Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 9 de Abril de 1999, M. 569. XXXIV
| Emisor | Procuración General de la Nación |
MUNICIPALIDAD DE RESISTENCIA C/ E.N.T.E.L. S/ EJECUCION FISCAL.
S.C.M.569, L.XXXIV.
PROCURACION GENERAL DE LA NACION
Suprema Corte:
- I - La Municipalidad de Resistencia inició juicio de apremio contra la Empresa Nacional de Telecomunicaciones (ENTel), a fin de obtener el cobro del tributo relativo a la ocupación del dominio público. Hizo saber que las gestiones extrajudiciales intentadas fracasaron, puesto que la ejecutada alegó estar exenta en virtud de lo dispuesto por el art. 39 de la ley 19.798, inteligencia no compartida por la actora, quien entiende que dicha norma ha perdido vigor, a la luz de lo dispuesto por la ley 22.016.
- II - A fs. 14/16, ENTel opuso las excepciones de falta de legitimación pasiva y de inhabilidad de título. Sostuvo que, frente a las intimaciones extrajudiciales cursadas por la Municipalidad, ya había alegado la exención de la cual goza sobre la base de normas legales y constitucionales y aclarado las implicancias que el tributo tendría en los costos de explotación, para el caso en que fuera cobrado.
Expresó que la exención del art. 39 de la ley 19.798 es de tipo objetivo, con fundamento en los incs. 13 y 16 del art. 67 de la Carta Magna (texto anterior a la Reforma Constitucional de 1994), protege un servicio público de interés nacional y no a la circunstancial prestataria, en este caso una empresa estatal. Interpretar lo contrario -dijo- significaría que cada municipio del país podría fijar
tributos en forma ilimitada, lo que aparejaría la incertidumbre respecto del costo de explotación del servicio y conspiraría contra la uniformidad de las tarifas.
Adujo que, al no poseer el municipio facultades para establecer y cobrar dicho tributo, carece de legitimación para entablar la presente ejecución y, por lo tanto, el título ejecutivo es inhábil, según la doctrina de la Corte Suprema que permite examinar la causa de la obligación cuando la deuda es inexistente en forma manifiesta.
- III - El Juez Federal de Resistencia hizo lugar a la excepción de inhabilidad de título, por aplicación de la doctrina invocada por el actor. A su entender, el art. 39 de la Ley Nacional de Telecomunicaciones, en forma prístina, establece la exención respecto de todo gravamen al uso diferencial del suelo, subsuelo y espacio aéreo del dominio público nacional, provincial y municipal.
Consideró que estas exenciones no toman en cuenta la persona que presta el servicio, sea física o jurídica, privada o estatal, sino que únicamente tienen presente el objeto para el cual se dictaron, es decir, la prestación efectiva y el desarrollo del servicio de telecomunicaciones, teniendo su anclaje constitucional en los incs. 12, 16 y 28 del art. 67 de la Carta Magna (texto anterior a la Reforma).
Por otro lado, entendió que la ley 22.016 tiene un ámbito de aplicación subjetivo, dado que se refiere pura y exclusivamente a ciertas personas jurídicas de naturaleza estatal, razón por la cual sostuvo que no ha derogado las
S.C.M.569, L.XXXIV.
PROCURACION GENERAL DE LA NACION
exenciones del art. 39 de la ley 19.798.
En último término, impuso las costas en el orden causado (conf. art. 68 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación), al entender que la actora pudo considerarse con razón suficiente para iniciar la ejecución, así como para resistir las excepciones planteadas.
- IV - A fs. 77/82, la Cámara Federal de Apelaciones de Resistencia confirmó dicho decisorio respecto del tema de fondo. Señaló que las partes no han opuesto reparo alguno en cuanto a que el juez de grado examine la causa de la obligación en un proceso ejecutivo y que, por lo tanto, corresponde el tratamiento del caso desde una perspectiva sustancial.
