Sentencia de Suprema Corte de Justicia (Argentina), 4 de Noviembre de 1996, P. 258. XXXII

• Emisor: Suprema Corte de Justicia (Argentina)

P., A.M. y otros c/ Est. N.. Poder Ejec. Nac., M. de Salud, Acc. Soc., Trab., S.. Soc., E.. y Obras y S.. P.. de la Nación s/ amparo.

S.C.P. 258, L. XXXII.-

PROCURACION GENERAL DE LA NACION

Suprema Corte:

-I-

La Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo (Sala VIII) confirmó la sentencia de Primera Instancia que había rechazado "in limine" la acción de amparo promovida por los actores, articulando la inconstitucionalidad de los decretos nros. 292/95 y 492/95 del Poder Ejecutivo Nacional y el artículo 2, inciso d) de la ley 16.986 (fs. 62).

El tribunal a quo compartió las consideraciones y conclusiones del señor Procurador General del Trabajo (fs.

58), sin que ello implicara avalar la licitud de los decretos cuestionados. El representante del Ministerio Público sostuvo que la polémica se limita a elucidar si los actos de autoridad pública que se pretenden invalidar inciden o no en el ámbito de los derechos de los actores, individualmente considerados, afectando con ilegitimidad notoria derechos emergentes de la Constitución Nacional, ya que no impugnaron la decisión de grado en lo que hace a la legitimación genérica de las entidades que pretendieron accionar. Desde tal perspectiva y basándose en que los recurrentes no precisan la incidencia cabal de las normas que impugnan en la esfera de su situación específica, estimó que la crítica de la sentencia deviene dogmática.

Los alcances de la normativa en cuestión no sería, por esta razón, descalificable en el prieto y restringido trámite del amparo.

Invocó doctrina de la Cámara, respaldada por numerosos fallos de esa Corte Suprema, estableciendo que la

acción de amparo no debe ser utilizada cuando la polémica requiere una mayor amplitud de debate, ni en reemplazo de los recursos ordinarios de las leyes adjetivas, sentando que esta tipología excepcional sólo es admisible cuando la antijuricidad potencialmente lesiva es evidente, lo que no acontece en estas actuaciones. El actual artículo 43 de la Constitución Nacional, que invocan los apelantes, también exige para la viabilidad de la acción, la presencia de ilegitimidad ostensible y que siempre se ha supeditado el desplazamiento de los remedios ordinarios a su esterilidad como tales. En la especie, los recurrentes omitieron fundar el porqué - en su caso individual - las demandas ordinarias legisladas no serían útiles para tutelar los derechos en juego, ya que las dogmáticas argumentaciones de la apelación no son eficaces para ello.

-II-

Ante tal decisorio, los actores interpusieron recurso extraordinario (fs. 64/74), que fue contestado por un apoderado del Ministerio de Salud y Acción Social (fs. 148/ 152) y concedido a fs. 154.

Los recurrentes alegan la procedencia de la vía extraordinaria en la existencia previa del planteo de un conflicto entre la Constitución Nacional y normas de carácter federal de un rango inferior, los decretos 292/95 y 492/ 95, que en los artículos tachados de inconstitucionales, vulneran los derechos y garantías establecidos en numerosos artículos de la Ley Suprema, que citan y en los derechos en materia de seguridad social, justicia y propiedad establecidos por los tratados internacionales reconocidos con jerarquía constitucional. Se halla pues configurada en la especie la cuestión federal que habilita la admisibilidad de la vía

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intentada, por tratarse de normas de naturaleza federal.

Luego de agraviarse de la alegada falta de legitimidad, dado que el artículo 43 de la Constitución reformada posibilita expresamente estar en juicio a las asociaciones que tengan incidencia colectiva, expresan que la propia Cámara, en la sentencia, acepta que la normativa de que se trata es discutible en su legitimidad, lo que "desmorona" su afirmación de que la crítica al fallo en apelación deviene dogmática porque no precisan la incidencia cabal de los dispositivos que impugnan. El tribunal se ha negado a analizar la ilegalidad y arbitrariedad de los decretos en cuestión, omitiendo comprobar que tales normas del Poder Ejecutivo Nacional han sido dictadas en abierta violación de sus competencias constitucionales, ya que sólo mediante otra ley podrían modificarse los alcances de la ley 19.032. También omitió el a quo verificar la magnitud de la lesión y el daño irreparable que se produce por la aplicación de las medidas adoptadas, que comprometen el derecho a la vida, a la salud de los jubilados, el derecho a la propiedad de los recursos de una entidad no estatal y las funciones del Instituto, desfiguradas por el accionar arbitrario del Estado Nacional.

