Retroactividad del acto administrativo
| Autor | Carlos Botassi |
| Páginas | 155-169 |
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El Derecho siempre se ha enfrentado a la necesidad de resolver los problemas que genera el paso del tiempo; el afán de hallar soluciones justas hizo que desde antiguo se consolidara el principio general, aplicable a todo tipo de decisiones estatales (Constitución, leyes, reglamentos, actos administrativos), que indica que siempre disponen para lo futuro. Sólo excepcionalmente tienen aptitud para modificar el pasado. En esa natural dirección hacia el porvenir el Derecho positivo llega al extremo de diseñar un paraguas protector del sistema y lo encapsula para que resulte indemne ante procederes que, desde este presente, se reputan ilegítimos y carentes de toda virtualidad. Así por ejemplo el artículo 36 de la Carta Nacional reformada en 1994 se autopreserva al disponer que "esta Constitución mantendrá su imperio aun cuando se interrumpiere su observancia por actos de fuerza contra el orden institucional y el sistema democrático. Estos actos serán insanablemente nulos".
En ocasiones, para asegurar el control sobre el futuro se anticipa la revisabilidad de algunos episodios del pasado. Es el caso de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires, también actualizada en 1994, en tanto dispone que toda alteración, modificación o supresión ilegítima será nula de nulidad absoluta "y los actos que de ellos se deriven quedarán sujetos a revisión ulterior" (art. 3).
A veces el Derecho parece mezclar el pasado con el porvenir y emplea léxico antiguo para aludir a cuestiones que parecen de un futuro de ciencia-ficción. Así en el moderno "Derecho Cósmico" se discute si los cuerpos celestes constituyen res nullius, res communis o res extra commercium. Page 156
Desde siempre, los legisladores, administradores y jueces han arremetido contra el pasado llegando a adoptar medidas extremas que hoy nos resultan marcadamente absurdas. Así en Egipto, Grecia y Roma era cosa frecuente el enjuiciamiento de personas fallecidas y la mortificación del cadáver ante el fracaso del "curador" que actuaba a nombre del difunto y se encargaba de su defensa. El Derecho Canónico reguló el proceso seguido al Papa FORMOSO, nueve meses después de su fallecimiento en el año 896. Su cadáver ataviado acorde a su investidura fue encontrado culpable, su pontificado fue declarado ilegítimo y se anularon todas sus ordenaciones. Esto último generó un caos tan grande que, poco tiempo después, FORMOSO fue reivindicado y se restableció la validez de sus actos papales1.
Nuestra Constitución Nacional establece en su artículo 18 que ningún habitante de la Nación puede ser penado sin juicio previo fundado en ley anterior al hecho del proceso. Y la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en su art. 8 sobre "Garantías judiciales", dispone que toda persona tiene derecho a ser oída por un juez o tribunal "establecido con anterioridad por la ley"; denominando "Principio de legalidad" a la garantía de no ser condenado por hechos que al tiempo de cometerse no eran delitos así como a la aplicación retroactiva de la ley más benigna (art. 9).
Estas disposiciones de rango constitucional consagran una regla que va más allá del proceso penal y se constituye en un principio general con dos consecuencias -como mínimo-:
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) la retroactividad de la ley más benigna , propia del Derecho Penal, debería aplicarse en el denominado Derecho Penal Administrativo, Sanciones del Poder de Policía o Derecho Contravencional. En este sentido conviene recordar que la Constitución Española dispone que nadie puede ser condenado por una conducta que en el momento de producirse no constituía delito, "falta o infracción administrativa" (art. 25.1). Además "garantiza la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables" (art. 9.3), dando a entender que sí puede haber retroactividad en las disposiciones favorables al presunto infractor. A su turno el art. 4.1. del "Reglamento del Page 157 Procedimiento para el ejercicio de la Potestad Sancionadora" expresa: "Las disposiciones sancionadoras no se aplicarán con efecto retroactivo, salvo cuando favorezcan al presunto infractor". Y la "Ley de las Adm. Públicas y del Procedimiento Administrativo Común" (ley 30/1992), dispone que "Las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor".
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) La "disposición en contrario" referida en el art. 3 del Código Civil debe examinarse rigurosamente ya que la regla general que consagra es la irretroactividad (aun cuando se trate de leyes de orden público), admitiendo la aplicación inmediata de la ley a los casos in fieri , es decir con relación a situaciones jurídicas no consolidadas ni agotadas durante la vigencia de la ley anterior, y -excepcionalmente- su efecto retroactivo a condición de no alterar derechos adquiridos.