En términos similares a los de la sentencia apelada, indicó que los arts. 39 y 40 de la ley 19.798 se dictaron en atención al servicio público regulado, con independencia de la persona que lo preste. En este caso, ENTel es beneficiaria de tal exención, por el hecho de ser prestataria del servicio público de telecomunicaciones y no por ser una empresa estatal. Advirtió, en esta inteligencia, la desigualdad que se generaría en contra de las empresas estatales frente a las privadas, de prosperar el criterio de la ejecutante, que aparece en pugna con los principios inspiradores de la ley 22.016.
Con respecto a la imposición de costas por su orden, recurrida por la ejecutada, también confirmó la
sentencia, pues consideró razonable la aplicación del art. 68 del Código de rito.
Sin embargo, hizo lugar al recurso de apelación del representante de la demandada, en lo relativo a los honorarios regulados. Entendió que eran inferiores a los mínimos fijados por la ley 21.869, por lo que procedió a recalcularlos sobre la base de sus arts. 6, 7, 9, 10 y 40, y de lo prescripto por la ley 24.432, en función del mérito, extensión y resultado de las respectivas labores.
- V - A fs. 86/88, la ejecutada interpuso recurso extraordinario, por considerar que la sentencia del a quo es arbitraria, en tanto afecta sus derechos de defensa en juicio y de propiedad (arts. 18 y 17 de la Constitución Nacional), ya que las costas han sido impuestas por su orden -en ambas instancias-, a pesar de haber advertido a la municipalidad actora, con anterioridad a la iniciación de la ejecución, los motivos por los cuales se consideraba exenta y pese a haber pedido oportunamente la condena en costas de la contraria.
En este punto, considera que los juzgadores han basado los respectivos fallos en meras afirmaciones dogmáticas, apartándose de las constancias de la causa y del principio objetivo de la derrota.
VI - A fs. 89/91, el abogado de la ejecutada, por derecho propio, interpuso recurso extraordinario, por consi
S.C.M.569, L.XXXIV.
PROCURACION GENERAL DE LA NACION
derar también que la sentencia apelada es arbitraria en cuanto a la regulación de honorarios, al afectar derechos adquiridos y violar su derecho de propiedad, ya que si bien admitió su recurso de apelación y recalculó sus honorarios, lo hizo mediante una aplicación retroactiva de la ley 24.432, que arrojó como resultado una regulación sumamente baja.
Señaló que toda su actividad, tanto en primera como en segunda instancia, se cumplió con anterioridad a la sanción de la ley 24.432, razón por la cual había ya adquirido el derecho a que sus emolumentos se consideraran a la luz de la ley 21.839.
- VII - La demandante -a su vez- interpuso recurso extraordinario a fs. 93/96, sosteniendo la arbitrariedad de la sentencia impugnada, por cuanto ha hecho prevalecer la exención establecida en la ley 19.798 por sobre lo dispuesto en la ley 22.016 y en los arts. 5, 31, 121, 122 y 123 de la Carta Fundamental, en detrimento de su derecho de propiedad y de igualdad ante la ley. Asimismo, sostuvo que se ha visto menoscabada la autonomía municipal, garantizada tanto en la Constitución Nacional, como en la de la Provincia del Chaco.
Arguyó que la Cámara, al afirmar que ENTel es beneficiaria de la exención del art. 39 de la ley 19.798, no por su carácter de Empresa del Estado, sino como prestataria del servicio de telecomunicaciones, realizó una inteligencia
simplemente subjetiva de las normas, en pugna con la interpretación realizada por el propio legislador al sancionar la ley 22.016.
VIII - A mi modo de ver, el remedio federal interpuesto por la actora es procedente, toda vez que se encuentra en tela de juicio la inteligencia que corresponde asignar a normas de carácter federal -ley 22.016 y art. 39 de la ley 19.978- y la sentencia definitiva del superior tribunal de la causa es contraria al derecho que la apelante funda en ellas.