Las normas atacadas son pues inconstitucionales, ya que vulneran los artículos 14, 17 y 14 bis de la Constitución Nacional. En cuanto al encuadre de las exigencias del artículo 2 de la ley 16.986, destacan que los decretos referidos producen una desarticulación de su obra social, dejándolos desprotegidos y a merced del arbitrio de organismos políticos en materia de salud. Para la protección de las garantías constitucionales en juego, sería ineficaz recurrir al procedimiento ordinario, que implicaría condenarlos a la

privación de derechos, transformando la cuestión en abstracta, sin obtener justicia. Reitera que la reducción de las contribuciones patronales, la distribución de los recursos del Fondo Solidario de Redistribución en forma discrecional por los funcionarios públicos y la transferencia de recursos, personal y funciones que pertenecen al INSSJYP dispuestas en los artículos que cita de los decretos impugnados, son medidas adoptadas en abierta vulneración de las competencias legislativas del Congreso de la Nación, al derogarse y modificarse por normas de rango inferior leyes y principios establecidos en la Constitución Nacional.

Con respecto a la procedencia de la vía de amparo, aducen que la reforma constitucional de 1994 ha despejado la cuestión, al incorporar en su artículo 43 la acción de amparo contra todo acto u omisión de autoridades públicas que "...en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace con arbitrariedad e ilegitimidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos por esta Constitución, un tratado o una ley". El a quo ha desconocido la vía elegida porque no ha averiguado si los procedimientos regulares resultan idóneos, suficientes, aptos y eficaces para atender el problema planteado, lo cual es necesario para desestimar el pedido de amparo. El fallo recurrido importa un severo retroceso en el desarrollo de la acción de amparo y, en particular, en el reconocimiento de la importancia de la protección de los derechos personales. El caso planteado no es difícil desde el punto de vista jurídico, ni siquiera opinable la admisibilidad de la vía elegida, ya que la cuestión es de puro derecho, no existen vías administrativas dada la naturaleza del acto impugnado y no parece que las vías ordinarias judiciales de inconstitucionalidad puedan remediar la cuestión

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en tiempo oportuno.

Finalizan resaltando que en el sub examine se encuentran reunidos los requisitos que configuran el caso federal, ya que la sentencia apelada cierra el progreso del amparo y se halla planteado un conflicto entre la Constitución Nacional y normas de carácter federal y de rango inferior. La sentencia es claramente arbitraria; los decretos cuestionados no guardan relación alguna con la reforma del Estado, ni con una situación de emergencia que, por otra parte, no se invoca. Por tanto, el Poder Ejecutivo Nacional ha excedido largamente sus facultades constitucionales, dejando sin efecto prácticamente la ley 19.032 por la vía de dichos decretos.

El Ministerio de Salud y Acción Social, al contestar los agravios reseñados, opone previamente la defensa de falta de legitimación activa. Sostiene que las entidades que representan los actores no acreditan ser titulares de un derecho que los legitime para efectuar el reclamo, pues quienes detentan el interés legítimo no han ejercido la acción ni la han ratificado.

La acción de amparo es un remedio excepcional de protección a los derechos humanos que sólo procede en agravio manifiesto y directo. Tampoco resulta procedente en el caso de autos el recurso extraordinario. El Poder Ejecutivo Nacional ha actuado en el marco de la Constitución Nacional y conforme a los postulados establecidos por la reforma del Estado y de modo alguno las disposiciones atacadas son ilegales, pues no violentan el derecho a la vida, la salud y la propiedad de los beneficiarios de la obra social.

Las obras sociales son entidades privadas que

llevan a cabo cometidos públicos, en razón de un "acto de delegación de ejercicio de la competencia para ejecutar tal cometido administrativo", asumiendo el Estado la titularidad de la prestación social, pero delegando su ejercicio en grupos corporativos cuya naturaleza radica en la defensa de los intereses de sus miembros. En toda materia delegada, las obras sociales deberán adecuarse a las normas que dicte el Estado (artículo 2 de la ley 23.661). Invoca el capítulo II de dicha ley, de donde surge que los agentes del seguro deben dar cumplimiento a las resoluciones que adopten la Secretaría de Salud de la Nación y la ANSAAL, en ejercicio de sus facultades.