La relación entre los efectos materiales concretos de las decisiones administrativas y el transcurso del tiempo constituye una clásica y rica problemática que presenta al menos tres interrogantes a responder: 1.- Desde cuándo comienzan sus efectos; 2.- Hasta cuándo se mantienen, y 3.- Cómo afecta a las relaciones jurídicas en pleno desenvolvimiento al momento de su dictado 2. Este último constituye el objeto de este trabajo. Se trata de desentrañar, dentro de la dogmática del acto administrativo, cuál es el ámbito de vigencia temporal de sus efectos en dirección al pasado.
No debe confundirse la cuestión de la retroactividad o irretroactividad de las decisiones estatales con el problema relativo a su exigibilidad ya que es claro que esta última no será posible antes de su notificación al interesado. La exigibilidad del acto se vincula con su fecha de publicidad pero Page 158 lo atinente a sus efectos puede retrotraerse en el tiempo. Una cosa es predicar la necesidad de que el acto sea notificado como condición de su eficacia o validez (es claro que un acto administrativo nunca podrá tener efectos antes de ser conocido por el interesado) y otra bien diferente es admitir como posible que una decisión administrativa notificada hoy (y por tanto desde hoy válida o eficaz según se prefiera) incida en la esfera jurídica de su destinatario retrotrayendo sus efectos en el tiempo, es decir alterando o modificando situaciones que se creían consolidadas días, meses o años antes.
La doctrina nacional y extranjera se ha pronunciado en favor de la irretroactividad de los actos administrativos, elevando la idea de que las decisiones oficiales disponen para lo futuro a nivel de principio general34. En Francia el principio llegó a tener tal entidad que el Consejo de Estado aludió a un "vicio de retroactividad" para invalidar actos administrativos que pretendían proyectar sus efectos hacia el pasado, aclarando que la regla de la no-retroactividad no era consecuencia de aplicar Page 159 el Código Civil a un asunto administrativo, sino de fundar la decisión en principios generales5.
Este criterio también impera en el terreno legislativo aunque cabe distinguir una situación de otra ya que los actos administrativos son decisiones de alcance individual6 cuyos efectos se agotan en su ejecución mientras la ley constituye una regla de conducta que perdura en el tiempo. La ley, conforme lo estatuido en el art. 3 del Código Civil7, tiene un efecto "inmediato" en tanto se aplica a la relación jurídica en curso de ejecución en el estado en que se encuentra al momento de su sanción y pasa a regir los tramos aún no cumplidos, en tanto que a los cumplidos se los considera regidos por la ley vigente al tiempo en que se desarrollaban8. La Sala Contencioso Administrativo del Consejo de Estado de Colombia ha resuelto que " de la irretroactividad de la ley se deduce la irretroactividad de los actos administrativos "9.
El criterio general de la irretroactividad se apoya frontalmente en otro principio cardinal y fundante: la inviolabilidad de los derechos adquiridos de raigambre constitucional. Con ese sustento se llegó a negar un posible efecto retroactivo a la mismísima reforma de la Carta Magna en 1994, en tanto y en cuanto había puesto un límite de edad a los magistrados, que se consideró inaplicable con relación a los Page 160 jueces designados antes de dicha reforma. El fundamento jurídico no fue sólo la regla de estabilidad de los jueces sino también el necesario respeto de los derechos adquiridos y la irretroactividad de los actos estatales que no pueden alterar derechos consolidados bajo situaciones jurídicas precedentes10.
Este principio de irretroactividad también adorna categóricamente a la ley. Su dogma jurisprudencial y doctrinario, siempre basado en la necesidad de proscribir la inseguridad jurídica, a la vez que consolidar la garantía constitucional de la propiedad y la defensa de los derechos adquiridos, se expandió a la teoría del acto administrativo antes del movimiento legislativo procedimental de la década del ´70. Por entonces reinaba en forma absoluta el art. 3 del Código Civil en la redacción de VÉLEZ: "Las leyes disponen para lo futuro, no tienen efecto retroactivo, ni pueden alterar los derechos adquiridos ". Aquello que no podía realizar el legislador tampoco estaba al alcance del administrador. Pero la reforma de 1968 relativizó el concepto. Mantuvo la regla general de que las leyes "No tienen...
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