Así lo pienso, pese a tratarse de una sentencia en un proceso de ejecución fiscal, que no reviste el carácter de sentencia definitiva, pues, ha dicho el Tribunal en Fallos:
318:1151, que "esta Corte ha admitido en forma excepcional, la procedencia de la vía extraordinaria, cuando resultaba manifiesta la inexistencia de deuda exigible pues lo contrario importaba privilegiar un excesivo rigor formal con grave menoscabo de garantías constitucionales (Fallos:
278:346; 298:626; 302:861, entre otros).".
IX - En cuanto al fondo del asunto, cabe señalar que V.E. ya se ha expedido acerca de la inteligencia de las mencionadas normas, en el marco de ejecuciones fiscales llevadas a cabo por municipios de provincia contra ENTel.
Así, in re "Municipalidad de La Plata v. Empresa Nacional de Telecomunicaciones s/ ejecución fiscal", declaró que la
S.C.M.569, L.XXXIV.
PROCURACION GENERAL DE LA NACION
ordenanza tributaria local, en tanto gravaba a ENTel con la tasa por ocupación o uso de los espacios públicos, no se hallaba en pugna con el art. 39 de la ley 19.798, descartando así que subsistiera a su respecto el beneficio tributario invocado, el que habría sido derogado por la ley 22.016 (Fallos: 315:1169). En igual sentido se pronunció in re "Municipalidad de Catamarca v. ENTel y Estado Nacional s/ ejecutivo" (Fallos: 319:1818), con remisión al precedente recién citado.
Más recientemente, sin embargo, in re T.201, L.XXVII "Telefónica de Argentina S.A. c/ Municipalidad de General Pico s/ acción meramente declarativa", del 27 de febrero de 1997, donde también se hallaba en tela de juicio la interpretación del art. 39 de la ley 19.798 en relación con la ley 22.016, V.E. opinó que la situación en examen difería de la juzgada en Fallos: 315:1169, toda vez que la actora era una empresa privada y no un ente estatal, no siendo aplicables a su respecto las disposiciones de la ley 22.016. Por lo tanto, entendió que era aplicable la exención del art. 39 de la Ley Nacional de Telecomunicaciones y que el gravamen municipal impugnado tributos por ocupación o uso de espacios públicos municipales- al resultar en franca oposición con lo dispuesto por el art. 39 de la ley 19.798, constituye "un inequívoco avance sobre la reglamentación que el gobierno nacional ha hecho en una materia delegada por las provincias a la Nación (incisos 13, 14, 18 y 32 del art. 75 de la Constitución Nacional), importaba el desconocimien
to del ámbito de protección que la ley federal otorga a dicho servicio público y, en definitiva, lesionaba palmariamente el principio de supremacía legal del art. 31 de la Constitución Nacional (doctrina de Fallos: 137:212).
En el dictamen producido el 3 de febrero de 1997 por este Ministerio Público- en la causa citada en el párrafo anterior, donde se remitió por razones de brevedad a lo expuesto en la misma fecha in re T.197, L.XXVII "Telefónica de Argentina S.A. c/ Municipalidad de Santa Rosa s/ acción meramente declarativa", se sostuvo que la ley 22.016, en rigor, pretendió sustraer a las entidades del Estado de los privilegios de exención que solían recibir en sus leyes de constitución, por su calidad de tales, y que era diferente el caso de la ley 19.798, "donde no se trata de un privilegio de este tipo que atienda a la condición estatal de la empresa, sin o de una concepción legal tendiente a resguardar a la prestataria -estatal o particular- de este trascendente servicio público, con el fin de que no se vea comprometida o perturbada por una proliferación de tributos que, valga la pena destacarlo, no responde ni siquiera a la prestación de algún servicio, sino al uso de lo que es naturalmente indispensable para su funcionamiento." (énfasis, agregado).