Por otra parte, los decretos impugnados han respetado y preservado los principios que los recurrentes aducen conculcados, ya que la seguridad social comprende un sistema de salud y es una función esencial e irrenunciable del Estado. La política incrementada por el Gobierno Nacional en este área no afecta a ninguno de los derechos y garantías constitucionales, por lo que lo demandado no se ajusta a la realidad de los hechos y del derecho. Los actos administrativos se presumen legítimos, salvo arbitrariedad manifiesta que no se advierte en la especie- por lo que el recurso extraordinario en traslado carece de sustento y razonabilidad.

-III-

La vía extraordinaria no resulta, en mi opinión, procedente, dado que la cuestión apelada no se halla entre las comprendidas por los artículos 14, inciso 3° y 15 de la ley 48, desde que no se cumple con el requisito de sentencia definitiva. En efecto, la sentencia recurrida tiene el único

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alcance de declarar inadmisible la vía excepcional de la acción de amparo ante la demanda de inconstitucionalidad de dos decretos del Poder Ejecutivo Nacional y de un inciso de un artículo de la ley 16.986, que regula dicha acción. Así lo expresa la parte resolutiva del decisorio, donde se aclara que el pronunciamiento no implica avalar la licitud de los decretos cuestionados.

Esa Corte tiene dicho que, en los juicios de amparo resulta particularmente necesario que al interponer el recurso extraordinario, el apelante demuestre que el pronunciamiento impugnado posea carácter definitivo, en el sentido de que el agravio alegado sea de insuficiente, imposible o tardía reparación ulterior, precisar porqué no había oportunidad en adelante para volver sobre lo resuelto. Y asimismo que, si de los propios dichos del actor surge la existencia de otras vías procesales por las que podría volver a plantear sus agravios, corresponde desestimar el recurso extraordinario interpuesto contra la sentencia que rechazó la demanda de amparo, por no tratarse de una sentencia definitiva (Fallos: 312:262 y 357).

En la especie, los recurrentes admiten la existencia de vías legales ordinarias para la protección de los derechos presuntamente lesionados y pese a sus esfuerzos - a mi juicio - no han logrado demostrar el perjuicio concreto que les ocasionaría acudir a ellas. Al respecto, V.E. ha dicho reiteradamente que el perjuicio que pueda ocasionar la dilación de los procedimientos corrientes, no importa otra cosa que la situación común de toda persona que peticiona mediante ellos el reconocimiento de sus derechos. De modo que cabe reservar el remedio singular del amparo sólo para

las delicadas y extremas situaciones en las que, por carencia de otras vías legales, se encuentra en peligro la salvaguarda de derechos fundamentales y que para su apertura se requieren circunstancias de muy definida excepción (Fallos: 308:137).

Por otra parte, no se advierte que las normas impugnadas por los apelantes pongan en inminente peligro el derecho a la vida, la salud y la propiedad de los mismos, como sostienen, ni que ellas contengan arbitrariedad manifiesta o ilegalidad que hagan procedente la vía de excepción intentada. Estimo pues de aplicación al sub examine la doctrina del Tribunal arriba citada.

Por tanto, opino el recurso extraordinario ha sido mal concedido.

Buenos Aires, 4 de noviembre de 1996.

ANGEL NICOLAS AGÜERO ITURBE

16. 258. XXXII.

    P., A.M. y otros c/ Est.

    N.. Poder Ejec. Nac., M. de Salud, Acc. Soc., Trab., S.. Soc., E.. y Obras y S.. P.. de la Nación s/ acción de amparo.

    Buenos Aires, 1° de abril de 1997.

    Vistos los autos: "P., A.M. y otros c/ Est. N.. Poder Ejec. Nac., M. de Salud, Acc. Soc., Trab., S.. Soc., E.. y Obras y S.. P.. de la Nación s/ acción de amparo.

    Considerando:

    Que el recurso extraordinario no se dirige contra una sentencia definitiva o equiparable a tal (art. 14 de la ley 48).

    Por ello, oído el señor P. General de la Nación, se declara mal concedido el recurso extraordinario.

    Sin costas en razón de la índole de la cuestión planteada.

14. y remítase. EDUARDO MOLINE O'CONNOR -AUGUSTO CESAR BELLUSCIO- ANTONIO BOGGIANO - GUILLERMO A.F.L. -A.R.V..