que no exigen describir todos los ingredientes.

   Concluyó que en el caso se configura una falta de tipicidad -la cual exige la delimitación concreta de las conductas, que deben estar determinadas por una ley-, a fin de que el administrado tenga cabal conocimiento de sus deberes y obligaciones.

   Consideró que a igual falta de tipicidad se llega utilizando una interpretación finalista, que tenga en mira la Aintención del legislador@. Para ello, comenzó por analizar el texto original del art. 223 C.A.A.. Dicho artículo, antes de la modificación introducida por la Resol. MSAS N1 2343/80,

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   Procuración General de la Nación coincidía casi exactamente con el que actualmente se halla en vigencia, salvo que consideraba una excepción más: A. aceites comestibles mezcla a los que no les está permitido detallar la composición@.

   Ello -sostuvo- podría inducir a pensar que aquél previó que el deber de detallar la composición de los productos en todos los casos fuese la regla y que las excepciones debían hallarse expresamente contempladas en la norma. Sin embargo, aparece en contraposición a otra parte del artículo:

   Aen los casos establecidos en el presente Código@ que también utiliza en esta redacción.

   Esto, a criterio del a quo, constituye una contradicción en la norma, de las denominadas Ainconsistencia total o inconsistencia absoluta dentro de una misma ley@. No hay reglas generales que indiquen cómo resolver esta incompatibilidad y la decisión tendrá que descansar, ya en una interpretación basada en datos ajenos al texto, ya en la discreción (fs. 211 vta.). Sin embargo -agregó- cualquiera sea la inteligencia, se encontrará en franca oposición a los principios básicos del derecho penal, puesto que no redundará sino en la inseguridad jurídica que supone la incertidumbre respecto de los actos prohibidos por las normas (fs. 212).

   A continuación, la magistrada dijo que Aa simple modo de muestra, que afirme la falta de punición de la acción@, había tomado al azar tres artículos del Código Alimentario Argentino -arts. Nos. 279, 440 y 442-, en los que era dable observar que el legislador dispuso expresamente la obligación de describir los elementos constitutivos del producto, lo que haría válidamente suponer que las disposiciones en dicho sentido B. enumeración de los elementos- son la excepción.

   La inexistencia de norma alguna que disponga en forma clara y precisa la obligación de insertar los componentes de los chocolates bajo examen, salvo la que se refiere a

   esencias naturales y por lo cual ARCOR no fue sumariada, llevaron al a quo a revocar la sanción impuesta en lo referido a este aspecto.

   En tercer lugar, respecto a que en el AChocolate con leche G.@ no figuraba el año de elaboración, entendió la jueza que la inscripción A94@, de muy difícil visualización, contrariaba en forma evidente la prescripción contenida en el art. 1149 del Código Alimentario Argentino, que disponía que debía figurar en caracteres y lugar bien visibles, por lo que confirmó la sanción impuesta en este sentido.

   En cuarto lugar, analizó la imputación referida al incumplimiento de lo dispuesto por la resolución 323/93 MSAS.

   Señaló que ella es rectificatoria del art. 31 de la resolución 375/92 MSAS, y especifica cómo debe figurar en el rótulo la fecha de duración mínima de los productos, pero dejando subsistentes otros artículos de esta última resolución, como el 11, por el cual se autoriza a las empresas a usar indistintamente la fecha de elaboración y/o fecha de vencimiento de los alimentos o una expresión que indique la fecha de duración mínima.

   Por ello -sostuvo la juezala empresa sancionada tenía la facultad de utilizar a su discreción esta alternativa, es decir que, si cumplió con alguna de dichas formas, la restante no le podía ser exigida, salvo que así lo dispusiesen otras normas de aplicación específica. En el caso, los arts.

   1149 y 1158 del Código Alimentario, que sólo requieren la mención del año de elaboración conforme la normativa general emanada del inc. 41 del art. 223. En consecuencia, al considerar que no era exigible a la empresa apelante indicar la duración mínima de los productos, revocó la sanción en cuanto a esta infracción se refiere.