Llegado a este punto, considero que es preciso replantear el alcance de la derogación de exenciones tributarias de las que gozaban los sujetos comprendidos en el art.
11 de la ley 22.016, dada la evolución de la jurisprudencia de V.E. en los casos ut supra reseñados y atento a la opinión expresada, en reiteradas oportunidades, por este Minis
S.C.M.569, L.XXXIV.
PROCURACION GENERAL DE LA NACION
terio Público. Es decir, si la derogación de exenciones gozadas por los sujetos comprendidos en sus arts. 11 y 31 es total, o si subsisten las exenciones denominadas "objetivas", no motivadas en la mera persona del titular del beneficio, sino en particulares circunstancias externas, vinculadas con la naturaleza de la actividad o servicio público promovido con la exención legal.
Como expresara V.E. en Fallos: 310:1567, in re "Hidroeléctrica Norpatagónica S.A. (Hidronor) v. Provincia del Neuquén" (voto en disidencia del Ministro Dr. Belluscio), en relación con la vigencia del art. 12 de la ley 15.336, "... la ley 22.016, derogatoria de disposiciones eximentes del pago de tributos nacionales, proviciales y municipales, constituye un ordenamiento de carácter subjetivo, pues sus normas tienden a privar de beneficios a cierta categoría de personas jurídicas, con prescindencia de la actividad desarrollada. Avala esta conclusión el hecho de que su artículo 11 no se apoya en hecho imponible alguno, lo cual es innecesario definir cuando se trata de ordenamientos de este tipo ...", y que "... la exención tributaria dispuesta por el art. 12 de la ley 15.336 como la resultante del art. 15 del convenio anexo a la ley 17.574, es de naturaleza objetiva, toda vez que apunta a las actividades de la industria eléctrica destinadas a la generación, transformación, transmisión y distribución de la electricidad, y no a la índole de los sujetos autorizados a su explotación. Se refiere a hechos que, al realizarse, no generan obligaciones tributarias para ningún sujeto; por el contrario, si fuera
subjetiva, debió haber excluido tales obligaciones para determinadas personas, sin excluir el posible nacimiento de la deuda a cargo de sujetos distintos." (considerando 41).
Estimo que tales argumentos son analógicamente aplicables a la exención objetiva del art. 39 de la ley 19.798, puesto que así como la ley 15.336, regula un servicio público a nivel federal.
Por otra parte, considero importante señalar que, si se considera que el art. 39 de la ley 19.798 se encuentra vigente y que la ley 22.016 no deroga exenciones de tributos locales que afectan e inciden en la prestación del servicio, cuando la prestadora es un sujeto privado, y simultáneamente se sostiene que sí las deroga cuando el sujeto es una empresa pública, este razonamiento resulta palmariamente violatorio del derecho de igualdad frente a las cargas públicas -art. 16 de la Carta Magna-, además de claramente contradictorio con la finalidad que inspiró el dictado de la ley 22.016.
Ha expresado V.E. desde antiguo que "esta garantía no es otra cosa que el derecho a que no se establezcan excepciones o privilegios que excluyan a unos de lo que se concede a otros en iguales circunstancias, de donde se sigue forzosamente, que la verdadera igualdad consiste en aplicar en los casos ocurrentes la ley según las diferencias constitutivas de ellos y que cualquiera otra inteligencia o acepción de este derecho es contraria a su propia naturaleza y al interés social" (Fallos: 16:118; 123:106; 124:122, entre otros), y que "En tesis general y según lo definido por esta Corte en reiterados casos, el principio de igualdad ante la
S.C.M.569, L.XXXIV.
PROCURACION GENERAL DE LA NACION
ley que consagra el art. 16 de la Constitución no es otra cosa que el derecho a que no se establezcan excepciones o privilegios que excluyan a unos de lo que se concede a otros en iguales circunstancias, de donde se sigue forzosamente que la verdadera igualdad consiste en aplicar la ley en los casos ocurrentes según las diferencias constitutivas de los mismos" (Fallos: 154:283; entre muchos otros).
