Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 18 de Agosto de 1998, A. 442. XXXIII

• Fecha: 18 Agosto 1998

ALCALDE, R. c/ Provincia de Santa Fe s/ recurso contenciosoadm. de plena jurisdicción. R.H.

S.C. A.442.XXXIII.

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Suprema Corte:

I.

Contra la decisión de la Corte Suprema de Justicia de la Provincia de -Santa Fe que, por aplicación de la ley local 11373, de emergencia en materia previsional , dispuso dejar sin efecto el embargo ordenado sobre una cuenta bancaria correspondiente a R.G. de dicho estado, la parte actora interpuso el recurso extraordinario de fojas 76/87, cuya denegatoria de fojas 102/112, dio lugar a la presente queja.

En dicha presentación sostuvo su planteo de inconstitucionalidad del art. 4 de dicha ley 11373 en razón de la carencia de atribuciones de la provincia para disponer una emergencia provincial al margen y distinta de la nacional (ley 23982). Expresó que la consolidación de deudas es competencia delegada a la Nación y excluida, por ende, de las facultades locales. No puede existir -indicóen la provincia de Santa Fé un imprevisto previsional si no existe ni se invoca una emergencia provincial, por agredir dicha situación la autoridad y valor de la cosa juzgada y vulnerar el principio de igualdad.

Fundó la configuración en el sub-lite de cuestión federal , en la circunstancia de encontrarse en tela de juicio la interpretación, de un lado, del artículo 75, inciso 12 ,de la Constitución Nacional , en lo relativo a determinar si la delegación en el Gobierno Federal de la facultad de dictar la legislación de fondo inhibe a las provincias incorporar normas locales que posterguen el cumplimiento de sus obligaciones; de otro, del

artículo 14 de la Carta Magna en orden a determinar si la provincia puede reglamentar y/o restringir el uso y goce de la propiedad emergente de la cosa juzgada, -materia reservada- al Congreso Nacional; y además, del artículo 16 de la Constitución Nacional, en cuanto la ley cuestionada impone un tratamiento diferente respecto de los distintos acreedores de la Caja de Jubilaciones y Pensiones de la Provincia.

Finalmente, puso de resalto la arbitrariedad de la sentencia del máximo tribunal local que no respondió a su cuestionamiento relativo a la extemporaneidad de la invocación del régimen legal de consolidación: indicó que la sentencia de apremio, en que se funda la medida de ejecución, fue notificada a la deudora con posterioridad a la vigencia de la citada ley 11373, sin que ésta trajera a la litis, en ese momento, cuestión alguna con fundamento en ella, planteo que recién concreta tardíamente con motivo de la notificación del embargo trabado sobre rentas generales de la provincia.

II.

En primer lugar, corresponde, a mi modo de ver, considerar el agravio con base en la arbitrariedad que reseño en el párrafo precedente, desde que su admisión tornaría inoficioso el tratamiento de las restantes cuestiones debatidas. Soy de parecer, empero, que esta ofensa no puede prosperar, porque más allá de que estamos en el ámbito de materias de naturaleza procesal y de la inteligencia de la ley de consolidación de la provincia en orden a su aplicación obligatoria u optativa -tema éste último no debatido en la litis-, cuestiones todas ellas, de naturaleza local y procesal, ajenas, en principio, a esta instancia extraordinaria,

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lo cierto es que, contrariamente a lo sostenido por la recurrente, los planteos que suscitaron fueron efectivamente tratados por la Corte local (v fs. 69 y vta.) con argumentos que, al margen de su carácter opinable, no conducen de por sí a la invalidación de la sentencia, máxime cuando -valga señalarlo- no han sido suficientemente desvirtuados por el quejoso.

III.

En cuanto a las restantes cuestiones planteadas, esto es, las específicamente federales, el recurso intentado resultaría prima facie procedente desde que por ellas se intenta poner en tela de juicio la validez de una ley local por resultar contraria a la Constitución Nacional y al régimen nacional de consolidación y la decisión ha sido a favor de la norma de provincia (art. 14 inciso 2 de la ley 48).

Sin embargo, como acto seguido lo explicaremos, aquellas no han de ser atendibles al no cumplirse con el requisito de la debida fundamentación, doblemente exigible al tratarse de cuestionamientos de naturaleza constitucional.

Ya ha tenido el Tribunal oportunidad de estudiar con anterioridad la validez constitucional de las normas locales en materia de emergencias económicas. Es cierto que V.E., en sus precedentes publicados en Fallos: 265:306; 268:491 -entre otros-, a partir de la interpretación que formuló del texto del entonces art. 67 inciso 11 de la Constitución Nacional, puso primero de resalto la imposibilidad de que las provincias dicten leyes que modifiquen el

régimen de la legislación común, con el argumento de que aquéllas han delegado en la Nación la facultad de dictar los códigos de fondo.

En lo sustancial, ese elevado Tribunal destacó que los estados locales no pueden regular, de modo permanente, las cuestiones tratadas en las leyes comunes dada la expresa prohibición contenida por el artículo 108 -hoy 126- de la Constitución Nacional.

De dichas premisas la Corte infirió, asimismo, la facultad de la Nación de dictar leyes de emergencia económica, aunque alteren el régimen de las normas ordinarias. Esa prerrogativa se deriva, precisamente, del ejercicio de la mencionada delegación, ya que ella, consecuentemente, importa el derecho y la responsabilidad de suspender los efectos de la legislación común cuando imperiosas razones de necesidad así lo exijan.