   En virtud de los fundamentos considerados, hizo lugar parcialmente a la apelación deducida y redujo la pena de

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   Procuración General de la Nación multa, graduándola en mil pesos.

   IV Contra este pronunciamiento, la Administración Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnología Médica interpuso el recurso extraordinario de fs.

   217/230, cuya concesión parcial trae el asunto a conocimiento de V.E.

   Adujo la existencia de gravedad institucional pues el fallo recurrido, además de poner en peligro cierto la salud de la población a través de la falta de rótulos completos en los chocolates, A...estaría haciendo trastabillar la seguridad que la autoridad administrativa sanitaria debe brindarle a la población en cuanto a control de los productos que circulan por el mercado..@.

   Sostuvo, asimismo, que la sentencia es arbitraria porque, a través de una interpretación Asemántica y literal@ o de una norma que ya no tiene vigencia alguna, deja de lado los más caros derechos de la totalidad de la población por A.@ el secundario derecho patrimonial de una empresa.

   Realizó un largo examen sobre la defensa en juicio, sobre el descargo presentado por ARCOR, sobre la aplicabilidad al caso de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, sobre la naturaleza de las sanciones administrativas, etc., como crítica de los capítulos V, VI y VII de la sentencia.

   También cuestionó los capítulos VIII, IX y X del pronunciamiento judicial, sosteniendo B. otras cosas- que los productos bajo análisis, como todos los alimentos que consume la población, deben contener la lista de ingredientes en sus envases, porque lo preceptúa el art. 223, inc.11 del Código Alimentario, con la sola excepción de aquellos que determine la autoridad sanitaria nacional. Manifestó que no se halla vigente determinación alguna de dicha autoridad para que

   no sea especificada la composición de un alimento.

   En lo referente a los artículos de aplicación al caso, sostuvo que la única exclusión expresa que efectúa el art. 1149 del C.A.A. está referida a los emulsionantes, respecto de los cuales se puede leer A. declaración en el rótulo@, de donde dedujo a contrario sensu que todos los demás ingredientes deben constar en el rótulo del producto.

   En cuanto al igualmente cuestionado capítulo XII de la sentencia, relativo a la presunta infracción de ARCOR a la Resol MSAS 323/93, sostuvo que la empresa tenía posibilidad de incluir indistintamente la fecha de elaboración, o de vencimiento, o de duración mínima del producto, pero, en lugar de ello, los chocolates tenían no visible la fecha de elaboración y carecían de alguna de las otras dos, con lo que el consumidor quedó sin la información necesaria, desconociendo si el producto era ingerible o no.

   V.O. que los agravios dirigidos a cuestionar lo resuelto por el a quo en torno a la extemporaneidad del descargo de la actora y a la omisión del recurrente de aplicar las reglas del informalismo, son inadmisibles por falta de gravamen de la Administración.

   En efecto, toda vez que la Jueza entró a analizar la cuestión de fondo por considerar que las deficiencias en la tramitación administrativa quedaban enmendadas en la vía judicial, la única parte que eventualmente podía sentirse perjudicada por la aplicación de la doctrina de la subsanación era la actora y ésta no expresó agravios contra la sentencia.

   Con relación a los restantes cuestionamientos -infracción al art.

   223, inc.

   11 del Código Alimentario

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   Procuración General de la Nación Argentino y a la Resol. MSAS 323/93-, el recurso extraordinario es formalmente admisible, dado que se ha puesto en tela de juicio la interpretación de normas de carácter federal y la decisión del superior tribunal de la causa ha sido contraria a las pretensiones que el recurrente funda en ellas.

   VI Respecto al agravio planteado sobre la presunta infracción de ARCOR al art. 223 inc. 11 del Código Alimentario, preciso es recordar que la norma citada dispone, en forma genérica, que A. producto alimenticio, aditivo, condimento, bebida, así como sus materias primas deberán llevar un rótulo con caracteres bien visibles, redactado en castellano, en el que consten:

   1. La designación del producto y su composición exacta en los casos establecidos en el presente Código, exceptuándose el segundo requisito del párrafo anterior los productos que en cada caso determine la autoridad sanitaria competente.@ A mi juicio, en sentido contrario a lo declarado por el a quo y, pese a que el artículo carece de una redacción clara, no resulta difícil sostener que, cuando la norma se refiere a la excepción al A...segundo requisito del párrafo anterior...@, lo hace respecto de la posibilidad de no incluir en el rótulo la Acomposición exacta@ del producto y no respecto de la exigencia de estar expresado en un idioma distinto al Acastellano@.