Aplicada esta doctrina al caso, cabe preguntarse si del hecho de ser la prestataria una empresa estatal o una empresa privada, puede derivarse razonablemente un trato diferente con relación a la exención tributaria dispuesta por el art. 39 de la ley 19.798. Es asentado criterio hermenéutico que el alcance de las leyes tributarias debe establecerse mediante una razonable y discreta interpretación de los preceptos propios del régimen impositivo, computando la totalidad de las normas que la integran para que el propósito de la ley se cumpla (Fallos: 307:807; 311:2360, entre otros).
Conforme se expresara en el Mensaje de Elevación del proyecto de la ley 22.016, con esta norma se buscó poner en un pie de igualdad a las empresas públicas con las privadas, dado que aquéllas gozaban de una serie de exenciones por la sola circunstancia de tener carácter estatal o público.
Por lo tanto, es mi parecer que debe reputarse que el art. 39 de la ley 19.798 es norma vigente de nuestro ordenamiento, que establece una exención de tipo objetivo conforme la actividad que trata, impidiendo que a determina
dos supuestos de hecho incluidos en su definición, se apliquen las consecuencias normales consiguientes a la realización del hecho imponible, haciendo abstracción de las características personales de quien desarrolle la actividad de telecomunicaciones, esto es, con abstracción del carácter público o privado que revista la persona de la prestataria.
- X - En cuanto al recurso interpuesto a fs. 86/88, estimo que fue mal concedido por el a quo.
En efecto, contrariamente a lo expresado por la ejecutada, los jueces de ambas instancias, al fundar su decisión en que se trata de "una cuestión de interpretación de la ley aplicable y habiendo fallos en diversos sentidos ambos apelantes se pudieron sentir con derecho a lor recursos interpuestos (...)", han efectuado una aplicación del art. 68 del Código de forma que cuenta con fundamentos de hecho y de derecho procesal que, más allá de su acierto o error, son suficientes para poner a lo decidido al margen de la tacha de arbitrariedad.
En tales condiciones, el punto debe resolverse, en mi concepto, a la luz de la consolidada doctrina de V.E., según la cual, lo atinente a la imposición de las costas en las instancias ordinarias es una cuestión fáctica y procesal, propia de los jueces de la causa y ajena, en principio, a la vía prevista en el art. 14 de la ley 48 (Fallos: 308:1076, 1917, 2456; 311:1695, entre otros).
Considero, por lo tanto, al no guardar las garantías constitucionales de la propiedad y de la defensa en
S.C.M.569, L.XXXIV.
PROCURACION GENERAL DE LA NACION
juicio (arts. 17 y 18 de la Constitución Nacional) relación directa ni inmediata con lo resuelto, que el remedio intentado deberá ser declarado inadmisible.
- XI - En lo que hace al recurso de fs. 89/91, cabe señalar que, la sentencia de Cámara, aunque hizo lugar a la apelación del letrado de ENTel, al considerar que la regulación de honorarios en primera instancia había estado por debajo de los porcentuales mínimos, la elevó en virtud de la ley 21.869, pero con las modificaciones introducidas por la ley 24.432, sancionada el 5 de enero de 1995 y publicada en el Boletín Oficial el 10 de enero de 1995.
A mi modo de ver, es aplicable al sub lite lo declarado por el Tribunal, in re G.1295, L.XXXII "G., J. c/R.B., S.C.", sentencia del 18 de junio de 1998, respecto a que "los agravios del apelante suscitan cuestión federal para la apertura de la instancia extraordinaria, pues si bien es cierto que los temas vinculados con la validez intertemporal de normas de derecho local constituye materia ajena al recurso extraordinario (Fallos: 310:315 y 1080; 311:324; 312:764), y el principio de no retroactividad de las leyes establecido por el art. 31 del Código Civil no tiene jerarquía constitucional (Fallos: 315:2999), no lo es menos que la facultad de legislar sobre hechos pasados no es ilimitada y que la ley nueva no puede modificar o alterar derechos incorporados al patrimonio al
amparo de una legislación anterior, pues, en tal caso, los poderes legislativos se enfrentan con la protección del derecho de propiedad consagrado por el art. 17 de la Constitución Nacional (...)" (considerando 51).