En ese contexto, y en cuanto aquí interesa respecto de las facultades provinciales en materia de emergencia V.E. admitió su ejercicio por las autoridades locales, sólo cuando las propias leyes federales de excepción autorizan a delegar esa función, dejándose establecido que, derogada la ley nacional que lo establece, esa capacidad cesa por carecer de sustento constitucional.

IV.

Ahora bien, los principios basales precedentemente reseñados imponen indicar que, en el caso, la norma atacada consiste en una ley local que declaró la emergencia previsional en la provincia de Santa Fe y declaró, a su vez, consolidadas las deudas de esa naturaleza que reunieran determinadas condiciones.

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Establecido ello, creo oportuno recordar al Tribunal que se ha reconocido que, como consecuencia del poder conservado por las provincias en virtud de lo dispuesto por el artículo 105 de la Constitución Nacional -hoy 122-, éstas pueden crear y reglamentar regímenes de seguridad social, bien que limitada esa facultad al ámbito de los agentes de su administración pública, los magistrados y funcionarios de sus tribunales, los integrantes de sus legislaturas y también, en razón del ejercicio del poder de policía retenido sobre el ejercicio de profesiones liberales, respecto de estas últimas actividades (v. sobre el particular Fallos 312:418 considerando tercero y precedentes allí citados).

Tales antecedentes y la relevante circunstancia de que el beneficio por cuyas diferencias se reclamó en origen, encuentre sustento en un régimen previsional local especial, que paga la caja de la provincia y cuyo eventual déficit se atiende con fondos de sus Rentas Generales -sobre las cuales se pretendió trabar un embargo- (v. art. 5 de la ley 9214), podrían generar un razonable marco de duda en orden a en qué medida puede desconocerse a la provincia, la facultad consecuente de declarar, de manera exclusiva en ese ámbito, emergencias económicas y planes de consolidación de las deudas que aquél sistema genere.

Sin embargo, la dilucidación de dicha problemática deviene abstracta en el sub judice ni bien se advierte que el régimen nacional de consolidación de deudas, consagrado por la ley 23982 reconoce a las provincias la facultad de consolidar las obligaciones a su cargo, en la medida que los sistemas que adopten reúnan las condiciones establecidas en

el artículo 1 del mencionado cuerpo legal. Y desde que el recurrente no demuestra integralmente que la ley local introduzca mayores restricciones a los derechos de los acreedores que las que dispone el sistema nacional, soy de opinión que el recurso en estudio no reúne los requisitos de fundamentación que su carácter excepcional exige.

Cabe señalar, en este sentido, que dicho defecto también fue observado por la Corte local, -cuyos argumentos al respecto tampoco rebate el apelante y que, tal como lo ha establecido reiteradamente V.E., el recurso extraordinario no es la vía idónea para subsanar las omisiones recursivas ante las anteriores instancias. Valga observar que, a fojas 85 vta in fine, el apelante no expone cuáles son las razones que dan apoyo a su tesitura, toda vez que se limita a observar que la ley local incluiría una extensión de la fecha de corte y un plazo de pago más amplio, pero omite considerar normas legales posteriores a la ley 23982 -tal como la 24130- y demostrar detalladamente, a partir del texto efectivo de cada una de las leyes en debate y de su propia situación personal y monto concreto de su crédito, las diferencias y el mayor perjuicio que le ocasiona el procedimiento provincial.

V.

Establecido ello, sólo resta recordar que la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha sostenido reiteradamente la constitucionalidad de los regímenes previsionales de emergencia como el de la ley 23982, siempre que las normas sean dictadas, en general, para remediar una grave situación de emergencia; y en particular, ha puesto de resalto que ellos no privan a los particulares de los derechos reconoci

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dos en los pronunciamientos judiciales firmes desde que se limitan a restringir temporalmente la percepción íntegra de los montos debidos. Si bien no se desconoció que la norma afecta derechos como el que invoca el recurrente, sostuvo V.E., que esa limitación está dirigida a proteger esos mismos derechos, ya que corrían el riesgo de convertirse en ilusorios debido al proceso de desarticulación sufrido por el sistema previsional (v. sobre el particular sentencias del 4 de mayo de 1995 L.196.XXIV "L., María Amelia c/Instituto Nacional de Previsión Social Caja de Industria y Comercio s/ejecución previsional"; del 10 de diciembre de 1996 "Antedoro, A.D. c/Instituto Nacional de Previsión Social s/ejecución previsional" a cuyos fundamentos y precedentes me remito por razones de brevedad). Al ser ello así, corresponde rechazar los agravios del apelante relativos a la afectación de su derecho de propiedad por la ley impugnada, en especial cuando no se demuestra específicamente en el recurso en cuestión que dicha norma no reúna los requisitos de validez enumerados en los precedentes que aquí menciono.

Y en lo que hace al derecho de igualdad, más allá de la facultad que reiteradamente se ha reconocido al legislador de otorgar soluciones diversas para situaciones distintas, cabe indicar que la afectación de esta garantía constitucional no deja de ser una afirmación dogmática del quejoso que, sin embargo, no contiene un estudio pormenorizado que otorgue sustento a sus asertos.

Por todo lo expuesto, soy de opinión que corresponde desestimar la presente queja.

Buenos Aires, 18 de agosto de 1998.