   Del mismo inc. 11 del art. 223, según su redacción original, o sea antes de su modificación por la Resol. BS 2343/80, surgía que, además de disponer que podían ser exceptuados del segundo requisito del párrafo anterior los productos que en cada caso determinase la autoridad sanitaria

   nacional, agregaba, Ay los `aceites comestibles mezclaŽ, a los que no les está permitido detallar la composición@, con lo que resulta palmario que la intención del legislador fue fijar esas excepciones respecto de los elementos que obligatoriamente debían ser incluídos en el rótulo.

   Dicho de otro modo, al integrar la excepción al Asegundo requisito del párrafo anterior@ con la prohibición de Adetallar la composición@ de los aceites comestibles mezcla, salta a la vista que aquélla no podrá estar refiriéndose a otra cosa que no fuera la mención de su composición exacta y no el idioma castellano.

   Corresponde examinar seguidamente la regulación específica para los productos en cuestión: los arts. 1149 y 1158 del Código Alimentario. De su lectura es dable observar que disponen sobre algunos elementos que deben figurar en el rótulo -como esencias naturales o artificiales-, pero que también lo hacen sobre otros que no deben ser incluídos en éste -tal el caso de los emulsionantes-. Considerando que el articulado del Código Alimentario ha sido objeto de múltiples modificaciones que le han hecho perder uniformidad a su redacción, ha de adoptarse la interpretación que haga aplicables la mayor cantidad de normas, por lo que cabe sostener, en consecuencia, que el principio general debe ser que siempre habrán de mencionarse todos los ingredientes de un producto y que, sólo cuando la norma particular lo autorice expresamente, corresponderá la excepción.

   Esta es la interpretación que más se compadece con los fines de la ley -cual es la protección de la salud de los consumidores- y la que mejor permite armonizar sus disposiciones, evitando consecuencias que pueden resultar nocivas para la población.

   Tiene dicho la Corte en reiterados pronunciamientos

1. 302. XXXIV.

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   2635/95-3 s/ proceso de conocimiento.

   Procuración General de la Nación que A...uno de los índices más seguros para verificar la razonabilidad de la inteligencia de una norma y su congruencia con el resto del sistema a que está engarzada, es la consideración de sus consecuencias...@(Fallos: 234: 482; 295: 1001; 303: 917), como también que A...la interpretación de las leyes debe hacerse siempre evitando darles aquel sentido que ponga en pugna sus disposiciones destruyendo las unas por las otras, y adoptando, como verdadero, el que las concilie y deje a todas con valor y efecto (Fallos 285:

   322; 287:79...) y comprende, además, su conexión con otras normas que integran el ordenamiento jurídico vigente, del modo que mejor concuerden con los principios y garantías de la Constitución Nacional (Fallos 292:

   211; 297:

   142...)...@(Fallos 307:

   2053; 307:

   2070).

   En este último sentido, parece insoslayable mencionar la recepción constitucional -en el nuevo art. 42-, de los derechos de los consumidores, entre ellos, a la protección de la salud o a la información adecuada y veraz y su estrecha relación con las posibles consecuencias de una solución adversa a la interpretación que se propicia.

   VII Por último, con referencia a la infracción a la Resol. 323/93, estimo que el recurso es infundado, toda vez que el recurrente, en sustento de su pretensión, se ha limitado a hacer consideraciones generales, sin proponer una interpretación disímil de la norma respecto de aquélla realizada por el a quo.

   VIII

   Por lo expuesto, opino que V.E. debería declarar procedente el recurso, sólo respecto de la cuestión abordada supra en el acápite VI y revocar parcialmente la sentencia, en lo que a este aspecto se refiere.

   Buenos Aires, 28 de Diciembre de 1999.- N.E.B.