Debe destacarse que, en el sub examine, la actividad del letrado apoderado de la ejecutada se realizó con anterioridad a la fecha de promulgación de la citada ley 24.432, conforme se verifica a fs. 59/60 y 61.
Por ende, considero que el caso debe regirse por lo expresado por V.E. en el precedente publicado en Fallos:
319:1915, en orden a que no resultan aplicables las modificaciones introducidas por la ley 24.432 a la ley 21.839 y al art. 505 del Código Civil, ya que "Los trabajos realizados por los distintos profesionales intervinientes fueron llevados a cabo íntegramente con anterioridad a la entrada en vigencia de las nuevas disposiciones legales por lo que mal pueden ser aplicados sin afectar derechos amparados por garantías constitucionales" (considerando 41), a lo que agregó que "esta Corte ha expresado con particular énfasis que ni el legislador ni el juez podrían, en virtud de una ley nueva o de su interpretación, arrebatar o alterar un derecho patrimonial adquirido al amparo de la legislación anterior, pues en este caso el principio de la no retroactividad deja de ser una norma infraconstitucional para confundirse con la garantía de la inviolabilidad de la propiedad reconocida por la Ley Suprema (...)", (considerando 51). Y finalmente, señalar que "en consecuencia, es necesario en cada caso indagar el momento o la época en que se cumplió el hecho, acto o relación jurídica que engendró y sirvió de
S.C.M.569, L.XXXIV.
PROCURACION GENERAL DE LA NACION
fundamento a la obligación, ya que esta circunstancia determinará cuál es la legislación aplicable. En el caso de los trabajos profesionales el derecho se constituye en la oportunidad en que se los realiza, más allá de la época en que se practique la regulación. Es a partir de ahí que nace una situación jurídica concreta e individual en cabeza del sujeto que, como tal, se hace inalterable y no puede ser suprimida, o modificada por ley posterior sin agravio al derecho de propiedad consagrado en el artículo 17 ya citado -se refiere a la Constitución Nacional- (Fallos: 306:1799).
La decisión que recae tiene un mero carácter declarativo y no constitutivo del derecho, por lo que mal puede considerarse que deba aplicarse la ley vigente a esa época, sin afectar, inconstitucionalmente, derechos ya nacidos y consolidados al amparo de una legislación anterior." (considerando 71).
Esta doctrina fue reiterada en numerosos precedentes, similares al de autos, entre los que cabe citar los producidos in re C.2299, L.XXXII "Cia. de Intercambio Regional S.A. s/ conc. prev. s/ incidente de revisión por el Banco de la Nación Argentina", del 14 de octubre de 1997; in re C.1099, L.XX "Cantos, J.M. c/ Santiago del Estero, Provincia de y/o Estado Nacional s/ cobro de pesos", del 17 de marzo de 1998, y el ya mencionado G.1295, L.XXXII "G., J. c/R.B., S.C."; - XII - Por lo expuesto, opino que debe confirmarse la
sentencia en cuanto fue materia del recurso extraordinario deducido a fs. 93/96; declararse inadmisible el incoado a fs.
86/88 y dejársela sin efecto en cuanto fue materia del recurso federal planteado a fs. 89/91, debiendo devolverse las actuaciones al tribunal de procedencia para que, por intermedio de la Sala que resulte competente, dicte una nueva de acuerdo con las pautas que V.E. formule.
Buenos Aires, 9 de abril de 1999.
N.E.B.
